臺北高等行政法院判決
104年度訴字第44號105年12月13日辯論終結原 告 兆亨事業有限公司代 表 人 李正祥（董事）住同上訴訟代理人 郭雨嵐 律師
呂紹凡 律師複 代 理人 謝祥揚 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 林光彥 律師上列當事人間石油管理法事件，原告不服經濟部中華民國103年11月24日經訴字第10306108800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，訴之聲明為：「㈠原處分及原訴願決定不利於原告部分撤銷。㈡上開撤銷部分，應為『准予延展』之決定，或發回原處分機關另為適法之處分。㈢訴訟費用由被告負擔。」因其訴之聲明未臻明確，且本件加油站用地，業經民國102年5月14日臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案（下稱系爭都市計畫通盤檢討案）變更為交通用地，且部分土地遭財政部國有財產署終止租約收回，被告並據以主張原告提起之訴訟類型為課予義務訴訟，依本院言詞辯論終結時之事實及法律狀態，該土地已無從為加油站使用，法院無法判命被告作成准予延展加油站籌設許可之行政處分，而應駁回原告之訴。原告認為其96年9月17日、101年11月30日申請延展加油站籌設許可時，原應符合延展要件，因被告未即時准許，致其受有損害，且依最高法院104年度台上字第1473號國家賠償事件之判決意旨，本件是否准予展延籌設許可，影響其國家賠償之請求，而追加提起備位訴訟，主張如先位訴訟因都市計畫變更為交通用地、土地遭終止租約收回而不能准許延展加油站籌設期間，則請求確認原處分不利部分為違法，並修正先位聲明使之明確及追加合併請求損害賠償，追加其訴之聲明為：「1.先位聲明：（1）訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷。（2）被告應就原告96年9月17日、101年11月30日延展籌建期限之申請，分別作成『准予延展籌建期限6個月』之處分，其延展期限均應自被告重為處分之處分書送達原告翌日起算。（3）被告應給付原告新臺幣（下同）2億9,990萬1,120元及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。（4）訴訟費用由被告負擔。2.備位聲明：（1）確認原處分不利原告部分違法。（2）被告應給付原告2億9,990萬1,120元及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。（3）訴訟費用由被告負擔。」按所謂訴之預備合併，通常固指原告為預防其提起之訴訟為無理由，而同時提起不能並存之他訴為備位，以備先位之訴無理由時，可就備位之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言。查原告追加後，前開先、備位聲明，僅有先位聲明（1）（2）與備位聲明（1）在主張上無法並存，至於先位聲明（3）與備位聲明（2）國家賠償之主張，則完全相同，不符合預備合併之訴之要件，從而，其追加備位聲明（2）部分為不合法（最高行政法院103年度判字第509號判決類此情形，可資參照）。至於追加先位聲明（3）之國家賠償請求及備位聲明（1）之確認訴訟主張，其請求基礎不變，且本院認為適當，依行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定，應准許為訴之追加，合先敘明。
二、事實概要：
（一）緣原告前於93年12月7日經被告核准於臺北市○○區○○路0段00號（至善段5小段80、81、117地號）籌建「至善加油站」（下稱系爭加油站），並於96年2月6日核發96建字第0066號建造執照。惟國立故宮博物院嗣認為原告於前揭地點設置加油站，對故宮保存文物有潛在危害，被告所屬都市發展局（下稱都發局）遂依行政程序法第123條第5款規定，以96年11月27日北市都建字第09662886600號函廢止前揭建造執照。其間，原告另以96年9月17日申請書向被告申請延展系爭加油站之籌建期限，經被告審查，認系爭加油站之建造執照業經廢止，是所請延展籌建期限已不具實益，乃以96年12月28日府產業公字第09634200000號函為否准之處分。原告不服，向經濟部提起訴願，經濟部訴願決定撤銷該處分，責由被告另為適法之處分。
（二）案經被告重行審查，以100年9月5日府產業公字第10001007200號函否准原告延展系爭加油站籌建期限之申請。原告不服，再向經濟部提起訴願，經經濟部訴願決定，撤銷該處分，責由被告另為適法之處分。
（三）嗣後被告以101年11月12日府產業公字第10133101600號函為同意原告所請籌建許可延展期限自該函送達次日起算96日（即102年2月18日）止，逾期失其效力之處分。原告不服，再提起訴願，經訴願決定為「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」。原告復於101年11月30日以「籌建許可延展申請書」再次向被告申請延展系爭加油站之籌建許可期限，並於102年2月1日提出「籌建許可延展申請補充理由書」，經被告審查，以102年3月26日府產業公字第10230580300號函為「礙難照准」之處分。原告仍不服，再提起訴願，經訴願決定為「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」。
（四）嗣被告依照經濟部前揭訴願決定意旨及原告於96年9月17日、101年11月30日提出之籌建許可延展申請書與102年8月29日籌建延展陳述意見書，以103年3月24日府產業公字第10330084900號函（下稱原處分）為同意自101年11月16日起算109日之處分。原告仍不服，再提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）按加油站設置管理規則（下稱管理規則）第17條第3項規定：「申請人未於第一項期限內依規定申請核發經營許可執照，有不可歸責於申請人之事由時，得檢具相關證明文件，於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延展期限每次不得逾六個月。」依照文義解釋，倘主管機關核認申請人有不可歸責於己之事由，即應給予6個月內之延展期限，且無次數限制，亦未限制申請人以相同事由再次申請延展先予敘明。
（二）本件擁有建造執照之審核之法定職權者為都發局，並非被告。都發局既已先行認可原告所提168天不可歸責事由，則被告應不可重新審查都發局所審核通過之不可歸責事由。
（三）查臺北市土地使用分區管制規則第83條第1項對於加油站之建築物，僅有「建蔽率40%」及「容積率200%」之規定，並無樓層數之限制。準此，系爭加油站之8層建築物申請，應完全合法，且亦經被告於94年9月30日以府建二字第09403585700號函「原則同意」原告之8層樓設計變更。
然嗣後被告又要求加油站應降低樓層高度，原告應被告要求又更改設計，降低樓層高度至5層樓，此豈可為可歸責於原告之事由？退步言之，原告自95年10月1日改正相關程序後，被告均未要求原告補件，則至少自95年10月1日起至96年2月6日核發建造執照止，此段期間係屬不可歸責於原告，依管理規則第17條第3項規定，被告無否准原告延展籌建期限申請之理。
（四）排水溝渠改道工程依法應屬被告應自行修築、改善、養護、使用、管理及籌措經費（參酌市區道路管理條例、公路修建養護管理規則、公路附屬設施設置管理要點等相關規定）。本件被告竟認排水溝渠改道係屬可歸責於原告之事由，於法顯欠缺依據。另原告早已於94年2月2日檢具免擬具水土保持計畫文件，被告遲至94年7月15日始同意無須擬具，此段時間亦不可歸責於原告。又自原處分於101年11月26日延展籌建許可起至都發局同意自101年12月20日繼續施工止，此段期間亦不可歸責於原告。
（五）被告於本件原處分同意延展籌建許可之起始日以101年11月16日計，使原告收受原處分時，該籌建許可已屆滿失效，則此等許可顯為無意義之許可，被告所為處分顯已違法。
