臺北高等行政法院判決
104年度訴字第378號104年12月31日辯論終結原 告 尤貴華訴訟代理人 李平義 律師
李琳華 律師複 代理 人 彭國書 律師被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 周永暉（局長）訴訟代理人 鄭皓維
陶瑞玲卓有章
參 加 人 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）訴訟代理人 簡慧樺
郭佾雯郭玟君上列當事人間退休給與事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國103年12月30日103公審決字第0347號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係被告所屬臺北機務段副工程司，於 95年11月1日自願退休生效，選擇支領月退休金。其於同年10月16日（退休生效前），再任臺灣高速鐵路股份有限公司（下稱臺灣高鐵公司）職務。此一再任情事，係由公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱基管會）於102年9月與前行政院勞工委員會勞工保險局（103年2月17日改制更名為勞動部勞工保險局，下稱勞保局）勾稽勞工保險資料時查知。該會以102年9月3日台管業二字第1021048087號書函請被告所屬臺北機務段查復，經該段同年月6 日北機人字第1020002590號函請臺灣高鐵公司提供相關資料；該公司同年月23日台高人發字第1020001685號函復略以，該公司雖有政府單位投資，惟非屬政府直（間）接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業。被告所屬臺北機務段復以同年10月4 日北機人字第1020002816號函請參加人釋示，案經參加人103 年1 月15日部退五字第1033802179號書函（下稱參加人103 年1 月15日函）知被告略以，臺灣高鐵公司於102 年3 月18日經參加人公告為政府間接控制其人事、財務或業務之事業，原告如再任臺灣高鐵公司全職職務並支領薪資，依規定應停發月退休金。該書函經被告103 年1 月23日鐵人三字第1030001908號書函轉知被告所屬臺北機務段。嗣被告以同年10月1 日鐵人三字第1030032034號函（下稱原處分一）通知臺北機務段，應依規定先行停發月退休金，倘7 月至12月份月退休金已發放，請該段協助辦理追繳事宜。該機務段爰以103 年10月6 日北機人字第1030002918號函（即系爭公函一，乃原告所指原處分二），檢附被告上開同年月1 日函，請原告於同年月25日前，繳回103 年7 月至同年12月溢領之退撫新制實施前（按被告資位人員於88年1 月1 日始加入公務人員退撫新制，下稱舊制年資）月退休金，計新臺幣（下同）20萬4,229 元。原告不服，於同年月27日經由該段向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，經復審駁回，遂提起本件行政訴訟，並對臺北機務段103 年11月7 日北機人字第103000235 號函（即系爭公函二，乃原告所指原處分三）一併起訴。
二、原告起訴略以：㈠「是否屬公務人員退休法第23條第1項第3款第3 目所定政府
直接或間接控制人事、財務或業務之事業」，應由各該事業之「各該主管機關」本於權責覈實認定，參加人並無認定及審查之權限。
⒈由公務人員退休法施行細則（下稱退休法施行細則）第10
條第3 項及參加人相關函釋，可知退休法第23條第1 項第
3 款第3 目所定「政府直接或間接控制其人事、財務或業務之事業」認定之權責機關為「各主管機關」（即指投資事業機關、直接或間接控制該事業人事、財務或業務之機關），並不包括參加人：
⑴按退休法施行細則第 10條第3項載明「本法第8條第2項
第 2款第3目及第23條第1項第3款第3目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業，應由主管機關覈實認定之」。次按「公務人員退休法第23條第1項第3款第 3目所稱政府直接或間接控制其人事、財務或業務之……轉投資或再轉投資事業之事業，仍應由主管機關以政府是否針對該法人或事業之人事、財務或業務具直接或間接之控制權，作具體覈實之認定。至於上開所稱直接或間接控制權之認定標準，尚得以政府推派代表之人數比例、決策影響能力、或政府對其人事、財務、業務之監督機制或核備等面向，由各主管機關本於權責認定之。」此業經參加人100年6月8日部退三字第1003377755號書函（下稱參加人100年6月8日函）闡釋綦詳，而該函釋亦經納入銓敘法規釋例彙編其中釋27。
⑵再者，參加人於101年8月13日部退三字第1013616291號
函（下稱參加人101年8月13日函）其中說明二亦明白表明「二、…各主管機關…依規定期限自行填具旨揭概況表函送本部，再由本部彙整並上網公告。……㈡退休法施行細則第10條第3 項所稱之主管機關，……於轉（再轉）投資事業，指投資事業機關，或具直接或間接控制該轉（再轉）投資事業之人事、財務或業務控制權之機關。」由此可知，退休法施行細則第10條第3 項所稱之主管機關係指投資事業機關或具直（間）接控制該轉投資事業之人事、財務、業務控制權之機關，而非參加人，參加人僅得依各主管機關所填具之資料予以彙整並公告之。
⑶復查，退休法及其施行細則雖對於何謂條文內所稱之「
主管機關」並無明文定義，但觀諸其法條設計，凡涉及須經參加人審定、核定、認定等程序，均係以「經參加人」認定、審定等用語呈現，而非以「主管機關」稱之，可見退休法施行細則第10條第3 項所稱之主管機關絕非指「參加人」，此觀退休法第5 條第2 項「……由主管機關就其職務性質具體規定危險及勞力範圍，送經銓敘部認定」、同法第20條第2 項「命令退休人員，……由服務機關函轉銓敘部核定。」退休法施行細則第2 條第1 項：「……所稱經銓敘審定之人員，指經銓敘部依據公務人員任用法律審定資格或登記者，或經法律授權主管機關審定資格者。」、同細則第4 條第1 項「本法…所稱由主管機關就其職務性質具體規定危險及勞力範圍，送經銓敘部核定，指各主管機關應就……作通盤檢討後，送經銓敘部認定。」、同細則第19條第3 項「……公務人員配合公務辦理留職停薪，借調至其他公務機關，……應按銓敘部審定之官職等級，……」、同細則第24條第1 項「……報請服務機關彙轉銓敘部審定。」等條文可知。由此可證，退休法施行細則第10條第3 項所稱之「主管機關」並不包括「參加人」，且依法各主管機關於認定後亦無須送經銓敘部核定（註：公務人員施行細則第10條第3 項並無「送經銓敘部核定」等字樣）。
⑷茲有附言，本院102 年訴字第1260號退休法事件，即係
該案原告以主管機關經濟部（即投資事業機關）認定「中興公司為退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人……、轉投資事業之事業」，主張其認定有違法情事，而以經濟部為被告提起該行政訴訟，而該案業經本院判決理由中記載「被告經濟部依公務人員退休法施行細則第10條第3 項規定，經覈認中興公司為同法第23條第1 項第3款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人……、轉投資事業之事業……，將原告再任職之中興公司填列於系爭概況表報送參加人公告，核無違誤」，可見該判決針對是否屬退休法第23條第1 項第
3 款第3 目之「政府間接控制之轉投資事業」亦認定應由「投資事業機關」為審認，此由該案被告為經濟部，而非參加人可資證明（註：蓋若參加人有最後審查、核定之權限，則該案之被告即應為參加人而非經濟部），該判決並經最高行政法院予以維持，由此可知退休法施行細則第10條第3 項所指之主管機關為「投資事業機關」，亦證該「主管機關」並不包括參加人，參加人並無審定權限。
⒉綜上，考量退休法第23條第1項第3款所稱政府直接或間接
控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資之事業，應以政府是否針對該法人或事業有控制權為判斷，而實際上政府是否對法人或事業具控制權，應係各該事業主管機關之主管事項及權責範圍，且為各該主管機關最為熟悉，故退休法施行細則第10條第
3 項暨前揭參加人函釋即明文規定「關於是否屬政府直接或間接控制其人事、財務或業務之事業應由各該事業之主管機關本於權責認定」，以符行政上權責相符之要求，而參加人僅得依各該主管機關所填具之概況表情形予以彙整並上網公告，參加人並無認定及審查權限，公務人員退休法施行細則第10條第3 項所稱之主管機關自不包括參加人在內。
㈡臺灣高鐵公司之主管機關為交通部，而交通部業已否認政府
對臺灣高鐵公司之人事、財務及業務有任何直接、間接之控制權，參加人既非臺灣高鐵公司之主管機關，竟越俎代庖認定臺灣高鐵公司屬政府直接或間接控制其人事、財務或業務之事業，而為與臺灣高鐵公司主管機關交通部相反之認定，參加人顯有違行政程序法第4 條依法行政原則，且有逾越權限之違法，被告據此為之處分亦屬違法，而應予撤銷：
⒈依最高行政法院90年度判字第610 號判決要旨及最高行政
法院93年6 月份庭長法官聯席會議決議可知，行政行為依法均應由權責主管機關作成，行政行為係由非權責主管機關所作成，則其所為之認定結果於法即顯有違誤，而有逾越權限之違法情事。
⒉經查，參加人前依102年3月18日經濟部之填載之結果，公
告臺灣高鐵公司為政府間接控制之轉投資事業，然經濟部已於102 年11月22日函參加人表示臺灣高鐵公司並非其直（間）接控制之轉投資事業，其原本之填載有誤，請參加人刪除該「臺灣高鐵公司為經濟部間接控制之轉投資事業」之公告，然參加人竟未依法刪除該公告，並於未經交通部同意，且反於交通部之認定結果下，逕行於103 年8 月13日公告列管臺灣高鐵公司為主管機關交通部間接控制之轉投資事業，惟本件參加人並非認定「公務人員退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制人事、財務或業務之事業」之權責機關，已如前述，其反於本件認定權責機關交通部之意見，逕行將臺灣高鐵公司公告列管為「主管機關交通部間接控制之轉投資事業」，其認定顯有違法情事甚明。
