臺北高等行政法院裁定
104年度訴字第310號聲 請 人即參加人 羅守燊
羅守沐原 告 羅守生
黃家康黃徐瑞珠黃崇倫黃俊維黃渭清羅春喜陳世光廖本驊廖本鉛廖本善廖本貴葉廖玉妹林塏峰廖月順廖學昌廖學錦廖學聰廖學填廖學釧廖學隆廖黃月廖麗玉廖本源廖學和廖玫瑜廖錦慧共 同訴訟代理人 蔡易廷 律師複 代 理人 游國棟 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 楊政倫
莊靜芬
參 加 人 桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會（原桃園
縣平鎮市山峰自辦市地重劃區籌備會）特別代理人 黃清河（理事）訴訟代理人 馬在勤 律師
呂福元 律師李麗君 律師
參 加 人 鄧桂珠上列當事人間土地重劃事件，聲請人聲請續行訴訟，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
（一）緣被告（原為桃園縣政府，於民國103 年12月25日改制為桃園市政府）前以民國75年12月5 日75府建都字第165514號公告實施平鎮（山子頂地區）都市計畫，並於90年3 月20日公告實施變更平鎮（山子頂地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案範圍內土地，該都市計畫載明後期發展區尚未辦理重劃之土地應以跨區方式一次辦理完成。嗣訴外人鄧仲敦等7 人發起成立桃園縣平鎮市（現改制為桃園市平鎮區，以下均以桃園市平鎮區稱之）山峰自辦市地重劃區籌備會【為參加人桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會（下稱參加人重劃會）之前身，下稱山峰籌備會】，並於93年9 月27日請求被告核備，經被告於93年10月6 日以府地重字第0930251543號函（下稱被告93年10月6 日函）准予核備。其後，山峰籌備會於94年9 月23日申請核定重劃區範圍，亦經被告於94年11月2 日以府地重字第0940308577號函（下稱被告94年11月2 日函）同意備查，並核定重劃區名稱為「山峰自辦市地重劃區」，且載明重劃區範圍屬「變更平鎮（山子頂地區）都市計畫」區域，如都市計畫內容有變更時，請依都市計畫變更結果修正重劃計畫書。嗣經山峰籌備會迭次報請被告核定重劃計畫書，案經被告以97年5 月26日府地重字第0970166589號函（下稱被告97年5 月26日函）以本件重劃範圍「屬『變更平鎮（山子頂地區）都市計畫』第2 次通盤檢討區域，且於核定當時涉及都市計畫檢討變更事項」為由，乃依106 年7 月27日修正施行前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱修正前獎勵辦法）第21條第4 款規定「不予核定重劃計畫書」，並撤銷原經被告93年10月6 日函及94年11月2 日函所核備之「籌備會」及「重劃範圍」。
（二）嗣後改制前桃園縣政府地政局（下稱地政局）以101 年4月3 日桃地重字第1010007305號函（下稱地政局101 年4月3 日函）撤銷被告97年5 月26日函所為「撤銷核備籌備會及核定擬辦重劃範圍之行政處分」之後，山峰籌備會於
102 年8 月15日依修正前獎勵辦法第20條之規定向被告申請修正重劃範圍（下稱系爭重劃區），經被告於102 年9月9 日以府地重字第1020219074號函（下稱被告102 年9月9 日函）同意在案，山峰籌備會遂於102 年9 月13日檢陳重劃計畫書、地籍範圍圖、重劃區土地清冊及土地所有權人同意書，向被告申請審核。而桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區範圍包括山子頂段、東豐段、新生段、平南段○○鎮段○○○段及中庸段等約1,067 筆全部及部分土地，經被告審查符合平均地權條例第58條第3 項規定，爰以