（六）系爭加油站建造執照上記載，原告應於領照日起6個月內開工，並自申報開工日起19個月內竣工。換言之，被告核准系爭加油站建造執照時，已明確准予原告於96年8月5日前開工、98年3月4日前竣工，然籌建許可期限竟僅至96年12月6日，被告顯違反行政自我拘束原則、禁反言原則、誠信原則與信賴保護原則等行政法上基本原則。又被告將「原告在籌建期間內曾有籌建行為」作為否准原告延展籌建期限之理由，則顯然違反不當連結禁止原則。
（七）管理規則第17條第3項並未規定主管機關得按申請人實際上「不可歸責」日數，據以計算准予延展日數，且主管機關向來亦均未按申請人實際不可歸責日數計算展延日數。
另由管理規則第17條第3項規定可無限延長籌建期限可知，同條第1項所訂的3年籌建期限僅係原則規範。無論是管理規則或其母法「石油管理法」，皆無加油站籌設期間不得超過3年之規定。被告所為之處分，顯係增加法所無之限制。
（八）被告指稱，由於財政部國有財產署因系爭都市計畫通盤檢討案已終止與原告間關於臺北市○○區○○段0○段00○000號之租賃契約，故被告已無從核准原告之申請。惟系爭都市計畫通盤檢討案違反都市計畫法第3條以及第20條第1項第1款之規定，核屬違法，且並非本件訴訟標的所及，與原告所為申請應否准許，並無關連。
（九）依最高行政法院99年度判字第1039號判決意旨，若本件依言詞辯論終結時事實及法令狀態原告所請已無從准許，則原告備位請求鈞院確認被告所為處分不利部分為違法，應於法有據。
（十）依國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」本件被告一再違逆訴願機關之訴願決定，造成原告之系爭加油站無法順利營業，被告所屬公務員顯有故意過失不法侵害原告之權利，經原告以「原告如未經被告以各種不法處分及行政行為，因而得於原籌建期間屆滿後繼續興建系爭加油站，則原告原得於97年間完成系爭加油站之興建，並得開始經營系爭加油站」為基礎，計算合計損失為299,901,120元，此部分損失應由被告予以賠償。另按最高行政法院93年判字第494號判例意旨，人民得依行政訴訟法第7條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求國家賠償，無須為國家賠償協議先行程序，且被告自96年12月28日作成之第一次違法處分起，迄至於103年3月24日第五次作成違法處分時，均為被告不法行為之一部分，並為本件損害賠償之請求基礎，原告起訴請求國家賠償，尚無罹於國家賠償法第8條第1項所定時效，故本件原告之請求國家賠償，程序上亦無瑕疵。
（）並聲明求為判決：1.先位聲明：（1）訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷。（2）被告應就原告96年9月17日、101年11月30日延展籌建期限之申請，分別作成「准予延展籌建期限6個月」之處分，其延展期限均應自被告重為處分之處分書送達原告翌日起算。（3）被告應給付原告2億9,990萬1,120元整，及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。（4）訴訟費用由被告負擔。
2.備位聲明：（1）確認原處分不利原告部分違法。（2）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則抗辯：
（一）按經濟部102年9月27日經訴字第10206106780號訴願決定書意旨略以：按管理規則第17條第1項至第3項之規定，加油站之籌建許可於原核准期間之3年內，或嗣後於經核准延展之籌建期間內，發生不可歸責於申請人之事由者，申請人得於籌建期限屆滿前檢具相關文件向主管機關申請延展期限，例外使原核准籌建期間向後延展，惟延展後之總籌建期間仍不得逾3年，而原核准籌建期間或經核准延展籌建期間之外所生之事由，則不得採計。本件自系爭加油站取得籌建許可之翌日93年12月8日至96年12月7日止所發生不可歸責於原告之事由，而同意原告延展籌建許可期限之申請，共計109日。其中申請延展書部分計為96日，與經濟部102年8月13日經訴字第10206105080號訴願決定書審認並無不合；被告建造執照與變更設計申請案件處理期限表所載之核發建造執照處理期限24日，惟本件自原告申請變更設計並補正申請之瑕疵之後至都發局核發建造執照之日止共計27日，故有3日之拖延屬不可歸責於原告，予以計入；都發局曾於96年11月27日廢止於96年2月6日所核發予原告之建造執照，致使系爭加油站工程停止施作，故自廢止系爭建造執照之日即96年11月27日起，至系爭加油站籌建期限屆滿之日即96年12月7日止，共計10日屬不可歸責於原告之事由，該部分被告同意予以延展。以上合計109日，故此部分被告所為原處分並無違誤。至原告其他主張屬不可歸責原告之事由之部分，原告於被告合法核發系爭加油站籌建許可後，多次主動變更系爭加油站之建造規模且變更幅度甚鉅，本須較長之審核期間；又於該期間中，都發局更多次通知原告其申請案須補正之瑕疵並限期補正（即94年3月2日、94年4月11日及95年9月14日）。因此，都發局核發系爭加油站所在地之建造執照耗時長達2年又5日，應屬可歸責於原告之事由；系爭排水溝渠係屬位於系爭加油站之私人土地中之既有溝渠，並非位於市區道路之排水溝渠；又系爭排水溝渠改道工程為既有溝渠管道之「變更」，亦非相關法令規定之修築、改善、養護或管理等事務，被告應負責之養護工程，故此部分主張不可歸責，皆不可採。又本件原處分准予延展籌建許可期限之始日為101年11月6日，故於該日期以前，實質上皆已列入延展時間，原告應不得再另行主張不可歸責原告而延展時間。
（二）按管理規則第17條規定，申請人可向直轄市、縣（市）主管機關申請延展。依法規規定，直轄市、縣（市）主管機關可自行依職權審查延展申請，故本件被告與都發局之間，並未有多階段行政處分之關係，原告主張被告所為之處分應受都發局拘束，即有違誤。再者，原告所舉之原證11僅為原告向臺北市政府工務局申請系爭加油站建造執照延審之「延審申請書」及其相關主張，臺北市政府工務局或都發局均未作成原告具有168日不可歸責事由之認定，故原告之主張顯與事實不符，不足採信。
（三）依管理規則第17條之規定，條文既規定為「延展原籌建期限」，該准予展延之期限自應以原籌建期限屆滿日即96年12月7日之次日起算。惟綜合考量本件相關文件審查作業時程等因素，被告同意前開原告延展籌建期限（共計109日）自被告101年11月12日府產業公字第10133101600號函（即先前已同意展延系爭加油站籌建許可期限96日之函文）送達次日（即101年11月16日）起算，從而原處分同意延展籌建許可期限之起算時點已較前開規定（即96年12月7日之次日起算）更有利於原告，故原告所稱原處分同意延展之籌建許可期限應以原處分函送達次日起算等語，顯無理由，實不足採。
（四）系爭都市計畫通盤檢討案業經二級（臺北市、內政部）都市計畫委員會基於其專業判斷，以合議制方式通過，並非如原告所稱有違法之虞。而系爭都市計畫通盤檢討案業經最高行政法院103年度裁字第1505號裁定確認其屬法規命令之性質，故原告若欲主張其不可適用，需說明其違反何種法律規定，不得僅因對內容有不同意見，或在法政策學上有不同見解，即主張該法規命令有所違法。且依多次最高行政法院判決見解（如最高行政法院90年度判字第2264號判決、最高行政法院89年度判字第761號判決）均認定，都市計畫之擬定及變更，屬於行政機關之判斷餘地，行政法院對於計畫之適當性應予以尊重。
（五）管理規則第17條第3項之規定，係指倘主管機關核認申請人有不可歸責之事由，應視其情形給予6個月「內」之延展期限，並非一律給予6個月延展期限。倘如原告所稱有不可歸責於申請人之事由即應給予6個月延展期限，豈非無論不可歸責於申請人事由之期間長短，即應一律給予6個月之延展期限？實悖於常情，亦與法令規定有違。原告主張，顯不可採。
（六）管理規則第17條第4項規定：「申請人喪失原取得設站基地之土地所有權或土地使用權時，直轄市、縣（市）主管機關得廢止原籌建核准。」本件財政部國有財產署北區分署已於102年6月7日終止與原告間關於臺北市○○區○○段0○段0000000號土地之租賃契約，依管理規則第17條第4項之規定，原告喪失原取得設站基地之土地使用權，主管機關得廢止原籌建核准。且本件訴訟類型為課予義務訴訟，按最高行政法院100年度判字第1924號判決意旨：