⒊依退休法施行細則第10條第3項暨前揭參加人100年6月8日
及101年8月13日函意旨可知，關於臺灣高鐵公司是否屬政府直接、間接控制其人事、財務及業務之事業之認定，應由主管機關交通部本於權責為覈實認定。而本件主管機關交通部已向參加人明文表示，不論依臺灣高鐵公司之人事、財務、業務等面向觀之，交通部無權主導臺灣高鐵公司董事長、總經理及其他人事委任事務，亦無從干預其股東會及董事會之相關決議事項，且亦無直接或間接控制臺灣高鐵公司財務、業務之權利，是經主管機關交通部依退休法等相關規定覈實認定後，其業已認定臺灣高鐵公司並非屬「政府直接、間接控制人事、財務或業務之事業」，此有交通部103年9月23日交人字第1035011579號函（下稱交通部103年9月23日函）復參加人可稽。
⒋復查，交通部為臺灣高鐵公司之主管機關，其對政府就該
公司實質上有無人事、財務及業務控制權之相關運作情形應最為瞭解，而其所為之認定應係最符合臺灣高鐵公司營運之實際狀況，從而，主管機關交通部依法本於權責業已認定臺灣高鐵公司並非屬「公務人員退休法第23條第1 項第3款第3目所稱政府直接或間接控制其人事、財務或業務之事業」，自有拘束參加人之效力。參加人既非「台灣高鐵之投資機關」，亦非「直接或間接控制臺灣高鐵公司之人事、財務或業務之機關」，參加人依法自非認定臺灣高鐵公司是否為退休法第23條第1項第3款第3 目「政府間接控制其人事、財務或業務之事業」之權責機關，惟參加人竟反於主管機關交通部之認定結果，在未函知交通部之情形下，即遽行認定並公告交通部直接（間接）控制台灣高鐵人事、財務或業務，顯有越俎代庖情事，參加人之認定依法自不生合法效力，原處分依參加人上開違法認定結果，停止原告領受月退休金等權利，於法亦有違誤而應予撤銷。
⒌末查，復審決定雖謂「是銓敘部基於退休法主管機關之立
場，本於職權，參考主管機關之認定結果，覈實審任退休法第23條第1項第3款第3 目所定政府直（間）接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業…」云云。然退休法施行細則第10條第3 項暨參加人前揭函釋內容已明揭「政府直（間）接控制其人事、財務或業務事業」之認定權責屬「各主管機關」，並不包括參加人，則參加人雖為我國人事主管機關，惟對各事業（公司）之相關營運狀況並無權置喙，亦非屬其主管範圍，其自無從瞭解公司營運全貌，從而，本件主管機關交通部既已依法覈實認定台灣高鐵並非屬政府直（間）接控制其人事、財務或業務之事業，參加人即應受拘束，而不得為相反之判斷，復審決定上開主張洵有誤解。
⒍「是否屬公務人員退休法第23條第1項第3款第3 目所定政
府直接或間接控制人事、財務或業務之轉投資事業」，應由各目的事業主管機關、投資事業機關或具直接（間接）控制權之機關，依參加人101年8月13日函之統一認定標準覈實認定，若認各主管機關之認定有疑義，亦應由各主管機關之上級機關督促其為覈實檢討，此有監察委員葉耀鵬之調查報告可稽經查，關於退休法第23條第1項第3款第3目之認定爭議，監察委員葉耀鵬於其103 年7月1日之調查報告明文表示，應由各主管機關（即各目的事業主管機關、投資事業機關或具直接（間接）控制權之機關），依參加人101年8月13日函之統一認定標準覈實認定之，且各主管機關應於規定時程填列並報送參加人列管；甚且，葉耀鵬監察委員於該調查報告中，對於各主管機關是否有依參加人上開101年8月13日函所定標準覈實認定乙事，亦詳載應由各該主管機關之上級機關（如交通部之上級機關即為行政院）督促其為覈實之檢討，此觀該調查報告載明：「
二、臺灣飛行安全基金會及中華電信基金會……是否符合銓敘部函釋之政府控制權……不無疑義，爰行政院允宜督促交通部就該等財團法人是否列入銓敘部依退休法規定公告列管範圍，為覈實之檢討：……」、「三、兩岸交流遠景基金會……是否符合銓敘部函釋之政府控制權……不無疑義，爰行政院允宜督促陸委會就該等財團法人是否列入銓敘部依退休法規定公告列管範圍，為覈實之檢討」等語。由上可知，針對是否屬退休法第23條第1項第3款第3 目之「政府間接控制其人事、財務或業務之轉投資事業」，應由各主管機關覈實認定，若認為各主管機關有未覈實認定情事，應由該主管機關之上級機關督促其為覈實檢討，參加人僅能依各該主管機關之填載內容予以彙整並公告列管，其對於各主管機關之填載結果並無應否公告列管之審查及認定權。
⒎綜上，「是否屬退休法第23條所定政府直接或間接控制控
制人事、財務或業務之轉投資事業」，應由「各該主管機關」本於權責覈實認定，參加人並無自行認定及審查之權利，參加人對臺灣高鐵公司之主管機關交通部之意見不予採納，逕行認定公告臺灣高鐵公司屬政府直接或間接控制其人事、財務或業務之事業，故被告依參加人之公告及函載「臺灣高鐵公司為政府間接控制之轉投資事業」之違法認定所作成之原處分，於法亦有違誤，復審決定未予撤銷，於法亦有違誤，而均應予撤銷。
㈢臺灣高鐵公司亦非屬退休法第23條第1項第3款所謂之「政府
暨所屬營業、非營業基金轉投資事業」，故本件自無公務人員退休法第23條第1 項第3 款第3 目之適用。按「公務人員退休法第23條第1 項第3 款所定之轉投資事業是否包括再轉投資事業或再再轉投資事業，依退休法施行細則第10條規定，以『公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，是否占該事業資本額20% 以上』作為認定之標準」此有參加人99年12月29日部退三字第0993293289號書函可稽，故針對何謂退休法第23條第1 項第3 款所定之「轉投資事業」，參加人99年12月29日部退三字第0993293289號函（下稱參加人99年12月29日函）已作成一定義性解釋，認定退休法第23條第
1 項第3 款所謂之轉投資事業需達「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資之數額，是否占該事業資本額20% 以上」，並將該函釋納入其所編載之釋例彙編中，故該函釋既有利於人民，且並未違法，參加人自應受該函釋拘束。經查，臺灣高鐵公司係依公司法成立之私法人並為股東組織之營利社團法人，政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資金額累計並未超過公司資本額20% ，此亦為參加人所肯認，是臺灣高鐵公司非屬退休法第23條第1 項第3 款所指「政府暨所屬營業、非營業基金轉投資或再轉投資事業」，本件自無退休法第23條第1 項第3 款第3 目之適用。
㈣臺灣高鐵公司並非屬政府直（間）接控制其人事、財務或業
務之事業，本件原告並無退休法第23條第1 項第3 款第3 目規定之適用，原處分及復審決定顯有違誤，而應予撤銷：
⒈經查，審計部查核各主管機關關於政府是否對財團法人或
轉（再轉）投資事業具控制權之認定標準不一，故為就政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉投資事業有一致性認定標準，由參加人邀集各主管機關召開會議並獲致決議，此有參加人101年8月13日函可稽，而依該函文說明㈠明載：「有下列情形之一者，即屬退休法第23條第1項第3款第3目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人或政府暨其所屬營業基金非營業基金轉（再轉）投資事業：1 、人事控制權部分：⑴政府代表或公股代表占該財團法人或轉（再轉）投資事業董事或監事席次達1/2 以上。⑵主管機關對該財團法人、轉投資事業經營政策之最高、次高首長，或實際負責執行經營政策之執行首長，具有核派權或推薦權。……2 、財務控制權部分：財務、會計報表、預決算等必須送主管機關、財主機關、審計單位或民意機關「核備」者。3 、業務控制權部分：該財團法人或轉投資事業之營運政策決定、業務計畫書、業務運作規章、營運計畫或基金計畫書，必須送主管機關核備者。」。由上可知，是否屬政府直接（間接）控制其人事、財務或業務之轉投資事業，即應由各該事業之主管機關依上開標準為覈實認定。
⒉臺灣高鐵公司依退休法第23條暨前開函釋之認定標準，其
並無直接或間接控制臺灣高鐵公司之人事、財務或業務之情形，此業經交通部函復參加人予以敘明，茲分述如下：
⑴人事控制權：交通部並無直（間）接控制臺灣高鐵公司
人事之情形，此業經主管機關交通部依參加人上開101年8月13日函覈實認定：經查，臺灣高鐵公司過去2任董事長雖係交通部派任至財團法人中華航空事業發展基金會（下稱航發會）之代表擔任，然航發會僅為臺灣高鐵公司之特別股股東，於普通股股東會並無表決權，亦無選舉該公司董事、監察人之權利（見臺灣高鐵公司章程），則該公司特別股股東航發會之法人代表係經普通股股東於股東會選舉為董事，並由董事會依公司法規定選舉並當選董事長，尚非任何人所得獨立派任，是航發會之法人代表擔任臺灣高鐵公司董事及當選為董事長，係由臺灣高鐵公司之普通股股東及董事會自行選舉產生，基於公司治理原則，交通部無從干預臺灣高鐵公司股東會及董事會之相關決議事項，其對臺灣高鐵公司並無直接或間接之人事實質控制權。再者，依上開參加人101年8 月13日函所載：「⑴政府代表或公股代表占該財團法人或轉（再轉）投資事業董事或監事席次達1/2 以上。……」故依臺灣高鐵公司之基本資料查詢結果，臺灣高鐵公司目前董事會之組成員共15席董事，而政府或所屬營業、非營業基金轉投資事業所推派代表所占席次至多僅有6 席未達1/2 以上，亦證政府對該公司之人事並無直接或間接之控制權。
⑵交通部並無直（間）接控制臺灣高鐵公司財務之情形：
依上開參加人101年8月13日函所載：「財務控制權部分：財務、會計報表、預決算等必須送主管機關、財主機關、審計單位或民意機關『核備』者」。而交通部103年9 月23日交人字第1035011579號函業已詳細載明：「財務控制權部分，臺灣高鐵公司於特許期間內，於每季終了1 個月向本部『報備』財務報表，係為確保鐵路機構維持運輸服務所為對其財務監督事項，本部並無『核備』權，爰本部並無直接或間接控制該公司財務權。」益證交通部並無直（間）接控制臺灣高鐵公司財務之情形。
⑶交通部並無直（間）接控制臺灣高鐵公司業務之情形：
