臺北高等行政法院判決
104年度訴字第400號105年9月1日辯論終結原 告 謝孫慧嬌訴訟代理人 簡榮宗律師複代 理 人 余瑞陞律師訴訟代理人 洪毓律師被 告 國防部代 表 人 馮世寬（部長）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國104 年1 月23日院臺訴字第1040120896號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴後，被告之代表人已由高廣圻變更為馮世寬，
茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡被告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核
無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告謝孫慧嬌係國軍老舊眷村高雄縣大寮鄉（民國99年12月25日改制後為高雄市大寮區）果協新村（下稱果協新村）原眷戶謝振東（92年6 月29日死亡）之配偶，申經被告92年11月5 日（92）勁勢字第13640 號令（原處分書誤繕為92年11月6 日勁勢字第0920013640號令）核准承受謝振東輔助購宅權益。被告於94年3 月11日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，辦理前高雄縣商協新村（下稱商協新村）等4 村（含果協新村）遷購建國新城國宅說明會，其說明書載明原眷戶同意遷購者，應於說明會後3 個月內（即94年6 月10日前）填具商協新村等4 個村原眷戶遷購建國新城國宅申請書，並經法院或民間公證人認證後繳交列管單位，逾期視為不同意遷購。該等眷村原眷戶四分之三以上同意，並經法院或民間公證人認證者，被告將依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意遷購者，得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。嗣被告以商協新村等4 村（含果協新村）達四分之三原眷戶同意遷購，於97年10月27日以國政眷服字第0970013876號公告商協新村等4 村（含果協新村）已完成遷購市場成屋，該等眷村原眷戶應自公告搬遷期間97年11月1 日起至98年1 月31日止搬遷騰空，並檢附斷水、斷電及戶籍遷出等證明文件，送列管單位辦理原眷舍點交，原告未據辦理。經陸軍第八軍團指揮部（下稱第八軍團指揮部）以103 年3 月19日陸八軍眷字第1030003072號函原告，以其輔助購宅款係以建國新城為計價標的計算，原應於98年2 月15日前完成領款搬遷，惟迄今仍未辦理申領搬遷作業，請原告於103 年3 月31日前配合辦理原眷戶輔助購宅款申領作業及後續眷舍斷水、斷電、戶籍遷出並將眷舍騰空點還，如仍不配合，依眷改條例第22條第1 項規定，逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，並訴請返還房地及追繳相當於租金之不當得利。原告仍未據以辦理。被告乃依國防部陸軍司令部（下稱陸軍司令部，95年2 月17日改稱前為國防部陸軍總司令部）103 年6 月27日國陸政眷字第1030003083號呈，以果協新村於94年3 月11日起至6 月11日辦理改遷建法定說明會，搬遷公告期限自97年11月1 日起至98年1 月31日止，原告於搬遷期限截止後仍未搬遷，經陸軍司令部及第八軍團指揮部多次溝通說明，並經第八軍團指揮部103 年3月19日函請限期領款搬遷，仍拒不配合作業，乃依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，於103 年8 月20日以國政眷服字第1030010601號函原告，註銷果協新村原眷戶謝振東眷舍居住憑證，併同廢止該部92年11月5 日（92）勁勢字第13640 號令核准原告承受原眷戶謝振東輔助購宅權益資格（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件果協新村之新建建築物不屬於眷改條例第3 條第1 項所