「關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對『法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務』之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量。」既然現在如前述，被告已無從核准原告之申請，則應判決原告本件請求為無理由。
（七）本件原處分效力仍存在，依最高行政法院100年度判字第1046號決意旨，原處分即非行政訴訟法第6條第1項後段所規定之已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分，故原告無從依行政訴訟法第6條第1項後段之規定提起確認原處分違法訴訟。
（八）本件被告除已核准之延展天數109日外，原告並無其他得請求延展之事由，且原處分之起算日並無違誤，已如歷次書狀所載。因此，原告並無申請延展籌建許可期限之權利，原告所稱其延展籌建許可應予准許之前提事實不存在，是以，原告稱應依行政程序法第123條第4、5款廢止授益之行政處分，並應依同法第126條規定予以補償等語，顯屬無稽，原告請求確無理由。
（九）按行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」本件原告於6次庭期之後始追加提起國家賠償顯生延滯訴訟之效果，故被告不同意其追加訴訟。又本件原先審理範圍為管理規則第17條第3項，嗣後追加國家賠償法第2條第2項前段的請求，兩者間適用之法規不同，法規之構成要件亦不相同。於嗣後追加部分之訴訟，需重新審理及調查原先審理之範圍所無之構成要件及相關事實，並非「請求之基礎不變」之情形，對於訴訟經濟並無助益，反而拖累訴訟程序之進行，違背訴訟追加及變更之立法意旨，故原告訴之追加不符合行政訴訟法第111條第3項第2款所定「請求之基礎不變」之要件，不應予准許。即便允許原告追加訴訟，按國家賠償法第10條第1項規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」第11條第1項本文規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」查原告雖於105年3月16日提出國家賠償之請求，惟其於本件追加起訴日105年5月12日時，是否已符合「賠償義務機關拒絕賠償」、「提出請求之日起逾三十日不開始協議」或「自開始協議之日起逾六十日協議不成立」等三種情形之一，未見原告提出說明及舉證，故本件追加起訴是否符合國家賠償法第11條第1項本文之起訴要件，尚屬有疑，應予駁回。
（十）按國家賠償法第8條第1項規定：「賠償請求權，自原告知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」即使認為原告之主張符合國家賠償法第2條第2項所定要件，惟原告至遲於被告96年12月28日第一次處分否准系爭加油站延展籌建許可期限之申請時，即已知無法營業損害之存在，其於105年3月16日方提起本件國家賠償之請求，顯已逾國家賠償法第8條第1項前段所定之時效期間，其賠償請求權已因自原告知有損害時2年間不行使而消滅；且亦已逾國家賠償法第8條第1項後段所定之時效期間，其賠償請求權已因原告自損害發生時起5年間不行使而消滅。
（）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按石油為我國最重要之能源，為健全石油市場未來發展與管理制度，建立油品自由化後之遊戲規則，以提供公平合理之競爭環境，定有石油管理法，該法第17條第2項、第3項規定「……（第2項）經營加油站、加氣站或漁船加油站業務者，應向直轄市、縣(市)主管機關申請核准設站；設站完成並經直轄市、縣(市)主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站、加氣站或漁船加油站經營許可執照後，始得營業。（第3項）前項加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。……」。依石油管理法第17條第3項授權訂定之管理規則第17條第1項規定：「加油站經核准籌建後，應於核准次日起三年內完成各項營運設備，並檢具下列文件送直轄市、縣（市）主管機關審查：一、建築物之使用執照影本。二、消防主管機關核發之合格證明文件。三、環境保護主管機關核發之合格證明文件。」同條第3項規定：「申請人未於第一項期限內依規定申請核發經營許可執照，有不可歸責於申請人之事由時，得檢具相關證明文件，於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延展期限每次不得逾六個月。」同條第4項規定：「申請人喪失原取得設站基地之土地所有權或土地使用權時，直轄市、縣（市）主管機關得廢止原籌建核准。」
（二）查事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告93年12月7日府建二字第09315448500號核准設置加油站函（見本院卷一第31頁、第32頁）、都發局96建字第66號建造執照（見本院卷一第33頁至第35頁）、都發局96年11月27日北市都建字第09662886600號函（見本院卷一第36頁）、96年9月17日展延申請書（見本院卷二第8頁）、101年11月30日籌建許可延展申請書（見本院卷二第21頁至第23頁）、籌建許可延展申請補充理由書（見本院卷二第24頁至第30頁）、籌建延展陳述意見書（見本院卷二第31頁至第39頁）、被告100年9月5日府產業公字第10001007200號函（見本院卷二第9頁、第10頁）、被告101年11月12日府產業公字第10133101600號函（見本院卷二第19頁、第20頁）、原處分書（見本院卷一第23頁）及訴願決定書（見本院卷一第24頁至第29頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）關於先位訴訟：⒈原告主張其有不可歸責之事由，致無法於核准日起3年內
完成各項營運設備，並已於期限屆滿前，於96年9月17日、101年11月30日2次申請延展，被告應各准其延展6個月之籌建期間云云，經查：
⑴依管理規則第17條第3項規定，有不可歸責申請人之事
由，致申請人未能於3年內完成加油站籌設之各項營運設備申請核發經營許可執照者，申請人固得向主管機關申請延展，但「延展期限每次不得逾6個月」，並未規定有不可歸責事由申請延展時，不論具體情形如何，主管機關均應一次延展6個月之期限。且本件訴願機關經濟部101年4月30日經訴字第10106104150號訴願決定書亦僅闡述「倘主管機關核認申請人有不可歸責於己之事由，即應給予六個月『內』之延展期限，且無次數之限制」（見本院卷一第74頁反面），並未指稱每次均應給予6個月之延展期限。又，80年3月8日發布之加油站管理規則第13條第2項、82年9月10日發布、83年4月29日修正發布之加油站設置管理規則第14條第3項規定，並未明文限制延展期限，85年6月26日修正發布管理規則第16條第3項規定始有延展期限不得逾6個月之規定，有相關規定在卷可參（見本院卷二第192頁至第205頁）。
是原告執經濟部於81年間至85年間函文，主張經濟部均係一次給予6個月延展期限，並指被告依不可歸責事由實際日數核算延展期限，未一律給予6個月延展期限即屬違法云云，尚有誤會。其請求通知經濟部能源局承辦人員到庭說明主管機關過去是否曾按不可歸責事由實際日數核算延展期間云云，並無調查之必要。
⑵兩造就原告96年9月17日申請延展，應予准許延展之日數有爭執，經查：
①原告主張其94年2月2日申請建造執照，被告所屬機關
至96年2月6日始核發建造執照，共2年5天屬不可歸責於原告，並指稱都發局於審查建造執照延審申請時，已承認94年2月2日至94年10月25日共168日不可歸責於原告云云，惟依原告提出之原證11以觀，該168日係申請人延審申請書所記載之延審申請理由（見本院卷一第97頁），並非都發局已核認建造執照核發程序有168日非可歸責於原告。