交通部103年9月23日函業已詳細載明，交通部依據鐵路法、獎參條例以及興建營運合約規定，對於臺灣高鐵公司所提送安全相關作業規章，交通部僅係於維持運輸服務所為對其興建、營運之監督事項，而對該公司業務並無直接或間接控制權，可證交通部確無直（間）接控制臺灣高鐵公司業務之情形。再者，依參加人101年8月13日函說明二㈠3載明：「3、業務控制權部分：該轉投資事業之營運政策決定、業務計畫書、業務運作規章、營運計畫或基金計畫書，必須送主管機關核備者。」而本件業經臺灣高鐵公司向參加人表明該公司雖有依約將年度「事業計畫」向交通部「報備」之義務，然交通部對該「事業計畫」並無審查或核備之權利，此有「台灣南北高速鐵路興建營運合約」第5.4.1.1 約定可稽，是交通部基於主管機關對於鐵路機構行政監理之需，與一般目的事業主管機關基於行政監理之目的要求所轄業者提供相關財務、營運資訊之情形並無二致，可見交通部對臺灣高鐵公司之業務並不具控制權。
⒊另復審決定雖以認定政府是否對事業有人事、財務或業務
之控制權，除應以參加人101年8月13日函所規定之構成要件為具體審查外，尚應就其成立之歷史沿革、資金來源及整體狀況為覈實認定，非僅以形式上無控制權即予排除云云。然本件交通部基於主管機關地位已覈實認定「台灣高鐵公司並非屬政府直（間）接控制其人事、財務或業務之事業」，而參加人僅泛言就臺灣高鐵公司前、後任董事長人選之推薦、過去於興建與營運期間由政府居中協調銀行團順利紓困及整體運作實況而論，實難排除政府對該公司具實質影響力及間接控制權云云，而未提出臺灣高鐵公司實質上確係受有政府實質控制之相關證據，是關於參加人此項認定，即顯有未盡行政程序法第36條職權調查義務之違法，被告基於該違法認定所為之原處分，自應予以撤銷。
㈤政府並無（直）間接控制臺灣高鐵公司之人事、財務或業務
之情形，參加人主張臺灣高鐵公司之人事、財務及業務受政府控制云云，顯未了解其中因果，而有未盡行政程序法第36條職權調查義務及對當事人有利及不利事項一律注意之違法情事，茲分述如下：
⒈人事控制權方面：
⑴依參加人所提臺灣高鐵公司102 年年報所載，其董事會
之董事席次共15席，其中公股（含泛公股）席次僅占6席，103 年年報所載之董事席次共13席，其中公股（含泛公股）席次僅占5 席，104 年之董事席次共14席，其中公股（含泛公股）僅占6 席，則由上開參加人所提資料可知，政府代表或公股代表從未占臺灣高鐵公司董事席次達二分之一以上，是依參加人101 年8 月13日函說明二㈠⒈所載，政府對臺灣高鐵公司之人事並不具控制權。
⑵再者，臺灣高鐵公司亦一再函復參加人，表達現行臺灣
高鐵公司之董事會結構，公股董事席次並未過半，公司之董事長係由董事會依公司法規定選舉產生，尚非任何人所得獨立派任，且公司章程訂有重要經理人委任及解任均須由董事會以過半數之決議行之，是以政府對臺灣高鐵公司之人事並未具有核派權及推薦權，此有臺灣高鐵公司103年9月23日台高法發字第1030001808號函及102年12月6日台高人發字第1020002181號函可稽。
⑶尤有進者，臺灣高鐵公司現任執行長係依臺灣高鐵公司
章程之規定，以董事會過半數之決議選任，其並非公股之代表且政府對其亦無核派權或推薦權。從而，依參加人101年8月13日函所決議之認定標準觀之，政府對臺灣高鐵公司之人事自不具控制權。
⑷參加人逕謂臺灣高鐵公司董事長之選任，僅需有逾總席
次三分之一以上之支持即得當選，臺灣高鐵公司之政府及公股代表席次均已逾董事會總席次三分之一以上，故政府對臺灣高鐵公司董事長之選任具實質影響力云云。然航發會之法人代表之所以得當選為臺灣高鐵公司現任及前二任之董事長，均係依該公司章程規定，由出席董事過半數之同意始得當選，而實際上各該次之選舉均僅有一位董事未出席，其餘董事均全數出席。蓋臺灣高鐵公司董事長之選任，依其章程之規定，雖係三分之二以上董事出席，出席董事過半數之同意得當選董事長，然此係基於此項重大決議所為對於董事出席參與表決之最低限度要求，蓋董事出席董事會為董事之權利，更為其身為董事應履行之義務，甚且，觀之臺灣高鐵公司董事會之組成成員，除獨立董事外，均為各法人股東之代表，是實務上關於選舉董事長等此攸關各法人股東權益之重大事項，董事均會全體出席，故仍應以政府代表或公股代表占臺灣高鐵公司全體董事席次過半數之情況下，始得謂政府對該公司董事長之選舉具實質控制權。惟參加人未實際調查臺灣高鐵公司董事長之實際當選情形、董事會之投票過程，即空言臺灣高鐵公司之政府及公股代表席次已逾董事會總席次三分之一以上，故政府對臺灣高鐵公司董事長之選任具實質影響力云云，其主張顯不足採。
⑸至於臺灣高鐵公司歷年之獨立董事，於其擔任臺灣高鐵
公司獨立董事期間，均非政府或各法人股東之代表人，亦均未擔任政府公職、政府代表或公股代表，且獨立董事之選任係採候選人提名制而須經股東選任之，故臺灣高鐵公司獨立董事之當選與否或如何行使其董事職權，均與政府無關，亦非政府所得加以干預。參加人僅以該獨立董事曾擔任政府公職，即指稱各該獨立董事具官方色彩，受政府影響云云，顯與事實不符，而不足採信。⑹末查，航發會身為臺灣高鐵公司之特別股股東，於普通
股股東會無表決權，亦無選舉董事、監察人之權利，而臺灣高鐵公司之董事長，須經普通股股東選舉為董事，再由三分之二以上董事出席，出席董事過半數之同意互選為董事長，故基於公司治理原則，主管機關交通部並無權主導臺灣高鐵公司董事會，對臺灣高鐵公司之人事並無核派權或推薦權，而此業經主管機關交通部一再論明。參加人一再以航發會代表擔任高鐵公司董事長即行認定交通部對臺灣高鐵公司人事具實質控制權，顯係無視臺灣高鐵公司為一民營公司，需遵守公司法對於公司治理相關規定之現實情況，而僅以該公司董事長之最後選舉結果臆測交通部對臺灣高鐵公司人事具實質控制權，其認定顯有違誤甚明。
⑺綜上，政府對於臺灣高鐵公司之人事並無實質控制權。
⒉財務控制權方面：
⑴經查，依鐵路法以及高鐵興建營運合約等規定，臺灣高
鐵公司於特許期間內，於每季終了前1 個月向交通部「報備」財務報表，係為確保鐵路機構維持運輸服務所為對其財務之監督事項，交通部對該財務報表等並無「核備權」，可證交通部對臺灣高鐵公司之財務並無實質控制權，此節業經交通部一再論明。
⑵再者，臺灣高鐵公司亦一再向參加人表明其係依據獎勵
民間參與交通建設條例與交通部簽訂「臺灣南北高速鐵路興建營運合約」（下稱BOT 合約），以辦理臺灣高速鐵路之興建與營運事宜，則交通部依該BOT 合約關係雖有融資協助之義務，然此等義務均係交通部依約所為之必要協力事項；而臺灣高鐵公司雖負有將相關「財務報表」依約向交通部「報備」之義務，然交通部對該等「財務報表」亦無審查或核備之權限，此有「臺灣南北高速鐵路興建營運合約」第⒌⒋⒈⒉約定可稽，可知交通部對臺灣高鐵公司之財務並無實質控制權，而此業經臺灣高鐵公司103 年9 月23日台高法發字第1030001808號函（下稱臺灣高鐵公司103 年9 月23日函）及102 年12月6 日台高人發字第1020002181號函一再論明。
⑶參加人復分別從臺灣高鐵公司之資金來源、持股結構及
政府解決臺灣高鐵公司之困境歷程，認定政府對臺灣高鐵公司具財務控制權云云，然提供資金之貸與者及融資之擔保者，並不因提供資金及擔保即對於借用人之財務具控制權：
①關於資金來源及政府解決高鐵財務困境歷程：參加人
以臺灣高鐵公司之資金來源係由政府以保證收購方式獲得銀行聯貸及政府相關基金支應，故政府對臺灣高鐵公司財務具控制權云云。然政府基於與臺灣高鐵公司之BOT 合約約定，本有提供融資協助之義務，而政府立於擔保地位協助臺灣高鐵公司取得銀行聯貸資金，僅係盡其契約義務；再者，政府就該資金來源之提供係立於一保證之地位，協助臺灣高鐵公司獲得銀行之資金融通，故臺灣高鐵公司與資金提供者間（銀行等）充其量僅係成立一借貸關係，而提供資金之貸與者及提供擔保者，並不因提供資金及擔保，即對於借用人之財務具控制權，此由銀行貸款給一般私人，並不因此即對該私人財務具控制權，而提供保證者，更不因保證之地位而對被保證人之財務具控制權即可知悉，此為一般常理。惟參加人僅以政府協助臺灣高鐵公司取得銀行聯貸資金，即行認定政府因而對臺灣高鐵公司財務具控制權，其認定顯與事實不符。
②關於特別股部分：參加人主張因政府基金投資有一定
規範，故政府為達成其對臺灣高鐵公司融資保證之目的，而以特別股持股形式挹注臺灣高鐵公司資金，可見政府對臺灣高鐵公司財務具實質控制云云。然臺灣高鐵公司之特別股股東於普通股股東會並無表決權，亦無選舉董、監察人之權利，此業經臺灣高鐵公司章程明載，且特別股既是臺灣高鐵公司為籌措興建高鐵所需資金所發行之特別股份，有約定的償還期限與支付固定股息義務，事實上是「債務」的性質，此亦經交通部所肯認，由此可證，特別股股東於普通股股東會對於公司之相關決議事項（包括人事、業務及財務）既無表決權，可見特別股對臺灣高鐵公司之財務、業務及人事並無實質控制權。
③至於參加人所舉監察院98年度專案報告，充其量係針
對交通部高鐵BOT 案所簽訂之相關合約、運作情形有無瑕疵及不當之內部檢討，其調查結果雖認為政府作融資保證，供國內銀行團轉貸台灣高鐵，致臺灣高鐵公司之執行風險實質上由政府承擔等語，但監察院上開報告僅係作出政府於該BOT 案之融資保證地位，使得政府承擔了相當風險之結論，惟該結論並無法推論出政府對臺灣高鐵公司之財務具實質控制權；甚且，該調查報告亦無作出政府對台灣高鐵之財務具有控制權之結論。參加人僅以監察院上開調查結果即主張政府對臺灣高鐵公司財務具控制權云云，殊難想像。⑷至於參加人一再主張財務改革案之規劃與推動均由交通
部主政辦理，可證交通部對臺灣高鐵公司之財務具實質控制權云云。然不論臺灣高鐵公司之財務改革方案如何規劃、運作及實行，均與本件原處分作成時是否合法之判斷無涉。甚且，臺灣高鐵公司之財務改革案依公司法之相關規定，仍須經臺灣高鐵公司之股東會、董事會決議通過，始能正式實行，而非交通部所能片面決定，故參加人以此論述交通部對臺灣高鐵公司之財務具有實質控制權，洵有誤解，併予敘明。
⑸關於本件「臺灣南北高速鐵路興建營運契約」第五章財
務條款其中⒌⒋財務監督之⒌⒋⒉財務檢查權規定，並無法證明臺灣高鐵公司之財務受交通部實質控制：
①經查，本件「臺灣南北高速鐵路興建營運契約」（下
稱BOT合約）第五章財務條款其中5.4財務監督之5.4.
