臺北高等行政法院判決
104年度訴字第392號104年6月4日辯論終結原 告 謝清彥被 告 法務部矯正署桃園監獄代 表 人 周輝煌（典獄長）訴訟代理人 邱嵐雄
陳家麟上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服法務部中華民國10
4 年2 月17日法訴字第10413500900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於被告執行期間，於民國103 年10月13日提出報告，申請提供其違規遭懲處之監務會議紀錄、申訴小組委員名單與會議紀錄及其103 年3 月舉發被告管理員以鑰匙丟擲收容人之相關處理結果。案經被告審認其申請內容後，以103 年11月7 日桃監戒字第10307001830 號書函否准原告所請（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經法務部以法訴字第10413500900 號訴願決定駁回，遂就訴願決定及原處分關於否准提供原告違規懲處之申訴小組委員名單及會議紀錄部分，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：我國行政訴訟制度設有迴避制度，以維訴訟之客觀公正，被告應提供申訴小組委員名單，以供伊申請迴避。又申訴小組會議紀錄涉及公務員是否依法作成決定，甚至有瀆職、賄賂、貪腐之可能性，攸關公益甚鉅，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之但書規定，認對公益有必要，被告應予提供，是被告以原處分不提供申訴小組委員名單及會議紀錄之決定，違反政府資訊公開法第7 條第1 項第10款及第3 項規定等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分關於否准提供原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單部分均撤銷。㈡被告應依原告103 年10月13日之申請，作成准予提供原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單之行政處分。
三、被告則以：伊並非合議制機關，申訴小組會議紀錄並非「合議制機關之會議紀錄」，而不適用政府資訊公開法第7 條第
1 項第10款及第3 項之規定。原告主張申訴小組會議紀錄之提供於公益有必要，係因涉及公務員是否依法作成決定，甚至有瀆職、賄賂、貪腐之可能性云云，惟原告因伊未提供其所申請之政府資訊，即認其中恐有不法，要屬主觀臆測之詞，況若確有不法情事，亦應由檢察官偵查，尚非提供上開資訊予原告查核。再者，依政府資訊公開法第18條第1 項第3款但書規定，原告得否請求提供會議紀錄，應核認於公益有無必要，是縱與公益有關，仍應於有必要時，始得准許之，而依法務部矯正署組織法第1 條之規定，伊受法務部及法務部矯正署之監督，是原告如認定伊公務員涉及刑事不法，亦得向各地方法院檢察署提出刑事告發狀，足證伊依法已受有其他機關及法院之監督甚明。另公務人員依法負保密義務，若將申訴小組會議紀錄提供予原告知悉，則原告如何運用及處理，並非伊所得控制及掌握，是比較得失後，伊以上揭所述監督機制防弊，較諸提供資訊予原告，更合乎比例性之考量，此亦有最高行政法院100 年度判字第928 號判決及本院98年度訴字第873 號判決可參，是原處分並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告10
3 年10月13日申請（報告）單影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（答辯卷1 第33、45至47頁、本院卷第8 至9頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：原告向被告申請提供原告違規懲處之申訴小組委員名單及會議紀錄，是否有據？本院判斷如下：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」及「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第1 條及第2 條分別定有明文。次按「（第1 項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2 項）本法未規定者，適用其他法令規定。」及「本法用詞定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。……四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」分別為檔案法第1 條及第2 條第2 款、第4 款所明定。而政府資訊公開法於立法當時，依該法第2 條之立法理由，已將之「定位為普通法」，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理，並為檔案法所未規定者，始適用政府資訊公開法之規定；倘非屬經歸檔管理之檔案，則依屬於普通法性質之政府資訊公開法規定處理。本件原告申請提供其違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單，雖經被告檔案室點收，惟尚未歸檔等情，業據被告陳報在卷（答辯卷3 第90-1頁），故本件應適用政府資訊公開法之規定，合先敘明。