②原告主張其94年2月2日申請建造執照，迨至96年2月6
日始核發建造執照，共2年5天屬不可歸責於原告云云，惟查：
Ⅰ.被告93年12月7日核准原告籌建之系爭加油站為地上建物2層，為兩造不爭之事實，惟原告94年2月2日係申請核發地上8層、地下1層，共9層6戶之建造執照，故被告所屬建管機關受理後，除於94年6月28日通知原告「旨揭加油站建築規模（地下1層地上8層），查與本府93年12月7日府建二字第09315448500號同意籌建函核准之平面配置圖不符（原核准地上建物2層），請貴公司檢討營運需要並依上述規定辦理。」（見經濟部Z000000000號訴願卷第391頁、第392頁）外，並先後於94年3月2日通知其申請有「1.山坡地範圍請依規定檢討。
2.未檢附加油站事業計畫核准文件。3.申請書填寫不全。4.如涉行道樹移設及排水改道事宜請依規定檢具圖說送審。5.行政審查書圖不全。」等缺失（見本院卷一第138頁），94年4月11日通知、95年9月14日通知申請案之瑕疵並限期補正（見本院卷一第139頁至第143頁），原告遲至96年1月9日方以「地上5層樓、地下1層樓，並取消挑空式設計及立面調整為簡單素雅」之建物向臺北市建築管理處申請建造執照第2次復審（見本院卷一第144頁）。是原告將94年2月2日申請建造執照至96年2月6日始核發建造執照之期間，共2年5天，均認為屬不可歸責於原告之期間，並非公允。
Ⅱ.而其中94年7月21日至94年8月22日，共計32日，為主管機關審查原告申請雜項執照併建造執照期間，被告已將之列為不可歸責原告事由之期間。
Ⅲ.94年4月25日至4月29日，共5日，為原告向臺灣電力公司申請電桿遷移期間；94年6月16日至94年7月15日，共30日，為被告機關內部函詢確認原告無須擬具水土保持計畫書之期間；94年9月15日至94年9月30日，共計16日，為申請至核准籌設許可變更之期間；94年10月13日至94年10月25日，共計13日，為被告所屬工務局函知被告所屬養護工程處排水溝渠改道，經審查符合規定之期間；上開期間合計64日（5＋30＋16＋13＝64），被告亦將之列為不可歸責於原告之期間。
Ⅳ.又原告94年2月2日建造執照申請，與原籌建許可核准平面配置不符，且申請不合規定之處，經多次通知補正，原告遲至96年1月9日方以「地上5層樓、地下1層樓，並取消挑空式設計及立面調整為簡單素雅」之建物向臺北市建築管理處申請建造執照第2次復審，已如前述。而建造執照申請案件處理時限需簽報局長者，為24天，有申請案件處理期限表（見本院卷一第101頁）及被告所屬都市發展局104年8月3日北市都授建字第10434277100號函（見本院卷二第96頁）在卷可稽，是原告96年1月9日申請建造執照，都發局96年2月6日發給96建字第0066號建造執照（見本院卷一第33頁），歷時27日，逾處理期限3日（27－24＝3），該3日核屬不可歸責於原告。
Ⅴ.綜上所述，申請建造執照核發期間，不可歸責於原告之日數為99日（32＋64＋3＝99）。其餘審查期間，係因原告變更原籌設許可核准平面配置及未能備妥相關文件，經通知又未能補正所致，尚難認係不可歸責於原告。且原告嗣於96年1月9日又改以「地上5層樓、地下1層樓，並取消挑空式設計及立面調整為簡單素雅」之建物向臺北市建築管理處申請建造執照第2次復審，是原告主張95年10月1日起其改正相關程序後，被告均未要求原告補件，迨至96年2月6日始核發建造執照，此期間應屬不可歸責原告云云，並非可採。
③又，都發局前於96年11月27日廢止核發之前開建造執
照，該廢止處分嗣經本院97年度訴字第1366號判決撤銷（見本院卷一第37頁至第59頁），並經最高行政法院99年度判字第807號判決駁回上訴而確定（見本院卷一第60頁至第62頁）。是系爭加油站於核准3年籌建期間屆滿（即96年12月7日止）前，因96年11月27日廢止處分致無法籌建之期間10日，亦屬不可歸責於原告。至於核准籌建期間屆滿96年12月8日起至最高行政法院99年8月5日判決確定之期間，非屬核准籌建3年期間內之事由，自非屬96年9月17日延展申請所應斟酌。
④至於原告所稱，系爭加油站基地之排水溝渠改道工程
，應由被告負責修築、改善、養護管理，故辦理排水溝渠改道工程所需42日（96年3月17日至96年4月27日）係屬不可歸責於原告之日數云云，經查被告93年12月7日核准籌設系爭加油站之處分內已載明：「該加油站基地部分土地為當地排水路要徑，現況具排水功能，為免該基地申請興建後影響周邊地區排水功能以致造成附近淹水，請業者於『申請建築執照時應一併納入檢討以維持原有排水功能』，日後如有違反上述事項，經主管機關通知限期改善未改正完成者，得廢止本加油站籌建許可及後續憑核發之建築執照、使用執照及加油站經營許可執照。」（見本院卷一第32頁），可知被告係依行政程序法第93條規定，以附款方式表示「申請建築執照時應一併納入檢討以維持原有排水功能」，故溝渠改道維持原有排水功能，應屬原告應履行之義務。是原告主張辦理排水溝渠改道工程所需42日屬不可歸責於原告之日數云云，並非有理。
⑤又，依管理規則第17條第3項規定，申請人認有不可
歸責於己之事由，申請展延籌設許可，自應具體指明其不可歸責之事由為何，並檢具相關證明文件。原告於申請展延時，已具體說明不可歸責於己之事由，經被告及訴願機關審酌，認僅前開109日（99＋10＝109）為不可歸責原告之期間，乃原告提起行政訴訟後，經本院行準備程序調查1年餘，始於105年3月31日具狀泛稱被告所屬機關處理申請程序延宕，致原告無法如期取得建造執照，且就建造執照核准後相關事件之審查，亦有嚴重延滯，且各該延滯均不可歸責於原告，而聲請本院命都發局就原告申請系爭加油站建造執照所為審核及該建造執照執行期間就原告報備、查報等所為審查、核准及相關後續程序，檢送「全案卷宗」到院參辦，尚難認有調查之必要。
⑥綜上所述，原籌建許可期限96年12月7日屆滿前，因
不可歸責於原告之事由，致其無法籌設之日數僅109日，被告核准延展日數109日，未逾6個月，於法並無不合。又，都發局核發之建造執照雖記載於領照日起6個月內開工，建築期限19個月，然此僅為建築管理事項，至於建築期限內實際能否建築，仍應符合其他法令規定。是原告以建造執照核准建築期限至98年3月4日前竣工，主張未准許展延加油站籌建許可即違反行政自我拘束原則、禁反言原則、誠信原則及信賴保護原則云云，自非可採。
⑶又，延展籌設許可之期限，應自期限屆滿時接續計算，
此乃當然之理，故前開核准延展日數109日，應自96年12月8日起至97年3月24日已屆滿。乃原處分以其實際審酌不可歸責日數之101年11月12日府產業公字00000000000號函（見本院卷二第19頁、第20頁）送達原告翌日即101年11月16日起算延展期日，於法已有未合，形同於原核准期限屆滿翌日96年12月8日起至101年11月15日間，並未計算籌建期間。而管理規則第17條第3項展延之規定，係因經營加油站為特許事業，加油站又有3年籌建期間之限制，如籌建期間內有不可歸責申請人之事由，致其於3年籌建期間內無法遵期籌建，始得准予展延籌建期限。如不能籌建之事由並非發生於籌建期間內，自不得據以申請展延。原告第2次延展申請，以96年12月8日起至101年11月15日間之事由（包含原告主張：被告違法廢止建造執照，使原告無法籌建加油站之期間，自最初核准籌建期間屆滿96年12月8日起至前開最高行政法院99年8月5日判決確定止，歷時2年餘；原告原籌建期限至96年12月7日，原告於期限屆至前申請延展，但被告遲至101年11月12日始首次作成准予展延之處分；97年11月14日都市計畫變更案，將系爭加油站基地變更為公園用地，至該處分經內政部98年11月24日撤銷之期間；99年8月27日起至101年8月27日禁建處分期間。