稱之「國軍老舊眷村」，應無眷改條例第22條第1 項、同條例施行細則第13條第1 項規定之適用：
⒈眷改條例第3 條第1 項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，
係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者」。依此規定，適用眷改條例之前提為該軍眷住宅係69年12月31日以前興建完成，且有該條各款情形之一者。
⒉本件原眷戶謝振東係48年間經被告審核通過，獲核配由中華
婦女反共聯合會捐款興建之眷舍。至80年間時，基於居家安全及軍方宣導並許諾改建後可永續居住，配合被告所屬之陸軍第3789部隊辦理「果協新村眷舍整建工程」，由陸軍第3789部隊主導工程之設計規劃、招標發包、監工驗收等作業，而原眷戶投入積蓄或向銀行貸款配合軍方主導眷舍整建工程，原地重建所需之費用完全由原眷戶自行負擔，拆除全村原眷戶核配之眷舍，於原址原地新建現有鋼筋混凝土加強磚造連棟式住宅，並於83年間新建完成。
⒊果協新村原為老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房（本院卷第31頁）
，80年間因整村整建而拆除原眷舍，其原存在之老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房均已滅失。83年興建完成後現居住之建物，為新建完成之鋼筋水泥加強磚造建築物（本院卷第32頁），明顯可看出二者不同之建物。
⒋本件經104 年2 月17日向行政院農業委員會林務局農林航空
測量所申請果協新村整村整建前、後之空照圖，由79年間之空照圖可知，該處原為老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房，80年間因配合被告整村整建，83年興建完成後為新建完成之鋼筋水泥加強磚造建築物，此亦由91年間之空照圖可知。故整村整建前後之實體建物確實明顯不同，該處原存在之老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房均已經遭拆除而滅失，整村整建完成後之建築物應為重新建造之新建物。
⒌本件經臺灣省建築師公會高雄縣辦事處之鑑定結果，亦認為
整村整建完成後之建築物屬建築法第9 條第1 款之「新建」建築物：
⑴依據臺灣省建築師公會高雄縣辦事處86年10月28日台建師高
縣鑑字第110 號鑑定報告書記載：「……顯然已由磚造蓋水泥瓦平房（1B）改建為加強磚造建築物，故如果於81年（探詢果協新村會長汪崇明先生稱本案於民國81年由第八軍團眷管組主導）申請建造執照時，建造類別應歸屬新建而非改建」、「套句整村整建新名詞，本案屬整棟拆除整棟整建。但尚乏法令依據，仍須在建築法上修正及增列『5 ：整建』之釋義以求完整。」。其鑑定結果：「本案鑑定標的物大寮鄉果協新村總計131 戶，經抽樣調查其中較具代表性之改建戶13戶，並勘查全區建築現況，本公會所鑑定結果，其建造類別在習慣上稱為改建建築物，但據建築法申請建築執照時為新建建築物。」（本院卷第34-70 頁）。
⑵由上述之鑑定結果可知，「整村整建」係新名詞，無法令依
據（因依據建築法第9 條建築物之建造行為，僅新建、增建、改建、修建，並無所謂「整建」及相關釋義），「整村整建」一詞應是被告為避免牴觸建築法所作註解而誤稱之為「改建」，惟其鑑定結果應為建築法第9 條第1 款之「新建」建築物。
㈡本件並非本院98年度訴字第478 號及最高行政法院100 年度
判字第1032號判決所指「增建、整建並不影響眷村之同一性」之情形：
⒈本院98年度訴字第478 號判決謂：「惟查關於眷村是否屬於