㈡又按「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」
「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……十、合議制機關之會議紀錄。」「第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」及「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。
但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」政府資訊公開法第5 條、第7 條第1 項第10款、第
3 項、第18條第1 項第3 款、第6 款、第2 項及第12條第2項分別定有明文。又參酌同法第18條第1 項第3 款及第6 款規定之立法理由略以：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡……」及「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意公開或提供者，自不在限制範圍之列……」。
㈢綜上可知，政府資訊公開法之立法目的，係為保障人民知的
權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，例如由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單等，依該法第7 條第1 項第10款規定，原則上應主動公開。惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律須公開，該法第18條即係就公開之限制而為規定。又政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此該法第18條第1 項各款乃就公開之限制為規定：其中無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，同條項第3 款明定應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾；另政府資訊如非對公益有必要，該資訊之公開或提供，涉及侵害特定個人之隱私或權益者，且經依同法第12條第2 項規定以書面通知該特定個人表示不同意公開或提供者，自有尊重並保護該當事人隱私或權益之必要。是以「公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」間之取捨，即須依上開規定斟酌個案情形比較衡量判斷之，始為適法。
㈣復按監獄行刑法第6 條第1 項、第2 項分別規定：「受刑人
不服監獄之處分時，得經由典獄長申訴於監督機關或視察人員。但在未決定以前，無停止處分之效力。」「典獄長接受前項申訴時，應即時轉報該管監督機關，不得稽延。」而同法施行細則第5 條第1 項第1 款、第3 款、第4 款及第7 款分別規定：「受刑人不服監獄處分之申訴事件，依左列規定處理之：一、受刑人不服監獄之處分，應於處分後10日內個別以言詞或書面提出申訴……。三、原處分監獄典獄長對於受刑人之申訴認有理由者，應撤銷原處分，另為適當之處理。認為無理由者，應即轉報監督機關。四、監督機關對於受刑人之申訴認為有理由者，得命停止、撤銷或變更原處分，無理由者應告知之。……七、監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定。」準此，受刑人不服監獄之處分時，得於10日內以言詞或書面經由典獄長向監督機關或視察人員提出申訴，典獄長對於受刑人之申訴，應先經自我審查之程序，如認有理由者，固應撤銷原處分，另為適當之處理，惟如認為無理由者，應即時轉報該管監督機關，由監督機關審查受刑人之申訴是否有理由並作成最後之決定。是上開規定賦予典獄長對於受刑人不服監獄處分之申訴，有先行自我審查之權限。至於各監獄依據法務部86年3 月13日核定之「獄政管教改革計畫」及「法務部矯正署100 年6 月份宣達事項」所成立之收容人申訴處理小組，則係由典獄長指定4 名、專家學者或社會公正人士5 名之比例組成（本院卷第58至62頁），此外，別無任何關於小組成員應如何運作及迴避等程序規定，顯見該小組僅係依據不具外部法規範效力之行政規則或職務命令所組成之內部任務編組，尚無從取代典獄長之法定自我審查權限。是申訴處理小組針對受刑人就監獄處分提出申訴所為之評議決定，核屬建議性質，俾供典獄長自我審查申訴是否有理由之參考，典獄長仍保有法定自我審查申訴有無理由之權限。況無論上開「獄政管教改革計畫」或「法務部矯正署100 年6 月份宣達事項」，既非法律，更未賦予申訴處理小組成員依法獨立行使職權並作成決策之權限，足徵典獄長據以組成之申訴處理小組，顯非屬政府資訊公開法第7條第1 項第10款所稱之「合議制機關」甚明。