2 財務檢查權之規定，包含⒌⒋⒉⒈「甲方得每年定期檢查乙方之財務狀況，於必要時並得對乙方執行不定期之財務檢查」及⒌⒋⒉⒉「甲方為執行檢查，得通知乙方限期提出帳簿、表冊、傳票、財務報表及其他相關文件供甲方查核」，然該等約定僅係交通部得檢查並從而知悉臺灣高鐵公司財務狀況，並非賦予交通部得逕行介入、操縱、支配臺灣高鐵公司財務運作之權限，參加人逕以該等約定即認定交通部得實質干預、操縱臺灣高鐵公司之財務云云，顯屬率斷，而不足採信。
②再者，目的事業主管機關針對其主管事業之公司、私
人之財務有檢查權之情形所在多有，如公司法第21條即規定主管機關（經濟部、直轄市政府）得會同目的事業主管機關隨時派員檢查公司業務及財務狀況、證券交易法第38條及第62條等亦明文規定主管機關（金融監督管理委員會）對發行人、證券承銷商或其他關係人之相關書表、帳冊等得進行檢查，而該等規定均係為目的事業主管機關對於主管事業之監督權責所賦予之相關檢查權，然並不能僅以各目的事業主管機關對其主管事業之公司、私人等之財務具有檢查權即謂該主管機關對其主管事業之公司、私人財務具有實質控制權。蓋若依參加人所言，則豈非我國所有公司之財務均受經濟部或直轄市政府控制，而得出政府對於我國所有私人公司之財務均有實質控制權之荒謬結論。
③由上可知，參加人主張交通部對臺灣高鐵公司具財務
檢查權，故交通部得實質控制臺灣高鐵公司之財務云云，顯將交通部基於重大交通建設主管機關地位與台灣高鐵公司簽訂該BOT 合約而依約所為之財務監督，與交通部是否實質控制臺灣高鐵公司之財務有所混淆，其主張顯與事實有違，而不足採信。
⑹關於臺灣高鐵公司興建營運之聯合授信案借款部分，於
臺灣高鐵公司發生重大違約情事而未依約改善致興建營運合約逕行終止時，就聯合授信案甲項授信額度下未清償債務雖由交通部承擔，但此係交通部依BOT 合約所負之協助臺灣高鐵公司融資義務，並不足以證明交通部有實質控制臺灣高鐵公司財務之情形。
①經查，為獎勵民間參與交通建設，提升交通服務水準
，加速社會經濟發展，而有獎勵民間參與交通建設條例（下稱獎參條例）之制訂，且視交通建設資金融通之必要，獎參條例第26條亦明定主管機關得提供獎參案件融資之協助。本件臺灣南北高速鐵路即係交通部依據獎勵民間參與交通建設條例第6條第3款及第26條規定，由民間機構（即臺灣高鐵公司）自行規劃之交通建設計畫，經政府依法審核，准其興建營運之BOT案，並經交通部與臺灣高鐵公司雙方簽訂BOT 合約，而於合約中明定交通部有提供臺灣高鐵公司融資協助之義務。
②再者，臺灣高鐵公司、交通部及銀行組成之聯合授信
銀行團於99年1 月簽訂臺灣南北高速鐵路興建營運計畫新台幣參仟捌佰貳拾億元聯合授信案聯合授信契約，其中雖約定「就臺灣高鐵公司發生重大違約情事，而未於80日內經銀行團認定已改善，則興建營運合約於應行改善期間屆滿日之翌日逕行終止，聯合授信案甲項授信額度下未清償債務由交通部承擔，其餘聯合授信案未清償債務視為全部清償……」，然該約定即係交通部依本件BOT 合約約定所提供予臺灣高鐵公司之融資協助，交通部並不因此當然取得支配、操控臺灣高鐵公司財務之實質控制權；更何況，臺灣高鐵公司從未有營運合約終止而需由交通部承擔未清償債務之情事，且自臺灣南北鐵路興建營運以來，所支付銀行團之利息總金額已逾新台幣一千億以上，而該金額亦完全由臺灣高鐵公司自行支付，參加人以該聯合授信契約之上開約定，空言交通部因此得實質控制臺灣高鐵公司之財務，而未提出臺灣高鐵公司之財務確係受有交通部實質控制之相當證據，參加人之主張顯與事實不符，而不足採信。
⑺綜上，政府對於臺灣高鐵公司之財務並無實質控制權。
⒊業務控制權方面：
⑴交通部已一再論明，依據鐵路法、獎參條例以及興建營
運合約之規定，臺灣高鐵公司提送安全相關作業規章與交通部審查，係為確保鐵路機構維持運輸服務所為對其興建、營運之監督事項，其並無直接或間接控制該公司之業務權。再者，臺灣高鐵公司亦向參加人表明其雖有依約將年度「事業計畫」向交通部「報備」之義務，然交通部對該「事業計畫」並無審查或核備之權利，此有「台灣南北高速鐵路興建營運合約」第⒌⒋⒈⒈約定可稽，是交通部基於主管機關對於鐵路機構行政監理之需，與一般目的事業主管機關基於行政監理之目的要求所轄業者提供相關財務、營運資訊之情形並無二致，可見交通部對臺灣高鐵公司之業務並不具控制權。抑有進者，鐵路法第2 條第7 款及第4 條規定：「本法用詞，定義如下：七、民營鐵路：指由國民經營之鐵路」、「……。地方營、民營及專用鐵路，由交通部監督。」。而台灣南北高速鐵路係由臺灣高鐵公司興建營運之民營鐵路，交通部僅係依其目的事業主管機關之地位而對其有監督之責，然其對臺灣高鐵公司之相關營運政策決定、業務計畫書、營運計畫等公司營運情形並無核備、審查之權限。從而，揆諸前開參加人函示所揭示之認定標準，政府對臺灣高鐵公司自無業務控制權可言。
⑵關於台灣南北高速鐵路之通車營運日係由臺灣高鐵公司
自行決定，而交通部僅係基於目的事業主管機關之立場要求其陳報並予備查，並非交通部因此即對臺灣高鐵公司之營運有控制權，不可不辨。
①經查，依本院104 年12月15日行準備程序提示之臺灣
高等法院104 年上字第59號判決內容所載，其中所提及之交通部相關函文已分別載明：「有關貴公司（即被上訴人臺灣高鐵公司）函報自96年1 月5 日起於板橋站至左營站間開始通車營運一案，同意備查」、「本部依鐵路法完成高鐵板橋站至左營站間路段及其車站履勘並核准其行車後，基於該公司（即被上訴人臺灣高鐵公司）目的事業主管機關之立場要求其陳報並同意備查前揭高鐵路段及車站之開始通車營運日期。
…」。由上可知，關於台灣南北高速鐵路之通車營運日係由臺灣高鐵公司自行決定，而交通部僅係基於目的事業主管機關之立場要求其陳報並予備查。
②再者，台灣南北高速鐵路係鐵路法第2條第7款之民營
鐵路，並依鐵路法第4 條之規定受目的事業主管機關交通部之監督，對於台灣南北高速鐵路之相關興建營運事項，依法仍係由臺灣高鐵公司基於公司治理原則自行決策，而交通部僅係基於目的事業主管機關之地位對其相關興建營運事項有其監督之責，交通部並非因此即得對臺灣高鐵公司之相關營運具有決策、支配之權限，不可不辨。參加人顯將交通部基於目的事業主管機關之地位對於台灣南北高速鐵路相關興建營運所應盡之監督責任有所混淆，而將該監督責任與具實質控制權劃上等號，洵有違誤。
⑶綜上，政府對於臺灣高鐵公司之業務並無實質控制權。
⒋由上可知，本件主管機關交通部已依參加人101年8月13日
函所載之標準實質認定交通部並無直接或間接控制台灣高鐵之人事、財務及業務權，此業經原告於歷次書狀予以論明，參加人反於主管機關交通部之認定，卻未提出得證明交通部確實有直接或間接控制臺灣高鐵公司人事、財務及業務之相當證據，其認定顯與事實不符，而有違誤，被告以該違法認定為前提作成原處分，顯有違誤，而復審決定未予撤銷，亦有違誤，而均應以撤銷。
㈥綜上，參加人逕行認定公告臺灣高鐵公司為「政府直接、間
接控制其人事、財務或業務之轉投資事業」，於法顯有違誤，原處分逕依上開違法認定結果，停發原告自102年3月18日起之月退休金等權利，並命原告繳回102年3月18日至同年12月31日溢領之舊制年資月退休金73萬173 元整，顯有違誤，而復審決定未予撤銷，亦有違誤等情。並聲明求為判決將原處分一、二、三及復審決定撤銷。
三、被告答辯略以：㈠參加人於實務作業上，為簡化作業並提升人事行政服務效能
及節省行政費用，爰建置財團法人填報作業系統，並以101年12月28日部退三字第1013659625號通函，請各機關於102年1月1日以後，於銓敘業務網路作業系統進行財團法人填報作業，經參加人綜整後，將「政府捐助（贈）之財團法人或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業彙整表」（以下簡稱彙整表）載於參加人全球資訊網，供辦理發放月退休金機關查詢；其主要目的在明確列示應限制之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之範圍，故應受限之團體原則均隨退休法自100 年1月1日起生效適用；至於後續如有新增列之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業，則自參加人彙整表公告之日起，作為停發月退休金及停辦優惠存款之起始點。據上，臺灣高鐵公司前經參加人根據經濟部填報情形（為台灣糖業股份有限公司轉投資事業）自102年3月18日起公告為政府間接控制其人事、財務或業務之事業單位，案經參加人多次函准臺灣高鐵公司、經濟部及交通部查復內容以及參加人詳慎研議結果後，仍認政府對臺灣高鐵公司具有實質影響力及間接控制權，臺灣高鐵公司確屬退休法第23條第1項第3款所定政府轉（再轉）投資事業，爰退休人員再任該公司之全職工作職務者，須停止領受月退休金，是前開審定結果，於法並無違誤。
㈡原告主張臺灣高鐵公司並非屬政府直（間）接控制其人事、
財務或業務之事業，故原告任職臺灣高鐵公司並無退休法第23條第1 項第3 款第3 目規定之適用，原處分及復審決定顯有違誤，應予撤銷一節，並無理由，說明如下：
⒈退休法施行細則第10條第3 項及第11條規定所稱主管機關
之認定，以及參加人對於主管機關之認定結果仍具有審查權：
⑴按參加人101年8月13日函所載略以：「……於101年7月
4 日邀集各主管機關召開前開研商會議，並獲致決議如下：……㈡退休法施行細則第10條第3 項及第11條規定所稱主管機關，於財團法人，指目的事業主管機關，或具直接或間接控制該財團法人之人事、財務或業務控制權之機關；於轉（再轉）投資事業，指投資事業機關，或具直接或間接控制該轉（再轉）投資事業之人事、財務或業務控制權之機關。……」⑵茲就主管機關之認定程序，原則上係依上開函據以辦理
。惟參加人基於退休法主管機關之立場，本於職權，仍應查究事實，爰參考主管機關之認定結果，覈實認定退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直（間）接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業，並定期公告，以達周知之目的。
⒉本案經參加人審查後，認定臺灣高鐵公司仍屬退休法所規範政府間接控制之轉（再轉）投資事業：
臺灣高鐵公司前經經濟部填報其為台灣糖業股份有限公司之轉投資事業，經參加人多次函准臺灣高鐵公司、經濟部及交通部查復內容以及參加人詳慎研議結果後，以參加人104年2月6日部退三字第1043933882 號書函復交通部略以：揆諸退休法第23條第1項第3款之訂定緣由，係立法院為徹底解決退休人員再任支領雙薪問題，並藉以釋出工作機會，以達社會資源之合理分配，爰進一步將政府對其人事、財務或業務具直接或間接控制權之財團人及轉（再轉）投資事業均明列為應停止月退休金及停辦優惠存款之範圍，各主管機關依上開規定認定所屬財團法人或轉（再轉）投資事業其財產或資本來源，以及政府是否對其人事、財務或業務具直接或間接之控制權，除應就上開規定之構成要件具體審查外，應就其成立之歷史沿革、資金來源（例如法人民間捐助人或股東取得之資金是否為政府出資）及整體運作實況，作覈實認定；其中所定政府對其直接或間接控制之部分，應以政府對其人事、財務或業務，具有實質控制權為準，非僅以形式上無控制權即予排除，爰仍認政府對臺灣高鐵公司具有實質影響力及間接控制權，臺灣高鐵公司確屬退休法第23條第1項第3款所定政府轉（再轉）投資事業，理由如下：
⑴交通部係交通事業主管機關，對臺灣高鐵公司負有監督
及輔導責任，是為期臺灣高鐵公司董事長及執行長能順利產生，以免影響正常營運，爰基於社會公益考量，對於臺灣高鐵公司董事長及執行長之推薦及選任，負起「居中協調」之責任。復以過去2 任董事長之產生，均由交通部派任至財團法人中華航空事業發展基金會之代表，再以該會法人代表身分獲推選擔任臺灣高鐵公司董事長；此誠可謂經交通部「居中協調者」必然獲選為該公司董事長及執行長執務。據上開事實結果而言，確實難排除交通部對該公司人事權具有實質影響力。
⑵該部依獎勵民間參與交通建設條例第26條之規定，本得