）再為申請延展，核係前述就未計算籌建期間內發生之事由，據以申請展延，自無從准許。又，禁建2年期滿後，原告申請被告所屬都發局於101年12月20日同意繼續施工（見經濟部Z000000000號訴願卷第251頁），迄102年5月14日系爭都市計畫通盤檢討案將系爭加油站基地變更為交通用地（遊客中心），都發局於102年5月15日命原告停工止，此期間原告仍有繼續籌建加油站之事實，為兩造不爭之事實。亦即，原告於原籌建3年期間屆滿（96年12月7日）後，仍有繼續籌建加油站之事實達146日，已超過原處分核認自101年11月16日起延展109日。是原告主張應自核准延展處分送達始能起算延展期間，否則其無從籌建云云，尚非可採。
⒉又，原告先位訴訟係提起課予義務訴訟，關於課予義務訴
訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，應以事實審最後言詞辯論終結時之事實及法律為準，故本院是否得命被告作成准許原告展延系爭加油站籌設期間之行政處分，應視本院言詞辯論終結時之事實及法律狀態判斷系爭加油站之設置用地，原告是否有土地所有權或使用權及該土地依都市計畫法、區域計畫法及其他法令規定，是否得設置加油站。又課予義務訴訟，法院必須就原告所主張之請求權是否存在為審判，至於行政機關駁回申請或不作為是否違法而應宣告撤銷，只是為達到原告所申請處分之訴訟目的，必須先排除否准處分之當然結果。此與撤銷訴訟，法院僅係就原處分是否違法而侵害原告權利之事實而為審判不同。故而，人民申請行政機關作成特定處分，苟其要件不備，經法院審認請求行政機關作成特定處分之權利並不存在，就其所提起之課予義務訴訟，即應為全部敗訴之判決，不因行政機關駁回申請或不作為之理由是否正確而有所異（最高行政法院101年度判字第727號判決參照）。原告主張原處分作成時之事實法律狀態與本院言詞辯論終結時之事實法律狀態並無不同，原處分作成時，既僅斟酌管理規則第17條第3項規定，本件如符合管理規則第17條第3項規定，即應准予展延，無庸斟酌其他法令云云，尚非可採。經查：
⑴管理規則第6條第1項規定：「加油站之設置用地應符合
都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。」第8條第1項第2款規定：「申請於都市計畫地區及非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地(加油站)設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：……（第2款）二、可供使用之整塊土地總面積三百平方公尺以上。」第16條第2項規定：「前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣(市)政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。」第17條第4項規定：「申請人喪失原取得設站基地之土地所有權或土地使用權時，直轄市、縣(市)主管機關得廢止原籌建核准。」次按都市計畫法第42條第1項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」第44條規定：「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」第51條本文規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。……」。
⑵本件原告申請設置系爭加油站之土地，其中至善路5小
段80地號為原告所有，81、117地號原為國有，原屬都市計畫加油站用地，面積830平方公尺，符合都市計畫法及管理規則第8條第1項第2款可供使用之整塊土地總面積300平方公尺以上之規定，有被告前述93年12月7日核准籌設加油站之許可函（見本院卷一第31頁）可參。
然系爭加油站之用地已因系爭都市計畫通盤檢討案，變更為交通用地（遊客中心），並自102年5月14日零時起生效，其容許使用項目係供旅遊諮詢服務、展示、休憩及自行車旅遊服務（如停車、車輛租賃、調度及零件設備送廠檢修、維護等）之使用，設置加油站已非系爭土地允許之使用目的，有系爭都市計畫通盤檢討案（見本院卷二第206頁至第257頁）、被告102年5月13日府都規字第10201401200號公告可參（見本院卷三第194頁），財政部國有財產署北區分署並以102年6月7日台財產北租字第10280013250號函通知終止系爭加油站用地其中至善段5小段81、117號地號國有土地之租約，並將土地有償撥用予臺北市，有財政部國有財產署北區分署102年6月7日台財產北租字第10280013250號函（見本院卷二第278頁至第279頁）及土地登記第二類謄本（見本院卷二第280頁、第281頁）可參。
⑶原告雖主張：系爭都市計畫通盤檢討案應屬違法，財政
部國有財產署北區分署據以終止租約於法未合云云，惟：
按司法院釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關
依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」系爭都市計畫通盤檢討案屬法規命令，是否合法應由本院審酌。縱依前述解釋，如其中具體項目有直接限制原告權益或增加其負擔，而認其具行政處分性質，得提起行政訴訟以資救濟，因行政處分除具無效事由而當然無效外，在未經撤銷、廢止或其他事由失效前，其效力繼續存在。是原告聲請於其就系爭都市計畫通盤檢討案行政訴訟再審確定前，裁定停止本件訴訟，本院認無停止訴訟之必要。
按都市計畫法第3條、第26條、第40條、第8條、第13條
第1項及第20條第1項第2款依序規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。……」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……（第2款）二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。……」又按各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條第3、4、5、6項分別規定：「都市計畫委員會之職掌如左：（第1款）一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。」、「（第3項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4項）依前項第一款及第二款派聘之委員，總合不得超過委員總人數二分之一。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政部及直轄市政府依第三項第三款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6項）各級都市計畫委員會應有熱心公益人士二人擔任委員。」可知直轄市政府對直轄市之主要計畫有擬定權，而內政部對之則有核定權。而都市計畫委員會之審議決定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷。依此，行政法院審查都市計畫變更所為核定之合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，應尊重內政部都市計畫委員會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷。
經查，被告以100年2月25日府都規字第10030095701號