㈤經查：
1.原告向被告申請提供對其違規懲處之申訴小組會議紀錄部分，僅屬建議性質，以供被告之典獄長自我審查申訴是否有理由之參考，核屬被告之典獄長作成決定前，內部單位準備作業之資訊，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，原則上應不予提供。又典獄長既係本諸法定職權作成申訴有無理由之決定，即應自負其責並依法接受監督，至於申訴處理小組組成、運作程序均無法令依據，已如前述，是原告所稱欲經由閱覽對其違規懲處之申訴小組會議紀錄，以查明申訴處理小組是否依法定程序並依法作成決議，已屬無據；又申訴處理小組成員之操守有無問題，更無從經由閱覽對其違規懲處之申訴小組會議紀錄予以得知或臆測，是原告主張申訴小組會議紀錄攸關公務員有無瀆職、賄賂、貪腐等廉潔問題之重大公益云云，尤屬無據。
2.原告向被告申請提供對其違規懲處之申訴小組委員名單部分，則有侵害各該委員個人隱私之虞，且經被告依政府資訊公開法第12條第2 項前段規定以書面通知各該委員表示意見後，均已回復「不同意提供個人資訊」在案（答辯卷
3 第80至90、90-2至90-4頁），則依政府資訊公開法第18條第1 項第6 款規定，原則上亦應不予提供。又因申訴處理小組之評議程序，係屬行政內部之準備作業，法令就小組成員並無迴避之規定，且與行政訴訟所設之迴避制度無涉，況法官職司平亭曲直、定分止爭，凡足以影響法官審判獨立、有礙法官身分尊嚴、良好形象，與分權原則有違或法令禁止之職務或業務，均應禁止兼任，故法官法第16條明定法官不得兼任「中央或地方各級民意代表」、「公務員服務法規所規定公務員不得兼任之職務」、「司法機關以外其他機關之法規、訴願審議委員會委員或公務人員保障暨培訓委員會委員」、「各級私立學校董事、監察人或其他負責人」及「其他足以影響法官獨立審判或與其職業倫理、職位尊嚴不相容之職務或業務」，是原告主張我國行政訴訟設有迴避制度，若申訴小組委員名單屬依法不得公開之資訊，伊如何申請不該參與審理之委員迴避云云，尚難憑採。至於原告所述主管機關依司法院釋字第653號解釋意旨提出之羈押法草案，迄未完成立法程序，自不足以為本院審判之依據，附此敘明。
3.爰審酌申訴處理小組就原告針對被告懲處所提申訴是否有理由之會議紀錄及委員名單，性質上係為協助典獄長自我審查被告懲處是否違法或不當，而委請指定委員、專家學者或社會公正人士以不公開方式予以評議，並提供具體建議，以為典獄長決定申訴有無理由之參考。衡諸被告遴聘參與評議之專家學者或社會公正人士僅提供專門知識意見供被告之典獄長參酌，並非行使公權力，在制度設計上係採不公開方式進行，原毋須對被告之典獄長以外之人負責，明顯與法院之具體案件審判法官，或其他機關之訴願審議委員會委員皆係執行公權力，須對外負責之情形迥異，若被告對於記載評議內容之會議紀錄及參與評議之委員名單等資訊予以公開或提供，將使其等憚於捲入爭端，不敢秉持專業知能，覈實評議及表示意見，殊與申訴處理小組成員不獨自對外負責之制度設計相悖離，且一旦揭露除可能帶來人情困擾，亦可能為委員招惹不必要之糾葛，甚或危害其等權益，對於往後評議作業之實施，將造成困難或妨害，而影響公正效率之執行。因認提供原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單，反而有悖於公益之維護，且經比較衡量「公開資訊所保障原告知之權利」與「不公開資訊所保護之公共利益與隱私權益」之結果，本院認為不公開資訊所欲維護之公益及私益顯然大於公開資訊所欲維護原告知之權利，故亦不該當政府資訊公開法第18條第
1 項第3 款但書及第6 款但書所定「對公益有必要」而例外應予提供之要件。從而，被告依據政府資訊公開法第18條第1 項第3 款及第6 款規定，以原處分否准提供對原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單，洵屬有據。
4.又因申訴處理小組非屬依法獨立行使職權並作成決策之合議制機關，已如前述，是原告主張依據政府資訊公開法第
7 條第1 項第10款、第3 項之規定，被告應提供包括原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單在內之「合議制機關之會議紀錄」云云，容有誤會，洵不足採。
㈥綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告以原告申請提供
原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單，係屬依法應不予提供之資訊，而以原處分予以否准其此部分之申請，認事用法均無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分關於否准提供原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單部分，並判命被告應依原告103 年10月13日之申請，作成准予提供原告違規懲處之申訴小組會議紀錄及委員名單之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
書記官 陳可欣