視交通建設資金融通之必要，「洽請金融機構給與該公司長期優惠貸款」，且基於BOT 合作夥伴關係，於興建營運合約訂有「融資協助」專章。因此，交通部居中協調銀行團順利紓困等情，均係交通部依法依約所為之「必要協力事項」及合約義務。另綜觀臺灣高鐵公司歷來實際之營運狀況，官方主導色彩濃厚，此為社會大眾所皆知；此外，臺灣高鐵公司財務改革案係行政院力推之政策，亦由交通部主政規劃送立法院審議，惟未能獲立法院審查通過，後續亦朝接管臺灣高鐵公司方向規劃。據上，交通部依法依約須「居中協調銀行團」順利紓困臺灣高鐵公司係不爭之事實，再加上其「財務改革案之規劃與推動均由該部主政辦理」，實難謂交通部對該公司之財務及業務無實質控制力。
⑶再者，參加人針對退休法第23條第1項第3款第3 目所定
政府直接或間接控制人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業範圍，應以政府是否具有實質控制權認定之，非僅以形式上無控制權即予排除之解釋，業獲保訓會肯認。綜前所述，退休法於100 年1 月1 日修正施行後，關於退休再任停發月退休金之規定，係採從嚴規範。易言之，為徹底解決支領雙薪問題，爰經立法院立法委員於上述退休法將政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人及轉（再轉）投資事業，均納入該法限制範圍，此乃立法政策考量，是基於上開立法意旨、社會觀感及民眾期待等因素，仍認定臺灣高鐵公司屬退休法第23條第1 項第3 款所定政府轉（再轉）投資事業，並繼續列入公告列管範圍。
⒊綜上，擇領月退休金人員如再任臺灣高鐵公司全職工作，
即應自前述公告之日（102年3月18日）起，停止領受月退休金權利。從而本案參加人所為前開認定，並無違誤。
㈢關於政府有無直接或控制臺灣高鐵公司人事、財務或業務權
部分，原告主張航發會為臺灣高鐵公司特別股股東，不具有表決權，且臺灣高鐵公司董事長均係依據公司法規定由董事推選之，政府未予介入等語。惟核其所述均為形式上規定，並非實質上認定。退休法第23條第1 項第3 款第3 目之轉投資事業，應以政府是否具有實質控制權認定，而非以形式控制權而言。附件10交通部函說明三㈠第2 點第⑵小點指出，本部爰基於社會公益考量，負起居中協調之責任；交通部間接承認在某部分其實具有控制權。就財務控制權部分。原告主張興建營運合約約定每季財務報表送交通部，僅是形式上核備，交通部並無財務控制權。臺灣高鐵公司財務改善案於
104 年1 月7 日被立法院否決後，交通部長葉匡時立即辭職。當天交通部發布新聞稿表示，臺灣高鐵公司財務改善計畫案未能獲得立法委員認同支持，交通部深感遺憾。日後交通部將不再介入臺灣高鐵公司財務問題之處理，未來臺灣高鐵公司主要股東應就其財務問題自行負起解決責任。此即表示之前交通部均有介入臺灣高鐵公司的財務改善計畫。交通部另表示為確保臺灣高鐵公司營運不中斷，當臺灣高鐵公司破產或興建營運合約因臺灣高鐵公司違約終止時，交通部將依法採取強制接管營運行為，並備妥各項應變計畫，以為因應；此顯見交通部對臺灣高鐵公司財務方面具有控制權。臺鐵與臺灣高鐵公司是我國二大鐵路的獨佔事業，與客運運輸不同，從該公司人事安排及營運狀況觀之，難以排除政府對其並無實質影響力與間接控制力。
㈣臺灣高鐵公司與台鐵目前是接駁關係，臺灣高鐵公司的設置
地點都與台鐵相互連動；例如台鐵為了臺灣高鐵公司左營站及台中站而設置新左營站及新烏日站；台鐵與臺灣高鐵公司並非全然無關聯。台鐵公司長期面臨人力結構老化及技術斷層問題，但因受限考試法及交通事業任用法律規定，只能藉由國考招募人才。一般人員受訓約2 個月，技術人員則須5至7 年才能獨立作業。臺灣高鐵公司招募技術人員大多是從台鐵過去的；本件原告係在退休生效前15日即到臺灣高鐵公司上班，若台鐵退休之技術人員都跟原告一樣，趕辦退休後跑去臺灣高鐵公司上班，對於台鐵這個交通事業是受害甚深等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張略以：㈠有關退休法施行細則第10條第3 項及第11條規定所稱「主管機關」之認定一節：
依退休法施行細則第10條第3 項、第11條及參加人101 年8月13日函可知，為執行退休法第23條第1 項第3 款規定，對於財團法人屬性之認定程序，須先由財團法人之目的事業主管機關就事實查明，送參加人審查，嗣經參加人就財團法人目的事業主管機關所填具之正確性與妥適性綜合審酌後，始予公告之。爰上述「主管機關」所指範圍並未排除參加人。
易言之，參加人基於退休法主管機關之地位，本於職權，仍應查究事實，參考主管機關之認定結果，竅實認定退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直（間）接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業，並定期公告，以達周知之目的。故退休法施行細則第10條第3 項及第11條規定所稱主管機關，應包含退休法制主管機關（即參加人）及財團法人或轉（再轉）投資事業之目的事業主管機關。另查公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）亦肯認參加人做法，爰對於尤先生所提復審案，前以103 年12月30日103 年公審決字第0347號復審決定駁回，並載明交通部固主張臺灣高鐵公司非屬政府轉（再轉）投資事業，惟因交通部僅係臺灣高鐵公司之主管機關之一，其認定結果僅作為退休法主管機關（參加人）之參考，最終仍以參加人竅實認定之結果為據，是方可達法制要求之一制性。併予敘明。
㈡有關退休法第23條第1 項第3 款序文及同款第3 目之「轉（
再轉）投資事業」，是否係依參加人99年12月29日函規定，以「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，是否占該事業資本額20% 以上」作為認定標準一節：
⒈參加人99年12月29日函略以，退休法第23條第1 項第3 款
所定轉投資事業是否包括再轉投資事業或再再轉投資事業，依退休法施行細則第10條規定，以「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，是否占該事業資本額20%以上」作為認定之標準（如有上開情形，則不限於子公司或孫公司，一體適用）。
⒉參加人99年12月29日書函內容，係為答復原行政院金融監
督管理委員會函詢有關退休法第23條第1項第3款所規範轉投資事業職務之範圍（是否包括再轉投資事業或再再轉投資事業）、金額比例及算法等。該書函係引述退休法施行細則第10條第1項第3款之規定（針對退休法第 23條第1項第3款第1目所稱「政府暨所屬營業、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額20% 以上事業」所為之名詞定義），就退休法第23條第1 項第3 款第1 目所指「政府投資金額占20% 以上之轉（再轉）投資事業」部分予以釐清，並未擴及解釋退休法第23條第1 項第3 款序文及第3 目所稱「政府轉投資或再轉投資之事業」。
⒊次就法律解釋而言，如依原告所述，將退休法第23條第1
項第3款序文及同款第3目之「轉（再轉）投資事業」理解為一律均指「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，占該事業資本額20%以上」之情形時，則上開第1目與第3 目所指涉之財團法人或轉（再轉）投資事業之範圍將產生重疊，致無同時存在之必要，是第3 目所指「轉（再轉）投資事業」與第1 目所定「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，占該事業資本額20% 以上之事業」所指涉及範圍並不相同；從而第3 目之轉（再轉）投資事業並無公務預算、營業（非營業）基金占該事業資本額特定比例之限制，僅須有公務預算或營業（非營業）基金之成份在內即屬之。
㈢有關退休法第23條中所限制「再任須停發月退休金及優惠存款」之立法目的一節：
為避免政府轉投資公司及財團法人淪為特定人士或主管機關公務人員退休轉任之處所，造成政府相關單位充斥領取雙薪之現象，立法院於99年度召開臨時會，三讀通過退休法修正案時，對於退休法第23條明定公務人員（含軍公教）退休（退伍、退職）、轉（再）任公職或擔任政府捐助（贈）成立財團法人之政府代表或政府轉投資事業之公股代表，以及政府所屬營業基金、非營業基金轉投資金額累積占該事業資本額20% 以上之事業職務者，應立即停止領取月退休金並停辦18% 優惠存款，俾藉以釋出工作機會，以達社會資源之合理分配；除此之外，更進一步將政府對其人事、財務或業務具直接或間接控制權之財團法人及轉（再轉）投資事業均明列為應停止月退休金及停辦優惠存款之範圍。各主管機關依上開規定，應認定所屬財團法人或轉（再轉）投資事業其財產或資本來源，以及政府是否對其人事、財務或業務具直接或間接之控制權；易言之，各主管機關除應就上開規定之構成要件具體審查外，應就其成立之歷史沿革、資金來源（例如法人民間捐助人或股東取得之資金是否為政府出資）及整體運作實況，作竅實審究並送參加人認定後公告之。綜前所述，退休法於100 年1 月1 日修正施行後，關於退休再任停發月退休金之規定，係採從嚴規範。易言之，為徹底解決支領雙薪問題，立法院對於上述退休法將政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人及轉（再轉）投資事業，均納入該法限制範圍，係基於立法政策之考量。
㈣有關臺灣高鐵公司是否屬退休法所規範政府直接或間接控制
之事業一節：查所謂政府具有直接或間接控制權，應以政府是否對其人事、財務或業務，具有實質控制權為準，非僅以形式上無控制權即予以排除。以下再從人事、財務及業務控制權三方面，補充說明臺灣高鐵公司確屬退休法第23條第1項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制之轉（再轉）投資事業範圍：
⒈人事控制權方面：
⑴交通部於103年9月23日函稱，臺灣高鐵公司特別股股東
航發會之法人代表係經臺灣高鐵公司普通股股東於股東會選舉為董事，再由董事依據該公司章程第19條規定，由2/3以上董事出席，出席董事過半數之同意互選1人為董事長。臺灣高鐵公司於同年月日台高法發字第1030001808號函中略以，該公司現行董事會之結構，公股董事僅占3 席，並未逾1/2,政府縱推薦人選也未必當選董事長，且該公司章程訂有重要經理人委任及解任程序，均須由董事會以過半數決議行之。據上，臺灣高鐵公司董事長之選任，至少須有三分之一以上之董事支持，始得當選。
⑵據臺灣高鐵公司102 年年報中之董事會組成觀之，董事
會總席次為15席，其中純公股席次（包含航發會及行政院國家發展基金管理會）即占3 席、泛公股（包含中國鋼鐵公司、台灣糖業公司及財團法人中技社）占3 席，獨立董事2 席為具官方色彩，爰政府得以影響之董事席次計8 席;103年年報中董事會總席次為13席，純公股席次占2 席，泛公股占3 席及獨立董事占2 席，爰政府得以影響之董事席次計7 席;104年之董事會總席次為14席，純公股席次占3 席，泛公股席次占3 席，獨立董事占
2 席，爰政府得以影響之董事席次計8 席。以上述政府得以影響之董事席次，均已逾董事會總席次之1/3,表示政府的確可對臺灣高鐵公司之董事長選任，具有實質影響力，從而參加人認定政府對於臺灣高鐵公司之人事具有間接控制權。
⑶從臺灣高鐵公司董事長觀之，歷任董事長分別為殷琪（
1998 年5月11日至2009年9月22日）、歐晉德（2009年9月22 日一2014年3月5日）、范志強（2014年3月14日一2015年1 月16日）及劉維琪（2015年2 月16日－現任）。其中歐晉德、范志強皆曾以中華航空事業發展基金會（下稱航發會）法人董事身分成為臺灣高鐵公司董事；劉維琪原先是臺灣高鐵公司獨立董事，請辭臺灣高鐵公司獨立董事後，改由航發會推薦其擔任派駐臺灣高鐵公司董事會的法人代表，今（104 ）年則被推舉為臺灣高鐵公司新任董事長。以上述3 任董事長之產生，均由交通部派任至航發會之代表，再以該會法人代表身分獲推選擔任臺灣高鐵公司董事長，此誠可謂經交通部以「居中協調者」必然獲選為該公司董事長及執行長職務；其中據上開事實結果而言，表示交通部確實對台灣高鐵之人事權具有實質影響力。