公告公開展覽系爭都市計畫通盤檢討案，都發局於100年3月18日舉辦系爭都市計畫通盤檢討案之說明會，有系爭都市計畫通盤檢討案公開展覽說明會辦理情形紀錄單、說明會簡報、傳單及現場照片在卷可證（見本院卷三第58頁至第85頁），都發局並將民眾於說明會之意見送交臺北市都市計畫委員會審議。公開展覽期滿後，經臺北市都市計畫委員會101年1月19日第632次委員會議審議修正通過，有該次會議紀錄在卷為憑（見本院卷二第220頁至第221頁），其中決議：「㈢至德園西側加油站用地依委員建議變更為交通專用區，未來發展為結合旅遊資訊、自行車維修、餐飲等服務之專用區，使用項目及使用強度等則於細部計畫訂定。」並經被告101年3月14日府都規字第10130100800號函送計畫書、圖報請核定，經內政部都市計畫委員會專案小組於102年1月31日聽取被告簡報，第4次會議中六、出席委員初步建議意見：「㈡變更主要計畫內容：……（2)本案土地面積為830平方公尺，其中716平方公尺（約86% )為國有（財政部國有財產署管有）、114平方公尺（約14%)為私有（兆亨事業有限公司所有），經財政部國有財產署列席代表補充說明，尊重各級都委會審議結果。惟本案土地部分陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建議維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府重新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及環境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體規劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優劣，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定。」（見本院卷二第274頁至第277頁）。嗣後，案經內政部都市計畫委員會102年3月12日第799次委員會議審議決議變更「加油站用地」為「交通專用區」，並經內政部102年5月6日台內營字第1020804997號函核定，被告遂以102年5月13日府都規字第10201401200號公告實施，同時送內政部備查（見本院卷三第194頁)。經核系爭都市計畫通盤檢討案，被告業依都市計畫法之規定擬定、公開展覽後，送請臺北市都市計畫委員會審議通過，並報請內政部核定後公布實施，於法並無不合。
原告雖主張：系爭都市計畫通盤檢討案審議程序未依都
市計畫法第20條第1項第1款規定轉報行政院備案，不合法定程序云云。惟按都市計畫法第20條第1項第1款、第2款規定：「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：（第1款）一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。（第2款）二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」然都市計畫法第20條係於62年9月6日全文修正公布施行，其立法理由為簡化都市計畫核定程序，便利人民建築，而自都市計畫法第20條公布施行後，被告相關主要計畫案經內政部核定後，即函請被告發布實施，無報請行政院備案之情形，且臺北市為直轄市，臺北市主要計畫案適用都市計畫法第20條第1項第2款之規定，無須報請行政院備案，亦未違背都市計畫法第20條簡化都市計畫核定程序之立法理由。再者，「都市計畫法第20條第1項第1款雖有首都之用語，惟我國現行憲法並無關於首都所在地之明文規定，僅有使用『中央政府所在地』之用語，而且在實務運作上，應無引用都市計畫法第20條第1項第1款規定之都市計畫案件……」等情，亦有內政部105年5月5日台內營字第1050806253號函在卷可稽（見本院104年度訴更一字第59號卷二第230頁至第231頁，本院卷四第274頁至第275頁），足證我國現行憲法並無關於首都所在地之明文規定。況臺北市為直轄市，臺北市主要計畫案適用都市計畫法第20條第1項第2款之規定，無須報請行政院備案，有內政部105年1月8日台內營字第1050800003號函可參（見本院卷三第234頁）。原告主張系爭都市計畫通盤檢討案審議程序未依都市計畫法第20條第1項第1款規定轉報行政院備案，而不合法定程序云云，並無足採。
次查，內政部都市計畫委員會（成員詳如會議簽到簿，
見本院104年度訴更一字第59號卷一第136頁，本院卷四第240頁）於102年3月12日第799次會議決議：「主要計畫變更一覽表編號3 (原編號5)擬變更加油站用地為交通專用區，請依下列各點辦理：㈠本會專案小組研提『本案土地部分陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建議維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府重新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及環境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體規劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優劣，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定』之建議意見，經相關陳情人列席說明及委員充分討論後，同意依臺北市政府102年2月25日府授都規字第10210532700號函送評估表（如附表）辦理，請納入計畫書敘明。」及其附表「臺北市政府評估至善路北側、至德園西側基地之未來使用評估表（臺北市政府102年2月25日府授都規字第10210532700號函）」之綜合評估表示：「經綜合考量公共利益、環境相容、交通衝擊等面向後，本府評估本基地作為交通用地（遊客中心）可滿足最大公共利益，並與周邊環境相容，衍生交通並以綠色工具、大眾運輸工具為主，環境衝擊較低，至於私有土地所有權人權益部分可依相關法規予以補償，另結合毗鄰公園用地整體規劃設計，透過建築設計提高環境相容性，提供旅遊資訊及自行車服務，發揮土地使用最大效能，故建議本基地以變更為『交通用地（遊客中心）』為最佳之土地使用方案」（見本院卷二第222頁至第223頁），並於該次會議審決修正通過系爭都市計畫通盤檢討案。足認內政部為系爭都市計畫通盤檢討案之核定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷，行政法院為司法審查時，應尊重其所為之專業判斷。原告未指摘內政部有何未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情事，即聲請本院通知內政部審議系爭都市計畫通盤檢討案專案小組成員到庭證述其審議過程，核無調查必要。準此，系爭都市計畫通盤檢討案之決定乃具有極高度的程序上之嚴謹性、參與者之多元性以及決策者之專業性，經二級（即被告及內政部）都市計畫委員會基於其專業判斷，以合議制方式通過，其所具有專業性及多元機關判斷餘地之法理基礎及正當性基礎，法院應尊重其判斷餘地，原告自難僅因其不同意該都市計畫，即恣意指摘系爭都市計畫通盤檢討案為違法。
復按都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，
係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之計畫緣起即載明：「本市士林區外雙溪地區都市計畫自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，至善路兩側現有之土地使用部分未能符合都市發展需求，影響地區發展及都市景觀。鑑於文化創意產業已經成為全球都市競爭的主要指標，典藏豐富國寶文物的故宮博物院深具文化創意產業發展能量……爰本府配合故宮博物院提出『大故宮計畫』之契機，通盤檢討該地區之土地使用……預期大故宮計畫施行後，將帶動更多國內外旅遊人次，加上鄰近士林官邸及區內中影文化城、故宮博物院、順益臺灣原住民博物館等觀光景點，促使本地區將面對龐大且多面向之旅遊服務需求，爰有必要配合故宮博物院現在及未來發展進行整體規劃，在維護既有環境及人文資源下，就土地使用、公共設施、交通運輸等面向作通盤合理之檢討，提供相對應之高品質旅遊場域及生活環境，進而提升本市旅遊服務品質，帶動更大的觀光效益，並促使外雙溪地區有更良善之發展。」，及計畫範圍包含士林區臨溪里、福林里、翠山里、岩山里等部分地區（見本院卷二第208頁），足見系爭都市計畫通盤檢討案係因士林區外雙溪地區自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，被告為維護該區生活環境品質，並促進都市之永續發展，考量外雙溪及周邊地區重要景點〔其中包含國立故宮博物院（下稱故宮）、士林官邸公園、順益臺灣原住民博物館及陽明山國家公園等〕之旅遊服務需求，並配合大故宮計畫而擬定。且觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之相關重大建設計畫，產業面計畫有1.雙L型文化創意產業軸帶區計畫，其係結合士林臺北藝術中心，沿中山北路串連臺北市立美術館、計畫興建中之臺北市城市博物館、婚紗設計街區至舊議會現址改建之臺北音樂廳等；2.「大故宮計畫」整體發展可行性計畫，其係主要以臺北市○○區○○路2段劃分「故宮博物院院區」及「故宮文化創意產業園區」等兩大部分。另景觀面計畫：塑造故宮瑰寶大道計畫，係規劃完整動線並調整路型、塑造獨特之都市景觀空間。交通面計畫：臺北捷運環狀線（北環段），係規劃環狀線全長34.8公里串連大臺北地區12條捷運線等（見本院卷二第208頁至第210頁），前開計畫益證系爭都市計畫通盤檢討案並非僅為大故宮計畫擬定，且具有通盤檢討及變更使用之公益需求。再者，觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之發展定位及規劃原則，其計畫目標除㈠配合故宮規劃「大故宮計畫」外，尚有㈡配合地區實質發展需求，結合地區豐富文教設施及山水景觀資源，鼓勵發展文化創意、會議展覽、觀光遊憩、藝文展演、教育進修等產業，並支援複合型商業服務，及㈢重新檢討地區公共設施配置及公共服務品質，㈣配合休閒產業發展及綠色交通策略之推動，建構綠色交通服務，針對不同使用者之需求，分級提供良好之大眾運輸及轉乘、自行車、步行等，㈤以達成城市美化、產業提升、環境保護與節能減碳之永續發展目標（見本院卷二第211頁反面）。另其發展定位係依士林區之生活機能，區分五大生活圈，其中外雙溪生活圈之發展構想為「休閒、遊憩、文教、居住」，帶動該地區成為文創產業發展重鎮（見本院卷二第212頁）。從而，系爭都市計畫通盤檢討案確係維護該地區獨有之自然環境資源及提升環境景緻、改善現有居住環境品質、促進都市永續發展，以故宮為核心，維繫區域內各據點之人文、歷史、生態觀光資源而擬定，並非僅限大故宮計畫，且具有通盤檢討及變更使用之公益需求。復觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之本計畫檢討後效益，系爭土地確實有變更使用之效益，擷取主要內容簡述之：「1、商業區服務水準檢討：……將於細部計畫中檢討調整故宮路至故宮間住宅區之使用項目，放寬部分商業行為，進駐以活化商業活動及輔助文化創意園區發展。2、公園用地服務水準檢討：查本計畫範圍內主要計畫公園及綠地劃設約有39公頃，約佔總計畫面積170公頃之23%，高於100年度臺北市民每人享有公園綠地面積5.15平方公尺。3、國小用地服務水準檢討：……以士林全區進行檢視，則除天母國小、三玉國小外，其餘國小用地均達教育部頒每生享有校地面積最低標準（每生10.67平方公尺）……。4、國中用地服務水準檢討：本次通盤檢討範圍內設有至善國中，經檢視至善國中符合教育部頒每生享有校地面積最低標準（每生
17.77平方公尺）。5、文化創意專用區服務效益：本次通盤檢討範圍內設有文化創意專用區，以故宮既有文化底蘊為發展利基，透過土地資源整合及文化氛圍總體營造，集結文化能量，產生聚集效益，創造全民共有、共享的多元藝文空間，並以文化創意結合城市行銷，形塑出城市的文化內涵，以及可深刻體驗的文化風景，藉此吸引國內外的文化觀光客，展現出臺北市的國際競爭力與獨特性，更藉由特色的文創產品與服務，帶動城市的行銷與觀光……帶動臺北市總體觀光產業經濟效益1130億元。6、交通用地（遊客中心）服務效益：……本用地配合故宮及外雙溪地區觀光遊憩之整體發展，提供旅遊諮詢、展示、休憩及自行車旅遊等服務，採複合式型態經營……以及紓解周邊地區觀光人潮及提供旅遊諮詢服務等需求，並將結合西側至德園公園用地，整體規劃設計，提供遊客及自行車旅遊戶外之遊憩空間。……另本基地面臨至善路往風櫃嘴（自行車挑戰熱門路線）必經之路，西側為雙溪河濱自行車道，且鄰近美麗華及士林地區公共自行車租賃站，配合租賃系統……支援士林地區公共自行車營運後勤……營造自行車友善環境。」（見本院卷二第219頁、第220頁）。由上足見依系爭都市計畫通盤檢討案之計畫檢討後效益所示，商業區服務、國中用地服務水準、文化創意專用區服務、交通用地服務並重，並非僅限大故宮計畫，且系爭土地確實有變更使用之效益。再者，依內政部於本院104年度訴更一字第59號案所提，陳情人張○禮、周○彬、徐○陽、吳○明、李○志、黃○聖、周○婷等均表示加油站設置具有危險性，對故宮危害甚大不宜繼續建置，希望為交通用地遊客中心之設置等語（見本院104年度訴更一字第59號卷一第126頁背面至第129頁背面，見本院卷四第225頁至第231頁）。從而，被告依都市計畫法第26條第1項之規定，並依據士林區發展情況，參考上開陳情人之建議作必要之變更，確係基於民意及公益需求擬定並發布實施系爭都市計畫通盤檢討案，具有合理性及適當性，已就一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。
原告雖主張：被告擬定系爭都市計畫通盤檢討案前，並
未依規定先進行計畫區之基本調查及分析推計，且依本院104年度訴更一字第59號事件現場勘驗結果，系爭加油站並不便於遊客使用，偏離大故宮計畫的動線，系爭加油站位置不適合作遊客中心，故宮廣場周邊至系爭加油站之人行道非常狹窄，不適合自行車車道的闢建，系爭都市計畫通盤檢討案，顯然未能全面考量系爭土地周邊之交通、文教、康樂等設施現況，益見系爭都市計畫通盤檢討案，顯然欠缺周延規劃、全盤考量，僅係為阻撓原告興建系爭加油站而倉促擬定，違反禁止恣意及禁止不當聯結等原則云云。然查：
Ⅰ.臺北市都市計畫委員會之專案小組於審議期間即至系爭都市計畫通盤檢討案之現場會勘，有會勘通知單在卷為憑（見本院104年度訴更一字第59號卷二第216頁，本院卷四第273頁），嗣經臺北市都市計畫委員會專案小組現場會勘評估後，認為系爭土地鄰近住宅區及故宮博物院，確不適合設置加油站，故系爭都市計畫通盤檢討案之決定，係經臺北市都市計畫委員會現場會勘及詳細討論後而作成決定，並無原告所指未依規定先進行計畫區之基本調查及分析推計。
Ⅱ.系爭都市計畫通盤檢討案係就外雙溪地區為通盤之區域檢討，依該都市計畫之變更內容，係就整個外雙溪地區之土地使用作大面積通盤性之規劃，除故宮東側、私立衛理女子高級中學北側10筆地號土地、故宮路至善路交叉口、至德園西側及雙溪河道（復興橋至望星橋及劍南橋以北）外，尚包括故宮南側、私立衛理女子高級中學臨至善路側綠帶及至善路2段西側（憲兵隊辦公室）等（見本院卷二第216頁背面、第217頁），故原告主張系爭都市計畫通盤檢討案係針對系爭加油站用地所為，已非可採。
Ⅲ.且系爭加油站用地係基於被告臺北市政府76年間公告實施之都市計畫案所設，該主要計畫迄通盤檢討時已逾25年之久，其背景事實早已有重大變革。又自77年開放加油站民營化後，原由政府劃設加油站用地以供開闢加油站之需求已大幅降低，原告就系爭加油站用地於94年申請設立時，於附近方圓3公里之範圍內，已設置西歐加油站、福林加油站、大直加油站及芝山加油站（見本院卷三第47頁），因而與劃設系爭加油站用地之背景因素亦已有大幅度之改變。原告所稱系爭土地區域近年來遊客人數增加一節，即便屬實，惟在附近已陸續增設加油站之情況下，已足以滿足因遊客增加之加油需求，更何況加油站之設置並非限於開車路線之終點處，一般駕駛人係於出發時或油料將盡時就近加油，而非到了旅遊目的地才加油。因此，民眾對於系爭加油站之使用需求亦已減低，系爭加油站用地確屬非必要之公共設施用地。故被告配合系爭通盤檢討區域及鄰近區域之發展情況下，基於促進士林區域之觀光發展及滿足民眾遊憩需求之公益，將系爭加油站用地納入系爭都市計畫檢討土地使用之項目中，並依據發展現況將系爭土地變更為交通用地（遊客中心），與都市計畫法第26條第1項規定之立法意旨相符，並非針對系爭加油站用地所為，並未違反禁止恣意原則及禁止不當聯結原則，原告前揭主張，自無足採。