102 年9 月26日府地重字第1020237867號函（下稱102 年
9 月26日核定處分）核定系爭重劃區之重劃計畫書。嗣因前揭重劃計畫書內容尚有錯誤及未完成公有土地抵充面積確認之程序，且同意人數及面積比例尚有疑義，被告乃以
103 年2 月5 日府地重字第1030018707號函撤銷上開102年9 月26日核定處分。山峰籌備會復於103 年3 月14日、
3 月28日檢送修正後重劃計畫書報請被告核定，惟因該計畫書內未敘明重劃區內已建合法房屋之負擔減輕原則或如何決定減輕方式等原因，被告遂於103 年3 月20日、同年
4 月7 日函請山峰籌備會修正補充，嗣山峰籌備會於103年4 月11日再檢送修正後重劃計畫書，並於該計畫書載明「按實際情形及重劃受益比例研訂減輕負擔原則並依理事會通過決議辦理」等語重行報核，經被告審查重劃計畫書內容及土地所有權人辦理重劃意願資料，私有土地所有權人同意辦理重劃人數及面積比例皆已超過半數以上，爰以
103 年6 月17日府地重字第1030140338號函（下稱原處分）核定重劃計畫書（下稱系爭重劃計畫書），並自103 年
6 月23日起至103 年7 月23日止公告30日。山峰籌備會則於103 年8 月13日召開桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區第一次會員大會，並於會議中追認系爭重劃計畫書、選定理監事、通過章程，復向被告申請核定重劃會章程，成立重劃會，經被告以103 年11月12日府地重字第1030282146號函核定參加人重劃會成立在案。原告為系爭重劃區內不同意重劃之土地所有權人，不服原處分，提起訴願，經內政部103 年12月24日台內訴字第1030238555號決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
（三）參加人羅守沐等人以其等為系爭重劃區內之土地所有權人，對地政局101 年4 月3 日函不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起撤銷訴訟，嗣並追加先位聲明為請求確認地政局101 年4 月3 日函無效，經本院以105 年5 月12日104 年度訴更一字第86號判決確認地政局101 年4 月
3 日函為無效之行政處分，地政局雖提起上訴，仍經最高行政法院105 年11月17日105 年度判字第607 號判決駁回上訴確定在案。其後，被告復以106 年2 月17日府地重字第1060022218號函（下稱被告106 年2 月17日函）撤銷被告97年5 月26日函所為「撤銷核備籌備會之行政處分」，原告羅守生不服，對被告106 年2 月17日函，提起訴願，經內政部106 年7 月24日台內訴字第1060052222號訴願決定（下稱內政部106 年7 月24日訴願決定）以地政局於簽奉縣長核可，並以地政局101 年4 月3 日函撤銷被告97年
5 月26日函時，被告即已確實知曉97年5 月26日函有違法及撤銷原因，惟遲至106 年2 月17日始作成撤銷97年5 月26日函之處分，顯已逾越行政程序法第121 條所定2 年之除斥期間為由，撤銷被告106 年2 月17日函。參加人重劃會不服106 年7 月24日訴願決定，提起行政訴訟，經本院
106 年度訴字第1200號判決駁回，參加人重劃會仍然不服，提起上訴，仍經最高行政法院以109 年度判字第888 號判決駁回上訴而告確定。嗣原告具狀撤回本件訴訟，並經被告同意，聲請人即參加人羅守燊、羅守沐則具狀表示不同意原告撤回，並聲請續行本件訴訟。
二、按「（第1 項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。（第2 項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。（第3 項）訴之撤回，應以書狀為之。……。」「行政法院就前條訴之撤回認有礙公益之維護者，應以裁定不予准許。」行政訴訟法第