⒉財務控制權方面：
⑴從資金來源來看：臺灣高鐵公司於86年9 月得標時，係
全世界最大BOT 案的高速鐵路經營者。根據臺灣高鐵公司財務計晝的競標條件，其資金來源主要是來自兩方面，一是股權籌資，一是債權融資。但臺灣高鐵公司立即就面臨了籌資困難的窘境；為求紓困，乃要求政府以保證收購的方式來獲得銀行資金融通的保證；政府為避免因臺灣高鐵公司失敗所可能造成的經濟困頓與政治風暴，亦接受了臺灣高鐵公司向原行政院經濟建設委員會（下稱經建會）所提出2800億元融資，以及協調四大基金間接貸款25家銀行的需求，並於89年2 月2 日由交通部、臺灣高鐵公司與25家聯貸銀行簽約舉行聯合授信契約、融資機構契約及三方契約之簽約典禮，確定了3,233億元的融資計晝（資金來源包括經建會中長期資金、公務人員退休撫卹基金、勞工退休基金、勞工保險基金及銀行自有基金）。
⑵從持股結構來看：根據監察院98年度專案調查研究報告
中臺灣高鐵公司的持股結構表指出，臺灣高鐵公司的5大發起股東所持有之普通股計239億，占總持股的36.77% ，特別股占55億，占總持股的13.65%，總投資金額（含普通股及特別股）為294 億，占27.92%; 泛公股所持有之普通股計144 億，占總持股的22.15%，特別股占25
4 億，占總持股的63.03%，總投資金額為398 億，占37.80 % 。從上開的數據可以發現，臺灣高鐵公司特別股，其所占的股本部分，遠較於其5 大股東所持特別股比例高出許多，這是因為政府為了維持臺灣高鐵公司正常興建與營運，不斷的指示所屬公營事業機構，實質上受政府控制之公私合營公司及政府捐助的財團法人（即一般所稱泛公股）以特別股的形式挹注臺灣高鐵公司，因政府的基金投資有其一定的規範，無法直接投資於高鐵，在此情況下，政府為了達成其對臺灣高鐵公司融資保證之目的，乃改變國營事業及政府之相關基金的設置辦法以資因應，結果造成政府投資在臺灣高鐵公司的資金佔其總資金的比例愈來愈高，而臺灣高鐵公司原始股東資金所佔的比例則愈來愈低的矛盾現象。
⑶從政府解決高鐵財務困境歷程來看：依交通部於103 年
12月29日立法院第8屆第6會期交通委員會第13次全體委員會議所提出「高鐵延長特許期及高鐵未來營運計晝及財務改善方案」報告指出，臺灣高鐵公司自96年通車營運以來，運量營收不如預期，至累積虧損嚴重，98年間即面臨可能無法負擔還本付息之困境，在經由政府多次協助該公司進行債務重組後始獲解決。直至103 年間，交通部亦確實規劃提出臺灣高鐵公司財務改革案送立法院審議（期間前交通部長葉匡時更因提財改案未能順遂推動而下台），並經立法院交通委員會於104 年5 月21日，以附帶決議通過臺灣高鐵公司第三代財務改革方案，主張臺灣高鐵公司增資300 億元，其中242 億元由高鐵相關建設基金直接出資，另58億由政府得以掌握董監事席次優勢之公司或法人（如泛公股的四大基金【退撫基金、勞保基金、勞退基金、郵儲基金】、中技社、航發會等認購）。增資之後的高鐵，朝公股與泛公股股份將占整體股份之63.9% 之「國有民營」方式營運，台灣高鐵等同於被政府接管；政府成為臺灣高鐵公司之最大股東，官方主導色彩更為濃厚。從上開交通部推動臺灣高鐵公司財改案過程可知，交通部對於臺灣高鐵公司確具實質影響力，足以影響臺灣高鐵公司之營運，否則交通部無須如此費力推動財改案。
⑷綜上，從臺灣高鐵公司的資金來源、持股結果及歷次財
務困難均有政府為其解決等面向觀之，實可謂無政府之財政協助及支持，就無今日之臺灣高鐵，易言之，臺灣高鐵公司之「營運」及「成長」，均有賴政府大力挹注資金，始得以維持至今。也正因政府對於臺灣高鐵公司介入甚深，不但受朝野立法委員之批評，更引起監察院注意，爰於98年度專案調查研究報告中指出以下之批評意見：臺灣高鐵公司雖是採BOT 的精神興建，理論上政府不必考慮其所需支付的金額，只要站在行政協助的立場上，便可享有未來的廣大財政收入，而事實上，在高鐵的建構案中，政府已經嚴重違反原邀標文件明定融資「協助」之精神，主動介入融資業務、簽訂三方協議備忘錄，由政府提供鉅額資金來源，供國內銀行團轉貸臺灣高鐵公司，並作鉅額融資保證等作法，高鐵之執行風險，實質上全轉由政府承擔，由全民買單。上開監察院之評論，正是政府對於臺灣高鐵公司財務具有直接（或間接）控制權之最佳證明。
⒊業務控制權方面：依據鐵路法及相關子法等規定，針對鐵
路機構辦理興建及工程技術、行車及客貨運輸業務相關規定事項，應報請主管機關同意、核定或備查。另鐵路機構應訂定相關之作業規章送主管機關核准、同意或備查。另依交通部103年2月19日交人字第1035001659號函略以，依高鐵興建營運合約營運補充規範規定，臺灣高鐵公司應提送安全相關作業規章予交通部審查同意，又高速鐵路興建營運合約係依獎勵民間參與交通建設條例（下稱獎參條例）規定辦理，於興建或營運期間，如有施工進度嚴重落後，工程品管重大違失、經營不善或其他重大情事發生，主管機關得為限期改善、停止營運或廢止許可等，並應採取適當措施維持運輸服務。是以，依據前開鐵路法、獎參條例及興建營運合約等規定，臺灣高鐵公司提送安全相關作業規定予交通部審查，係為確保鐵路機構維持運輸服務或對其興建之監督事項。從上述說明觀之，足見交通部對臺灣高鐵公司之業務運作扮演著監督者及審查者的角色，難謂交通部對臺灣高鐵公司無業務上之實質影響力。
⒋綜合以上說明，所謂政府具有直接或間接控制權，應以政
府是否對其人事、財務或業務，具有實質控制權為準。前開人事、財務、業務3要件中，僅需符合其中1項，即達到政府直接或間接控制之標準而應納入須受限之範圍。故從前開分析來看，尤其是在人事及財務方面，均可看出政府對於臺灣高鐵公司具有實質且深切之影響力，是參加人乃據以認定臺灣高鐵公司確屬退休法第23條第1項第3款第3目所定政府直接或間接控制之轉（再轉）投資事業範圍，擇領月退休金人員如再任臺灣高鐵公司全職工作，應停發其月退休金及優惠存款，俟再任原因消滅為止，並無違誤。又參加人針對政府直接或間接控制之轉（再轉）投資事業範圍，應視政府是否具有實質控制權，非僅以形式上無控制權即予以排除之認定方式，亦獲保訓會所肯認。
㈤有關參加人將臺灣高鐵公司列入交通部間接控制人事、財務
或業務之轉（再轉）投資事業之認定過程一節，查臺灣高鐵公司前經參加人根據經濟部填報情形（為台灣糖業有限公司轉投資事業），自民國102年3月18日公告為政府間接控制其人事、財務或業務之事業機構；嗣參加人根據再函准臺灣高鐵公司102 年11月19日台高法發字第1020002047號函、經濟部同年月22日經人字第10203684300 號函、交通部103 年2月19日及同年5 月20日交人字第0000000000及0000000000號查復內容，以及參加人詳慎研議結果，雖上開機關（構）於形式要件上並未認定臺灣高鐵公司屬退休法第23條第1 項第
3 款第3 目所訂之轉（再轉）投資事業，惟就實質要件觀之，實難以排除限制範圍，爰參加人仍認定政府對臺灣高鐵公司具有實質影響力及間接控制權，繼續將該公司列入公告列管範圍，並於103 年8 月13日將其主管機關改為交通部，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭點厥為：㈠臺灣高鐵公司是否屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉投資事業？㈡參加人是否有權認定？㈢被告依公務人員退休法第23條第1 項，命台北機務段先行停發月退休金，是否適法？
六、本院判斷如下：㈠程序事項：
⒈查原告爭執之原處分一，其主旨記載：「有關銓敘部復貴
部前副工程師尤貴華先生再任臺灣高速鐵路股份有限公司，應先行停發月退休金，俟該部查明結果後，再辦理恢復或追繳月退休金，請查照。」其說明欄位記載：「本局103年1月23日鐵人三字第1030001908號書函轉銓敘部同年
1 月15日部退五字第1033802173號函諒達。」可知係在根據參加人103 年1 月15日函而為。而按「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」最高行政法院91年判字第2319號著有判例可資參照。據此判例，本件為多階段處分，自應對最後作成行政處分之機關即被告提起本件撤銷訴訟，並命銓敘部參加訴訟。
⒉又「按行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關
所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之
1 第1 項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。…惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權，自無由依行政執行法第11條第1 項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義。本件被告機關以函文通知漁業人繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。」（最高行政法院104 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議之意旨參照）。是知行政機關如無依法得單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權者，自不得僅以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義。
⒊系爭公函一（即原告所稱原處分二），其主旨記載：「請
台端於本10月25日前繳回7 月至12月期間所領之退休金，請查照。」其說明欄位記載：「依據本局103 年10月1日鐵人三字第10300032034 號書函暨銓敘部103 年1 月15日部退五字第1033802179號函辦理；系爭公函二（即原告所稱原處分三），其主旨記載：「請台端於104 年2 月10日前繳回102 年3 月18日起至103 年12月31日期間所領之退休金新台幣73萬173 元，請查照。」其說明欄位記載：「依據本局103 年10月29日鐵人三字第1030034616號函辦理。」可知無論系爭公函一、二，其法律關係均在請求原告返還不當得利（不得領取退休金卻領取），原處分一已有撤銷之前誤為核發月退休金（授益處分）之意思，自無不合，但該等公函限期通知原告繳回溢領之月退休金部分，並無相關法令明文得由被告單方以「行政處分」之方式命原告繳回溢領之月退休金，參照上揭決議意旨，原處分該部分之通知，並未對外直接發生下命原告繳回溢領月退休金或確認金額之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。原告對於非行政處分之該部分，併提起撤銷訴訟，該部分起訴並非合法，且無可補正，本均應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定另以裁定駁回，惟為期卷證齊一，以更為慎重之判決為之，在此敘明。
㈡實體部分：
⒈按公務人員退休法第23條第1 項規定：「擇領或兼領月退
休金之人員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至其原因消滅時恢復：……三、再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，並具有下列條件之一者：……（三）任職政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業職務或擔任政府代表、公股代表。」第2 項規定：「本法中華民國一百年一月一日修正施行前擇領或兼領月退休金人員有下列情形之一者，自一百年四月一日起停止領受月退休金之權利，至原因消滅時恢復：……二、有前項第三款規定之情形。」第30條第1 項規定：「公務人員在退撫新制實施前任職年資之退休金、資遣給與與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發退休金及本法第30條第