69年12月31日以前興建，本應由其原始建造時間認定，至於其後縱部分有所增建、整建，並不影響其為『東自助新村眷村』之同一性；況就眷村是否得依眷改條例辦理改建，亦應由眷村整體而為觀察，查東自助新村共有107 戶，僅其中72戶曾經整建，並以軍事工程名義而免經申辦建築執照，足見其並非整個眷村全部拆除重新改建，而僅係其中部分加以整建或修繕甚明，自難謂東自助新村係69年12月31日以後始興建之新眷村。」；最高行政法院100 年度判字第1032號判決：「原判決以本件系爭東自助新村原係興建於69年12月31日以前，且該新村共有107 戶，僅其中72戶曾經整建，並以軍事工程名義而免經申辦建築執照，足見其並非整個眷村全部拆除重新改建，而僅係其中部分加以整建或修繕甚明，自難謂東自助新村係69年12月31日以後始興建之新眷村。」。
⒉可知所謂「其後縱部分有所增建、整建，並不影響眷村之同
一性」，係指「非整個眷村全部拆除重新改建，而僅係其中部分加以整建或修繕」之情形。本件果協新村原存在之老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房均已經遭拆除而滅失，整村整建完成後之建築物應為重新建造之新建物，訴願決定所援引本院98年度訴字第478 號及最高行政法院100 年度判字第1032號判決，稱其後縱部分有所增建、整建，並不影響眷村之同一性云云，自有違誤。
⒊上開判決認為是否適用眷改條例辦理改建，亦以眷村內所有
眷舍整體印象作觀察，並認為東自助新村107 戶中雖有72戶經過整建，但整體印象上仍屬老舊，故有眷改條例之適用。換言之，是否為適用眷改條例的老舊眷村，仍需視老舊眷舍在該聚落中的比例與對整體景觀之影響來權衡，若不影響安全與景觀，縱使107 戶中有34戶是69年以前的老舊眷舍，也不當然適用眷改條例。並非如被告所稱，縱使只剩1 戶未整建，依該號判決也可要求其他141 戶已經重建的眷舍再拆掉，以配合那唯一的1 戶，如此虛耗國家資源，顯然違反比例原則，亦排擠其他地區真正需要改建老舊眷舍之基層士官兵的權益。
⒋況對照行政院主計總處財產分類明細表中的「房屋建築及設
備分類明細表」可知（本院卷第219 頁），政府列管的平價住宅與眷屬宿舍比照幼稚園用房屋，鋼筋混凝土（RC）建材的住宅最低使用年限為55年，磚石牆載重建材的住宅最低使用年限為25年。當初原告等遷臺時獲配之眷舍為磚造水泥瓦平房，到80年間確實已遠遠超過使用年限，故才配合被告依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點自費拆除並重建為RC建築。則依前開財產明細表可知，當初不管是國防部的主事者或原告，皆有預期改建後的RC眷舍至少要使用到135 年，否則當時的被告又何須擲下重金規畫更新？原告又何必灌注畢生積蓄重建RC材質的眷舍？依行政程序法第8 條規定，原告正當合理之信賴自應受到保護。今被告未達最低使用年限即對眷戶軟硬兼施，違法推動改建，不僅侵犯原告的信賴利益，亦有浪費公帑之嫌。
㈢監察院已依法糾正「國防部辦理高雄縣大寮鄉商協新村等4
處眷村整村整建」，認定被告未循適法程序即將該整建後眷村列入老舊眷村改建計畫違失案，並依法糾正在案：
⒈被告將果協新村等甫新建完工2 年之建築物再度列為須改建
之「老舊眷村」，經陳情高雄縣政府，雖經縣府居中召開協調會並經專業機構建築師公會依法鑑定果協新村為新建，但被告依舊矇騙施壓原眷戶以同意配合其改建工作。有鑑於被告違法濫權、恣意行政，果協新村原眷戶故而陳情監察院調查。經監察院國防及情報委員會第4 屆第12次會議決議及監察法施行細則第22條規定，以98院台國字第0982100203號糾正（本院卷第71-73 頁），其糾正案文有：「1.高雄縣大寮鄉商協、果協、宣武及嘉新等4 眷村前經原眷戶於79年至83年間負擔鉅資配合國防部整村整建政策進行拆除重建，惟國防部於整建過程既未經縝密規劃及妥適執行，嗣因政策缺乏一貫性，且未循適法程序即將該整建後眷村再列入老舊眷村改建計畫，並要求原眷戶搬遷，徒耗公私資源，均有違失……。2.本案80年至83年間拆除整建之商協等4 處眷村，與國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項所稱69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅有別，惟國防部未循其他適法程序處理即逕依該條例規定將其列入改建範圍，核有違失。3.