113 條第1 項、第2 項、第3 項及第114 條第1 項分別定有明文。次按訴經撤回者，視同未起訴，行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第263 條第1 項前段定有明文。從而，原告於判決確定前為訴之全部撤回，若有礙公益之維護，即應以裁定不予准許。反之，若原告訴之撤回並無礙公益之維護，則原告之訴即因撤回而終結，訴訟繫屬已消滅，法院即不得對原告撤回之訴再為裁判。
三、經查，原告已於109 年5 月13日、同年7 月1 日、同年8 月14日（收狀日）具狀撤回本件訴訟，此有原告之行政訴訟撤回起訴狀可稽（參本院卷六第180 至181 頁、第208 至211頁、第276 至277 頁），並經被告具狀表示同意原告撤回（參本院卷六第198 頁、第278 頁），業已發生撤回之效力。
聲請人雖具狀表示不同意原告撤回本件行政訴訟（參本院卷六第189 至190 頁，原聲請人即參加人鄧桂珠嗣後具狀表示同意原告撤回起訴），並主張被告及參加人重劃會拒絕依法行政，且被告有圖利建商之行為。又聲請人參加本件訴訟之原意，即在維護公益，倘下級機關可以任意撤銷上級機關之處分，行政體系勢必崩壞，故本件消滅訴訟繫屬將有礙公益。再者，倘按參加人重劃會所提送之系爭重劃計劃書實施，聲請人負擔之公共設施比率將變成最重，亦會影響聲請人之權益等語，是聲請人所為顯然有聲請本院續行訴訟之意，經本院書記官再以電話向聲請人確認，聲請人亦明確表明其相關訴訟行為，確實有聲請本院續行訴訟之意，此有本院電話紀錄可參（見本院卷第260 至261 頁）。惟查：
（一）按獨立參加人係為自己之利益參加訴訟，而非為輔助原告或被告，原則上得為當事人所得為之一切訴訟行為，舉凡獨立提出攻擊防禦方法、聲明證據、責問權、聲請回復原狀等均得為之。但獨立參加人，雖係訴訟當事人，然仍非原告或被告，而係他人訴訟中之第三人，故獨立參加人非裁判之對象，無從為原被告為自認、捨棄或認諾。獨立參加人對於訴訟標的與訴訟程序，並無處分權，亦即性質上非原被告不得為之行為，或應對原被告所為之行為，獨立參加人自不得為之，亦不得對其為之，否則不生效力。例如提起反訴、訴之變更或追加、撤回、和解等，獨立參加人均不得為之，獨立參加人對原被告所為之上述行為，亦不得反對。本件原告既已撤回本件訴訟，並經被告同意，揆諸上開說明，獨立參加人羅守燊、羅守沐即聲請人即無從為反對之意思表示。
（二）次按行政訴訟可分為主觀訴訟與客觀訴訟，前者以救濟人民主觀公權利或法律上之利益為目的，行政訴訟法第4 條至第8 條之一般行政訴訟即屬之；後者則以維持客觀法秩序、保障行政之適法性為目的，故性質上須法律有明文規定始得提起，行政訴訟法第9 條之維護公益訴訟及第10條之選舉訴訟即屬之。法院審查原告撤回訴訟是否有礙於公益之維護，應以訴之撤回是否妨礙客觀法秩序之維持作為判斷基準，而一般行政訴訟既以救濟人民主觀公權利或法律上之利益為目的，則其訴之撤回，原則上無礙於公益之維護，至維護公益訴訟及選舉訴訟，既以客觀法秩序之維持為目的，其訴之撤回即有礙於公益之維護，而不應准許（最高行政法院109 年度裁字第244 號裁定可資參照）。
又市地重劃係根據都市發展趨勢，將都市計畫區域內，雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，在一定範圍內，依據法令，運用科學方法加以重新整理，依原有相關位次交換分合，並配合公共設施之興建，改善道路、公園、廣場等，使各筆土地成為大小適宜，形狀方整，具備清楚之地界，然後分配予原土地所有權人，其公共設施用地及重劃費用則由區內土地所有權人按土地受益比例共同負擔的一種綜合性土地改良措施，此措施固涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現。然而，對公益是否有重大影響，因單純公益無從具體判斷，必須與聲請人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法迥然劃分。所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念。