2 項之補償金，依其最後服務機關屬於中央者，由國庫支出，並以銓敘部為支給機關……。」第3 項規定：「退撫新制實施後任職年資之退休金、資遣給與、離職或免職退費及本法第30條第3 項之補償金，由退撫基金支付並以基金管理會為支給機關。」又按同法施行細則第10條第1 項規定：「本法……第二十三條第一項第三款所稱再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務之名詞意義如下：……五、再任職務：指退休人員再於財團法人、行政法人、公法人及政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業內，擔任支領報酬並從事全職工作。」第3 項規定：「本法……第二十三條第一項第三款第三目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業，應由主管機關覈實認定之。」第11條規定：「各主管機關應於每年定期發放月退休金之期日45日前，將政府捐助（贈）財團法人及政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業之捐助（贈）或投資占有之比例，依規定格式造冊填送銓敘部。」第30條第1 項規定：「公務人員在退撫新制實施前任職年資之退休金、資遣給與與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發退休金及本法第30條第2 項之補償金，依其最後服務機關屬於中央者，由國庫支出，並以銓敘部為支給機關……。」第3 項規定：「退撫新制實施後任職年資之退休金、資遣給與、離職或免職退費及本法第30條第3 項之補償金，由退撫基金支付並以基金管理會為支給機關。」第31條第4項規定：「前3 項退休金之發放作業程序，由各支給機關另定之。」第32條第2 項規定：「有溢領月退休金情形者，得由支給機關自其下一期應發給之月退休金中，覈實收回。」第42條規定：「退休人員如有本法……、第23條……所列情事之一，……退休人員……應主動通知原服務機關，轉報支給機關終止或停止支給月退休金……。」第43條第1 項規定：「退休人員退休金領受權……喪失或停止後，如有續領，應由支給機關追繳。」⒉參加人部退三字第1003377755號：「……準此，退休法第
23 條第1項第3款第3目所稱政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業，仍應由主管機關以政府是否針對該法人或事業之人事、財務或業務具直接或間接之控制權，作具體覈實認定。至於上開所稱直接或間接控制權之認定標準，尚得以政府推派代表之人數比例、決策影響能力，或政府對其人事、財務、業務之監督機制或核備等面向，由各主管機關本於權責認定之。」⒊末按參加人103 年8 月27日部退五字第10338785771 號書
函說明二、記載：「……退休法第23條第1 項第3 款所定之轉（再轉）投資事業，係以『公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額是否占該事業資本額20% 以上』作為認定之標準……；所稱政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉（再轉）投資事業之事業，係以政府對其實質控制權而言，非僅以形式要件認定……。」⒋查本件參加人公告臺灣高鐵公司係屬於退休法第23條第1
項第3 款第3 目之政府間接控制之轉投資事業，並以參加人103 年1 月15日函通知被告，臺灣高鐵公司自102 年3月18日公告為間接控制其人事、財務或業務之事業單位（見本院卷1 第26- 27頁，即原告附件1 ，或見本院卷1 第50-51 頁）。被告對於該公告，並無審酌餘地，據以作成原處分一。是原告及參加人均主張原處分為多階段之行政處分，參加人之上開公告或參加人103 年1 月15日函，屬原處分一之前階段行政行為等情，應屬可採。兩造主要爭點厥為：⑴臺灣高鐵公司是否屬退休法第23條第1 項第3款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉投資事業？⑵參加人有無權限審查臺灣高鐵公司是否屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所規定之政府直接或間接控制人事、財務或業務之事業？⑶被告依公務人員退休法第23條第1 項，命台北機務段先行停發月退休金，是否適法？茲分述之如下：
⑴參加人有無權限審查臺灣高鐵公司是否屬退休法第23條
第1項第3款第3 目所規定之政府直接或間接控制人事、財務或業務之事業：對此，原告固主張是否屬退休法第23條第1項第3款第3 目規定所定政府直接或間接控制人事、財務或業務之事業，應由各該事業之「各該主管機關」本於權責覈實認定，而非由參加人自行認定，由退休法施行細則第10條第3項及參加人100年6月8日函、參加人101年8月13日函可稽，而臺灣高鐵公司之主管機關交通部業以交通部103年9月23日函覆參加人，說明臺灣高鐵公司非屬退休法第23條第1項第3款第3 目所規定之政府直接或間接控制人事、財務或業務之事業，參加人卻違反交通部之認定而自行認定臺灣高鐵公司符合前開規定，已違反行政程序法第4 條依法行政原則等語。惟按：
①退休法第23條第1項第3款之立法意旨，係為解決退休
人員再任職支領雙薪問題，藉以釋出工作機會，以達社會資源之合理分配，進一步將政府對其人事、財務或業務具直接或間接控制權之財團法人及轉（再轉）投資事業，均明列為應停止領受月退休金及停辦優惠存款範圍，此為立法政策之考量。是各主管機關即應依上開規定，認定相關所屬財團法人或轉（再轉）投資事業其財產或資本來源，以及政府是否對其人事、財務或業務具直接或間接之控制權，資以判斷應否停止其領受月退休金及停辦優惠存款。而在此所謂「政府對其人事、財務或業務之控制權」之判斷事項，自不應囿於「形式控制」而已，尚應及於「實質控制」（例如財務監督及財務介入程度之多寡等）；除應審查其資金來源外，更應就其整體運作實況，覈實認定。
②參加人101年8月13日函（見參加人102年10月3日部退
三字第10237727241 號函說明欄位，附參加人卷宗；或見本院卷1 第132-133 頁，即原告附件15）所載，略以：「……部分主管機關於政府是否對財團法人或轉（再轉）投資事業具控制權之認定標準不一，本部乃於101 年7 月4 日邀集各主管機關召開前開研商會議，並獲致決議如下：…㈠有下列情形之一者，即屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人或政府暨其所屬營業基金非營業基金轉( 再轉) 投資事業：1 、人事控制權部分：⑴政府代表或公股代表占該財團法人或轉（再轉) 投資事業董事或監事席次達1/2 以上。⑵主管機關對該財團法人、轉投資事業經營政策之最高、次高首長，或實際負責執行經營政策之執行首長，具有核派權或推薦權。…2 、財務控制權部分：
財務、會計報表、預決算等必須送主管機關、財主機關、審計單位或民意機關『核備』者。3 、業務控制權部分：該財團法人或轉投資事業之營運政策決定、業務計畫書、業務運作規章、營運計畫或基金計畫書，必須送主管機關核備者。㈡退休法施行細則第10條第3 項及第11條規定所稱主管機關，於財團法人，指目的事業主管機關，或具直接或間接控制該財團法人之人事、財務或業務控制權之機關；於轉( 再轉) 投資事業，指投資事業機關，或具直接或間接控制該轉
(再轉) 投資事業之人事、財務或業務控制權之機關。……」係參加人為執行退休法第23條第1 項第3 款規定，本於退休法主管機關之地位，以上揭函示須先由目的事業主管機關或具直接或間接控制該財團法人之人事、財務或業務控制權之機關；於轉（再轉）投資事業，則由投資事業機關，或具直接或間接控制該轉（再轉）投資事業之人事、財務或業務控制權之機關參酌上揭函示內容，查明事實後送參加人審查之函示。再經參加人就各主管機關所填具之正確性與妥適性綜合審酌後公告之。換言之，參加人基於退休法主管機關之地位，本於職權查究事實，參考主管機關之認定結果，覈實認定退休法第23條第1 項第3 款第3目所定政府直（間）接控制其人事、財務或業務之轉（再轉）投資事業，並定期公告。基上所述，就法規範目的而言，退休法施行細則第10條第3 項及第11條規定所稱主管機關，除財團法人或轉（再轉）投資事業之目的事業主管機關外，解釋上應包括退休法主管機關之參加人，始符母法授權之規範意旨及實際執行情形。故而，縱臺灣高鐵公司之目的事業主管機關交通部103 年9 月23日函（見本院卷1 第54-57 頁，即原告附件10）表示，臺灣高鐵公司並非受其直接或間接控制之事業。因參加人仍得本於退休法主管機關之地位，依職權直接調查事實，核實認定公告之，並不受交通部上開函示之拘束。又原告另稱依本院102 年度訴字第1260號判決可知退休法施行細則第10條第3項所指之主管機關為「投資事業機關」，是「主管機關」並不包括參加人在內等語，因原告在此所據之本院判決並非判例，亦未認定參加人非退休法第23條第
1 項第3 款第3 目或退休法施行細則第10條第3 項所指之主管機關，是其法律見解自難拘束本件。從而，原告上開主張參加人違反交通部之認定而自行認定臺灣高鐵公司符合前開規定，已違反行政程序法第4 條依法行政原則云云，要無足採。
⑵臺灣高鐵公司是否屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目
所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之轉投資事業？對此，原告主張依參加人99年12月29日函規定，以「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額是否占該事業資本額20% 以上」作為認定標準等語。惟查：
①參加人99年12月29日函（見本院卷1第134頁）略以，
退休法第23條第1項第3款所定轉投資事業是否包括再轉投資事業或再再轉投資事業，依退休法施行細則第10條規定，以「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，是否占該事業資本額20% 以上」作為認定之標準（如有上開情形，則不限於子公司或孫公司，一體適用）。可知，該函係引述退休法施行細則第10條第1 項第3 款之規定（針對退休法第23條第1 項第3 款第1 目所稱「政府暨所屬營業、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額20% 以上事業」所為之名詞定義），就退休法第23條第1 項第3 款第1 目所指「政府投資金額占20 %以上之轉（再轉) 投資事業」部分予以釐清，答復原行政院金融監督管理委員會函詢有關退休法第23條第1 項第3 款所規範轉投資事業職務之範圍（是否包括再轉投資事業或再再轉投資事業）、金額比例及算法等徵詢，並非針對退休法第23條第1 項第3 款序文及第3 目所稱「政府轉投資或再轉投資之事業」之規定為釋示，自難以據為解讀，其有擴充解釋之結果。
②蓋，如將退休法第23條第1項第3款序文及同款第3 目
之「轉（再轉) 投資事業」者，一律解為均係指「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，占該事業資本額20% 以上」者而言，則上開第1 目與第3目所指之財團法人或轉（再轉）投資事業之範圍，將產生重疊併存之不合理現象，自難解為有同時存在之必要；是第3 目所指「轉（再轉) 投資事業」者，與第1 目所定「公務預算、營業基金、非營業基金合計投資數額，占該事業資本額20% 以上之事業」者，所指之範圍應屬不同，始不生重疊及併存之不合理現象。