Ⅳ.再依本院104年度訴更一字第59號事件法官於105年3月4日至現場勘驗結果，臺北市○○區○○段0○段00○號上有民宅隔圍牆與至德園相鄰，另一側為馬路（至善路2段113巷），5小段79地號位於對面至德園入口右側，以圍牆圍起之一塊草地上置有棚架、竹籬等情，有勘驗筆錄在卷為憑（見本院卷三第236、237頁），前開兩筆地號土地為私人土地，且已有民宅，另該二筆地號土地於76年6月2日變更為機關用地（公共設施用地），供故宮使用，係屬已指定其使用目的之土地，並非閒置土地，故不適宜作為交通用地（遊客中心）。且該兩筆地號土地面積共計1,081平方公尺，均屬私人土地，土地形狀不方整，為三角形之狹長形土地，難以規劃利用，亦不適宜作為交通用地（遊客中心）使用。而系爭土地即同小段80、81、117地號等3筆土地，面積約830平方公尺變更為交通用地（遊客中心），其中80地號為私有，面積114平方公尺（約占14%），餘為國有，面積716平方公尺（約占86%），兩者相較以系爭土地對於私益的侵害程度較小，最符合前開規定。另至善段5小段76地號之位置，大約位於馬路汽車停車處、電線桿及部分道路上，由系爭加油站以步行方式走至大故宮計畫用地於故宮路與至善路2段交叉口處，有一建物為臺北市政府工務局水利工程處北區管理站使用，大故宮計畫用地緊鄰至善路2段，北側作停車場使用，南側為原衛勤學校，該校現已遷離有部分作為故宮的替代役宿舍使用，停車場於勘驗當日停滿遊覽車等情，亦據本院勘驗屬實，製有勘驗筆錄在卷可稽（見本院卷三第237頁）。足見同小段76地號土地已開闢為道路使用，常有自故宮離開之大型遊覽車及小型巴士行駛經過，亦屬已指定其使用目的之土地，並非閒置土地，又由系爭加油站以步行方式走至大故宮計畫用地於故宮路與至善路2段交叉口處，有一建物為被告所屬工務局水利工程處北區管理站使用，亦非閒置土地，自不適宜作為交通用地（遊客中心）使用。此外大故宮計畫用地（指至善路南側部分）北側供停車場使用，勘驗當日為周五平日，即已停滿遊覽車，假日更為一位難求，南側亦已作為故宮替代役宿舍使用，故該土地現已由故宮所規劃開闢使用，未來亦將配合行政院秘書長101年6月11日院臺文字第1010031636號函所准依改制前行政院經濟建設委員會所決議之大故宮計畫，進行故宮文化創意產業園區之闢建，係屬已指定其使用目的之土地，並非閒置土地（見本院104年度訴更一字第59號卷一第293頁至第309頁，見本院卷四第245頁至第272頁）。原告主張系爭都市計畫通盤檢討案未考量系爭土地周邊之閒置用地及其他機關用地，有違都市計畫法第3條之規定，亦違法益考量及比例原則云云，尚無足採。
Ⅴ.原告復主張：系爭加油站並不便於遊客使用，偏離大故宮計畫的動線，系爭加油站位置不適合作遊客中心，故宮廣場周邊至系爭加油站之人行道非常狹窄，不適合自行車車道的闢建云云。惟查系爭交通用地（遊客中心）之設置，其所設定之服務對象並非僅限於乘車之遊客，尚包括步行及騎乘自行車之遊客，因而遊客參訪動線固然有可能係在離開故宮之時經過該遊客中心，亦可能係在進入故宮時經過該遊客中心。另就自行車使用特性而言，無論自外雙溪東側山區（如風櫃嘴、汐萬路等）返程騎士、未來公共自行車往雙溪河濱自行車道騎士或自捷運士林站往來旅客等，系爭遊客中心地點均更符合其使用動線及需求，原告前揭主張，尚無足採。
Ⅵ.原告另主張大故宮計畫環境影響評估已撤回，足見大故宮計畫未曾實際實施規劃，不符都市計畫法第3條規定之要件云云，惟查，故宮確曾於104年10月1日檢送大故宮計畫環境影響評估報告書初稿予行政院環境保護署審議，後續將依行政院環境保護署審查結果修正大故宮計畫並提報綜合規劃書予行政院審議等情，業據故宮以104年11月20日台博秘字第1040012683號函復及提出附件資料在卷（見本院104年度訴更一字第59號卷一第293頁至第309頁，本院卷四第245頁至第272頁），足見系爭都市計畫通盤檢討案進行時，大故宮計畫確實籌備進行中，非僅止於構想階段。縱依105年9月25日報載，嗣後大故宮計畫撤回環境影響評估審查，亦與原告所稱大故宮計畫未曾實際實施規劃、系爭都市計畫通盤檢討案不符合都市計畫法第3條規定之要件云云無關。原告前揭主張，亦非可採。
Ⅶ.由上足見，系爭都市計畫通盤檢討案自程序面及實體面，均屬合法，尚無原告所指違法之情事。財政部國有財產署北區分署以原告承租之臺北市○○區○○路0○段0000000號國有土地，因系爭都市計畫通盤檢討案變更為交通用地（遊客中心），而於102年6月7日通知終止租約，並請原告於102年8月31日前拆除地上及地下建築改良物，騰空返還租賃土地，於法並非無據。
⑷綜上，系爭加油站之土地已屬都市計畫法所指定之公共
設施保留地，不得為妨害其指定目的（交通用地）之使用，且財政部國有財產署北區分署終止租約後，原告已喪失對至善段5小段81地號、117地號土地之使用權，該2地號土地面積分別為92平方公尺、624平方公尺（見前開土地登記第二類謄本，本院卷二第280頁、第281頁），扣除該2筆土地後，原告可供使用土地之面積僅114平方公尺（000-000-00＝114），已不符合管理規則第8條第1項第2款申請設置加油站基地可供使用之整塊土地總面積應達300平方公尺以上之規定。是依本院言詞辯論終結時之事實及法律狀態（亦為原處分作成時之事實及法律狀態），系爭土地依都市計畫法已無法作為加油站使用，且原告可供使用土地面積不符合管理規則之規定，其申請延展加油站籌設許可自不應准許。
⒊從而，原處分以本件核准籌建期間有不可歸責於原告之事
由，經核算其日數僅109日，而核准延展籌設期間109日，並從寬自101年11月16日起計算，其起算日雖於法未合，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應維持。且系爭加油站基地依都市計畫法已無法作為加油站使用，且原告可供使用土地面積已不符合管理規則之規定，原告先位訴訟請求將訴願決定及原處分不利原告部分撤銷，命被告就其96年9月17日展延申請、101年11月30日展延申請，分別作成准予延展籌建期間6個月之行政處分，其延展期限均應自被告重為處分之處分書送達翌日起算，為無理由，不應准許。
⒋關於附帶請求國家賠償部分：
⑴人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，
現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償外，亦得依行政訴訟法第7條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。二者為不同之救濟途徑，各有其程序規定。人民若選擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償法規定程序為之。若選擇依行政訴訟法第7條規定請求損害賠償時，自僅依行政訴訟法規定程序辦理即可。行政訴訟法既未規定依該法第7條規定合併請求損害賠償時，應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序（最高行政法院93年判字第494號判例參照）。
⑵次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其
他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。查本件原告所提之課予義務訴訟（即先位之訴訴之聲明第1項、第2項部分），經本院審理結果認為原告之訴應予駁回，業如前述，是原告合併請求被告給付原告299,901,120元及自105年3月17日起至清償日止按週年率百分之5計算之利息，揆諸前揭說明，亦失所據，應併予駁回。
（四）備位訴訟：原處分以本件不可歸責於原告之日數僅109日，而核准延展籌設期間109日，並從寬自101年11月16日起計算，其起算日雖於法未合，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應維持，已詳如前述。原告請求確認原處分不利原告部分為違法，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 10 日
書記官 陳 又 慈