（三）本件原告與聲請人均為系爭重劃區內不同意重劃之土地所有權人，因不服原處分而涉訟，今原告為避免延宕市地重劃計畫之持續進行，致生損害土地所有權人之權益與平衡經濟發展與都市更新之進度，得被告之同意後，具狀撤回本件訴訟，尚難謂不符合公益原則。至聲請人所述之前開情形，其中關於地政局以101 年4 月3 日函撤銷被告97年
5 月26日函所為「撤銷核備籌備會及核定擬辦重劃範圍之行政處分」部分，亦即聲請人所稱下級機關撤銷上級機關之處分乙節，雖經本院104 年度訴更一字第86號判決及最高行政法院105 年度判字第607 號判決地政局101 年4 月
3 日函因地政局缺乏事務權限而無效，但此實係行政機關一時失誤所致，並非實質內容有何爭議，此觀地政局於10
1 年3 月7 日（101 年3 月24日決行）上簽略以：「六、……綜合以上事實及相關法令規定，本府於97年5 月26日對平鎮市山峰自辦市地重劃區籌備會及其擬辦重劃範圍所為撤銷之行政處分，擬請准予撤銷，另為適法之處分。擬辦：奉核可後，擬函知平鎮市山峰自辦市地重劃區籌備會本府所為之決定，並請其確實依照都市計畫及重劃相關法令規定賡續推動該區域重劃事宜。」（參本院卷三第144頁）並經改制前桃園縣縣長吳志揚批可，足認地政局撤銷被告97年5 月26日函，確經被告同意，僅是未注意相關規定，而誤以地政局之名義為之。又縱因被告97年5 月26日函撤銷被告93年10月6 日函，致山峰籌備會核備之程序及擬辦重劃範圍之核定有瑕疵，但山峰籌備會既信賴地政局
101 年4 月3 日函所為之處分，陸續執行籌備會之任務，並修正重劃範圍，經被告於102 年9 月9 日函同意在案，嗣後復召開第一次會員大會，依規定選定理事、候補理事、監事、候補監事等人，並通過重劃會章程等相關會議資料並報請被告核准，且經被告於103 年11月12日核定在案。是以，本件縱然籌備會之資格事後遭撤銷，惟依平均地權條例第58條規定，自辦市地重劃係由土地所有權人自組重劃會辦理重劃相關作業，且重劃會辦理市地重劃時應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。易言之，所有市地重劃之執行均應經過上開決議程序，並經主管機關核准後方可實施，至籌備會僅是在重劃會尚未成立前，依修正前獎勵辦法第9 條之規定進行準備之任務而已，尚非平均地權條例第58條所規定之意思機關。而參加人重劃會既已依法成立，並追認系爭重劃計畫書，則關於籌備會資格之瑕疵於重劃會成立後應得治癒。至擬辦重劃範圍亦因山峰籌備會嗣於102 年8月15日依修正前獎勵辦法第20條之規定向被告申請修正重劃範圍，經被告於102 年9 月9 日函同意在案，則被告原以93年10月6 日函核定擬辦重劃範圍之效力是否存在即無重大影響。況且，山峰籌備會自被告以93年10月6 日函核備後迄今十幾年，而今對原處分有意見者，亦僅餘聲請人
2 人，揆諸前揭關於公益之說明，自難僅因行政機關一時之失誤，即置其他大多數參與者之權益於不顧，而認原告撤回本件訴訟有礙公益之維護。至聲請人另陳述倘按參加人重劃會所提送之系爭重劃計劃書實施，聲請人負擔之公共設施比率變成最重，故會影響參加人之權益等語，惟聲請人此部分陳述所涉者乃其等之私益受損，亦無礙於公益之維護。準此，本件訴訟業經被告同意原告撤回，且無礙公益之維護，自無行政訴訟法第113 條第1 項但書規定之適用。從而，聲請人向本院聲請續行訴訟，核與前揭規定不合，本院即無從准許，應予駁回，爰裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 8 月 28 日
書記官 張正清