③基上，退休法第23條第1項第3款第3 目之轉（再轉）
投資事業，並無公務預算、營業（非營業）基金占該事業資本額特定比例之限制明文，因而解釋上僅須有公務預算或營業（非營業）基金之成份在內即應認屬之。是縱如原告主張參據臺灣高鐵公司103 年9 月23日函及102 年12月6 日台高人發字第1020002181號函可稽（見本院卷1 第258-262 頁，即原告附件27）。
所載政府及所屬營業、非營業基金轉投資金額累計未逾臺灣高鐵公司資本額20% 以上屬實，暨形式上政府對臺灣高鐵公司之人事並未具有核派權及推薦權，仍不得執以排除臺灣高鐵公司屬退休法第23條第1 項第
3 款第3 目之轉投資事業之認定。⑶關於臺灣高鐵公司是否屬退休法第23條第1項第3款第3 目
所規範政府直接或間接控制之轉投資事業？按所謂「政府具有直接或間接控制權」者，應以政府是否對其人事、財務或業務，是否有實質控制權為判斷基準，非僅單純以形式上政府有無控制權為唯一審查基準，前已言之；且依退休法第23條第1項第3款第3 目之規定，僅需政府對其人事、財務或業務其中之一，具有直接或間接之實質控制權即足，不以三者兼備為要件。參加人前揭101年8月13日函所示，判斷是否屬退休法第23條第1項第3款第3 目所定政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人或政府暨其所屬營業基金非營業基金轉（再轉）投資事業之因素，係僅便於各主管機關為事實之調查與認定之思考參酌而已。個案上仍須本於上揭原則辨明政府是否對其人事、財務或業務，具有實質控制權。而臺灣高鐵公司確屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所規範政府間接控制之轉投資事業。分述如下：
①關於人事控制權：
A.查交通部於103 年9 月23日交人字第1035011579號函（本院卷1 第54頁至第57頁）稱，臺灣高鐵公司特別股股東航發會之法人代表係經臺灣高鐵公司普通股股東於股東會選舉為董事，再由董事依據該公司章程第19條規定，由2/3 以上董事出席，出席董事過半數之同意互選1人為董事長。臺灣高鐵公司103 年9 月23日函稱，該公司現行董事會之結構，公股董事僅占3 席，並未逾1/2，政府縱推薦人選也未必當選董事長，且該公司章程訂有重要經理人委任及解任程序，均須由董事會以過半數決議行之。據上，臺灣高鐵公司董事長之選任，至少須有1/3 以上之董事支持，始得當選。
B.據臺灣高鐵公司102 年年報中之董事會組成觀之，董事會總席次為15席，其中純公股席次（包含航發會及行政院國家發展基金管理會）占3 席、泛公股（包含中國鋼鐵公司、臺糖公司及財團法人中技社）占3 席，政府得以影響之董事席次已達6 席（見參加人行政訴訟卷宗附件5 ）；臺灣高鐵公司103 年年報中之董事會組成觀之，董事會總席次為13席，純公股席次（包含航發會及行政院國家發展基金管理會) 占2 席，泛公股（包含中國鋼鐵公司、臺糖公司及財團法人中技社）占3 席，爰政府得以影響之董事席次計5 席（見台灣高鐵公司年報董事會董事資料）；104 年之董事會總席次為14席（另
1 席獨立董事缺額），純公股席次（包含航發會及行政院國家發展基金管理會）占3 席，泛公股席次（包含中國鋼鐵公司、臺糖公司及財團法人中技社）占3 席（見參加人行政訴訟卷宗附件7 ），是知爰政府得以影響之董事席次計5-6 席。故而政府得以影響之董事席次，實已逾董事會總席次之1/3 。
C.再參以兩造所不爭臺灣高鐵公司歷任董事長分別為殷琪（1998年5 月11日至2009年9 月22日）、歐晉德（2009年9 月22日- 2014年3 月5 日）、范志強（2014年3 月14日-2015 年1 月16日）及劉維琪（2015年2 月16日-現任）；其中歐晉德、范志強皆曾以航發會法人董事身分成為臺灣高鐵公司董事；劉維琪原先是臺灣高鐵獨立董事，請辭臺灣高鐵公司獨立董事後，改由航發會推薦其擔任派駐臺灣高鐵董事會的法人代表，104 年則被推舉為臺灣高鐵新任董事長（見參加人行政訴訟卷證附件
8 ）。以上述3 任董事長之產生，均由交通部派任至航發會之代表，再以該會法人代表身分獲推選擔任臺灣高鐵公司董事長。交通部103 年9 月23日函說明三、㈠、
2 、⑵，載明：「……為期高鐵公司董事長及執行長能順利產生，以免影響正常營運，本部爰基於社會公益考量，負起居中協調之責任…」。可知經交通部以「居中協調者」即得獲選為臺灣高鐵公司董事長之職務；如謂交通部對於臺灣高鐵公司董事長之職務，無間接控制之實質影響力，即與事證有違。原告主張參加人僅以交通部「居中協調」之地位，即認定交通部對臺灣高鐵公司有實質控制，未提出實質控制之相關證據，因認參加人有未盡行政程序法第36條職權調查義務之違法云云，難謂可採。是參加人主張，據上開事實結果觀之，交通部確實對臺灣高鐵公司之人事權具有間接控制之實質影響力，而符合退休法第23條第1 項第3 款第3 目所規範政府間接控制之轉投資事業，自屬有據。
②關於財務控制權：
A.從資金來源觀之：臺灣高鐵公司於86年9 月得標時，係全世界最大BOT 案的高速鐵路經營者。根據臺灣高鐵財務計畫的競標條件，其資金來源主要是來自兩方面，一是股權籌資，一是債權融資。但臺灣高鐵公司立即就面臨了籌資困難的窘境，為求紓困，乃要求政府以保證收購的方式來獲得銀行資金融通的保證，而政府為避免因臺灣高鐵公司失敗所可能造成的經濟困頓與政治風暴，亦接受了臺灣高鐵公司向原行政院經濟建設委員會（下稱經建會）所提出2800億元融資，以及協調四大基金間接貸款25家銀行的需求；並於89年2 月2 日由交通部、臺灣高鐵公司與25家聯貸銀行簽約舉行聯合授信契約、融資機構契約及三方契約之簽約典禮，確定了3,233 億元的融資計畫，為兩造所不爭執，並有臺灣高鐵公司財務處副總經理即證人鈕心惟所提台灣高鐵公司104 年及
103 年第2 季財務報告會計師核閱報告足佐。載：「本公司於99年1 月8 日與交通部、臺灣銀行完成簽訂台灣南北高速鐵路興建營運計畫三方契約（三方契約）及臺灣銀行等八家銀行組成之聯合授信銀行團簽訂台灣南北高速鐵路興建計畫新台幣參仟捌佰貳拾億元聯合授信契約（聯合授信案借款）。其重要約定如下：……⒊本公司若發生重大違約情事，而未於80日內經銀行團認定已改善，則興建營運合約應行改善期間屆滿日之翌日逕行終止，聯合授信案甲項授信額度下未清償債務由交通部承擔……。」（見該財務報告第28頁）即揭示政府交通部對於臺灣高鐵公司發生重大違約情事，而未能於特定期日內經銀行團認定已改善時，必須承擔因聯合授信案甲項授信額度下未清償之債務，而由政府負有對臺灣高鐵公司經營不善時，承擔其未清償債務之法律責任，形同公司經營不善時，經營團隊之股東共同負擔債務之事實。則焉有法律上僅承擔清償債務責任，卻不行實質控制，任憑臺灣高鐵公司經營不善產生重大違約，因而發生必須由政府承擔清償最終債務之結果者？何況其資金來源包括經建會中長期資金、公務人員退休撫卹基金、勞工退休基金、勞工保險基金及銀行自有基金在內（見監察院98年度專案調查研究報告第49頁，附參加人行政訴訟卷宗附件9 ）。
C.從持股結構觀之：根據監察院98年度專案調查研究報告中第98頁臺灣高鐵公司的「表2-21、持股結構表」指出，臺灣高鐵公司的5 大發起股東所持有之普通股計239億，占總持股的36.77%，特別股占55億，占總持股的13.65%，總投資金額（含普通股及特別股）為294 億，占
27.92%；泛公股所持有之普通股計144 億，占總持股的
22.15%，特別股占254 億，占總持股的63.03%，總投資金額為398 億，占37.80%。故而，從上開數據可知，臺灣高鐵公司特別股，其所占股本部分，遠較於其5 大股東所持特別股比例高出許多，此乃因政府為維持臺灣高鐵公司之正常興建與營運，不斷指示所屬公營事業機構，實質上受政府控制之公私合營公司及政府捐助的財團法人（即一般所稱泛公股）以特別股的形式挹注臺灣高鐵公司，因政府的基金投資有其一定的規範，無法直接投資於臺灣高鐵公司。於此情況下，政府為達成其對臺灣高鐵公司融資保證之目的，乃改變國營事業及政府之相關基金的設置辦法以資因應，結果造成政府投資在臺灣高鐵公司的資金占其總資金的比例愈來愈高，而臺灣高鐵公司原始股東資金所占的比例則愈來愈低的矛盾現象。
D.從政府解決臺灣高鐵公司財務困境歷程觀之：依交通部於103 年12月29日立法院第8 屆第6 會期交通委員會第13次全體委員會議所提出「高鐵延長特許期及臺灣高鐵公司未來營運計畫及財務改善方案」報告（見參加人行政訴訟卷宗附件12）「參、處理紀要」指出，臺灣高鐵公司自96年通車營運以來，運量營收不如預期，至累積虧損嚴重，98年間即面臨可能無法負擔還本付息之困境，在經由政府多次協助該公司進行債務重組後始獲解決（歷次過程詳如該報告第4-6 頁之載述）。直至103 年間，交通部亦確實規劃提出臺灣高鐵公司財務改革案送立法院審議（期間前交通部長葉匡時更因提財改案未能順遂推動而下台) ，並經立法院交通委員會於104 年5月21日，以附帶決議通過臺灣高鐵公司第三代財務改革方案，主張臺灣高鐵公司增資300 億元，其中242 億元由臺灣高鐵公司相關建設基金直接出資，另58億由政府得以掌握董監事席次優勢之公司或法人（如泛公股的四大基金【退撫基金、勞保基金、勞退基金、郵儲基金】、中技社、航發會等認購) 。增資之後的高鐵，朝公股與泛公股股份將占整體股份之63.9% 之「國有民營」方式營運，臺灣高鐵公司等同於被政府接管；政府成為臺灣高鐵公司之最大股東，官方主導色彩更為濃厚（立法院第8 屆第7 次交通委員會第12次全體委員會議議事錄參照，見參加人行政訴訟卷宗附件13）。從上開交通部推動臺灣高鐵財改案過程可知，交通部對於臺灣高鐵公司之財務，確具間接控制之實質影響力，而足以影響臺灣高鐵之營運。
E.綜上，由臺灣高鐵公司之資金來源、持股結果及歷次財務困難均有政府為其解決等事項觀之，可知政府對臺灣高鐵公司之「營運」，均曾大力挹注資金，始得繼續營運。也因政府對於臺灣高鐵公司介入甚深，不但受朝野立法委員之批評（立法院公報第102 卷第52期委員會紀錄，見參加人行政訴訟卷宗附件14），而引起監察院之注意，嗣於98年度專案調查研究報告第231 頁指出相較英法海底隧道，英法兩國政府之3 不政策：不出資、不保證、不收拾善後；行政院應深記教訓。益 徵政府對於臺灣高鐵公司之財務，確具有間接控制之實質影響力。從而，退休法第23條第1 項第3 款第3 目所謂「政府具有直接或間接控制權」者，應係指政府是否對其人事、財務或業務，具有實質控制權為準，不僅單純以形式上有無控制權為觀察而已，且僅需政府對其人事、財務或業務其中之一，具有直接或間接之實質控制權，即符合退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府直接或間接控制之轉（再轉）投資事業範圍。而政府對於臺灣高鐵公司之人事及財務方面，確具有間接控制之實質影響力，有如前述，參加人據以認定臺灣高鐵公司確屬退休法第23條第1 項第3 款第3 目所定政府間接控制之轉（再轉）投資事業範圍，擇領月退休金人員如再任臺灣高鐵公司全職工作，應停發其月退休金及優惠存款，俟再任原因消滅為止，並無不合。至原告所稱交通部並無直接或間接控制臺灣高鐵公司財務之情形，臺灣高鐵公司僅需於每季終了1 個月向交通部「報備」財務報表，交通部並無核備權；且提供資金之貸與者及融資之擔保者，並不因提供資金及擔保即對於借用人之財務具控制權；至監察院98年度專案報告，充其量係針對交通部高鐵
BOT 案所簽訂之相關合約、運作情形有無瑕疵及不當之內部檢討，均不足得出政府對臺灣高鐵公司之財務具實質控制權等情，避重就輕，難謂可採。
七、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
書記官 林俞文