查本案商協等4 眷村係以整棟拆除整棟整建之方式辦理整建，並以軍事工程名義而免經申辦建築執照，惟如依建築法申請建築執照，應屬該法第9 條所稱『新建』即『新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者』之建築物（有別於同條所稱：『改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者』之範疇），此有高雄縣政府前於86年間委託台灣省建築師公會高雄縣辦事處所完成……86年10月28日台建師高縣鑑字第110 號（果協新村）……鑑定報告可稽。」⒉由上述監察院糾正案可知，包括果協新村等4 眷村經配合國
防部整村整建政策進行拆除重建，應屬建築法第9 條所稱「新建」，即「新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者」之建築物，與眷改條例第3 條第1 項所稱69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅有別，應無眷改條例第22條第
1 項、同條例施行細則第13條第1 項規定之適用。㈣果協新村142 戶前曾於民國80年間全部拆除重蓋，並非【眷
改條例】所欲規範的老舊眷村。被告辦理果協新村改建遷購案自始即屬違法，遑論是註銷原告居住資格之處分？當然亦屬違法！⒈被告雖稱，果協新村有1戶沒有整建，該戶為「果協新村000
號」，據以堅持全村有眷改條例之適用云云，並非事實。蓋果協新村列管之眷舍僅有142 戶，門牌編號為「○○路0 號」到「○○路000 號」，有國防部總政戰部電腦中心所製作的「果協新村國軍眷舍明細表」可證（本院卷第224-231 頁）。至於「果協新村143 號」並不存在，「○○路000 號」亦非果協新村之眷舍。被告以非屬果協新村眷舍之民宅，矯稱果協新村因為該冒牌戶是在69年12月31日以前即已存在的老舊房屋，故其他正牌的142 戶亦有眷改條例之適用，需一併再改建云云，顯不可取。
⒉「○○路0 號」到「○○路000 號」於80年間即由被告辦理
過整建，當初已全部夷平並重建為如今的兩層樓RC建築，此亦為被告所不爭執。則不論是依比例或依整體景觀，今天的果協新村都已不存在所謂69年12月31日以前的老舊眷舍，非屬眷改條例第3 條之標的，自無適用眷改條例之餘地。
㈤退步言之，縱認系爭80年間才落成的眷舍仍符合眷改條例第
3 條所謂69年12月31日以前興建完成的老舊眷舍之定義（假設語），唯被告註銷原告之居住權益已罹於消滅時效或除斥期間，被告之註銷處分並不合法：
⒈本院100 年度訴更一字第215 號判決謂：「……為維持法律
秩序之安定，並避免因主管機關無正當理由而恣意選擇性地於不同時間註銷或不註銷不同意改建原眷戶之『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』，而形成實質上之差別待遇，實不能任由主管機關長期怠忽行使該註銷權，而使法律關係長期處於不確定狀態。是主管機關將不同意改建原眷戶之『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』予以註銷，自應於一定期間內行使，即主管機關註銷權之行使應有消滅時效（除斥期間）之限制……」（本院卷第237 頁背面）、「本件立法者就系爭規定所定之『註銷權』未設除斥期間之規定，業已違反法治國原則中之『法安定性原則』……本院爰斟酌人民權利之保護、法律秩序之安定及法律整體精神，本諸制定法外之法律續造機能，基於事物本質及同類事物應為相同處理之衡平原則……足認系爭規定之『註銷權』與行政程序法第123 條所定之『廢止權』，在事物本質上具有相當高之類似性，本院因認得類推適用行政程序法第124 條針對同為『公法上形成權』性質之『廢止權』所為除斥期間『應自廢止原因發生後
2 年內為之』之規定，以填補上開規範漏洞，以維事理之平。」（本院卷第238 頁）。簡言之，該號判決認為，被告依眷改條例第22條規定註銷眷戶居住權益，應類推適用行政程序法第124 條之除斥期間規定。
⒉該號判決又謂：「被告（國防部）又於93年12月24日以勁勢
字第0930019191號令函復海軍總司令部（副知總政治作戰局）略以：核定貴管高雄市『明建新村』遷建『自治新村改建基地』……顯見被告至遲於93年12月24日即已『確實知悉』明建新村同意改建之原眷戶超過3/4 改建門檻，並依系爭規定取得對不同意改建之原眷戶註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權，故被告行使系爭規定所授予，『註銷權』之除斥期間，應類推適用行政程序法第124 條規定，亦即應自『註銷』原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3 月4 日）起
2 年內為之。」（本院卷第239 頁），該號判決判定，註銷原因已於93年3 月4 日發生，被告遲至98年9 月8 日才予以註銷，顯已超過類推適用行政程序法第124 條所定之2 年除斥期間，其註銷處分違法。
⒊縱使認為本件被告將果協新村視為眷改條例之標的並無違法
（假設語），然查本件至遲被告已於94年6 月11日取得果協新村三分之二眷戶同意改建，卻是在103 年間才作成註銷處分。依前開判決見解應類推適用行政程序法第124 條規定，被告之註銷處分已罹於除斥期間，應屬無效。
㈥並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告未於言詞辯論期日到場，依其書狀則以：㈠被告97年10月27日國政眷服字第0970013876號公告，果協新
村之原眷戶應於97年11月1日起至98年1月31日止之公告搬遷期限內搬遷（本院卷第92頁）。嗣被告所屬陸軍司令部於102年7月至10月間多次派員向原告說明，希其儘速配合領款搬遷。被告復分別於103年1月7日、103年2月18及103年2月25日親訪原告等，並詳細說明原眷戶之權益及義務（本院卷第94-95頁）。再經被告所屬陸軍司令部陸軍第八軍團指揮部103年3月19日陸八軍眷字第1030003072號函，請原告等於103年3月31日前配合辦理領款搬遷（本院卷第96頁）。然迄今原告仍不辦理領款搬遷。準此，原告未於被告公告搬遷期限內搬遷，視為不同意之眷戶，被告自得註銷原眷戶謝振東眷舍居住憑證併同廢止原告權益承受資格。
㈡本件原告主張本件果協新村之新建建物不屬國軍老舊眷村且經監察院以依法糾正云云，茲說明如下：
1.按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。
三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」為眷改條例第3 條所明定。次按「東自助新村原係興建於69年12月31日以前，原告雖提出『東自助新村改建完成72戶意願調查表』主張曾有72戶完成整建，惟查關於眷村是否屬於69年12月31日以前興建，本應由其原始建造時間認定，至於其後縱部分有所增建、整建，並不影響其為『東自助新村眷村』之同一性……再參以眷改條例第1 條規定，自眷村改建之立法目的觀之，縱然東自助新村眷村部分房舍嗣後曾經整建，而未若其他完全未經修繕之眷舍般老舊不堪使用，然為提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧沒有經費從事眷舍修繕之原眷戶及中低收入戶並安置違建拆遷戶，協助地方政府取得公共設施用地並改善都市景觀等公益目的觀之，是否為老舊眷村應以各該眷村所佔用地房屋整體觀察，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則又如何整體規劃以提高土地使用效益？此由自治新村係規劃為12至14層樓之集合住宅，可知其達成上述之效益顯著；另參酌眷改條例第3 條並無除外規定，益足知如屬眷改條例第3 條所定於69年12月31日以前興建完成之眷舍，縱有經整建者，亦不排除於眷改條例第3 條所定老舊眷村之外，被告於報經行政院核定後辦理東自助新村改建，要無不合。」為本院98年度訴字第478號判決所明揭。準此以言，眷村是否屬69年12月31日以前興建，應由其原始建造時間認定，至於其後縱部分有所增建、整建，並不影響眷舍之同一性。
2.果協新村為69年12月31日以前興建之眷村，此有國軍眷舍管理表可稽（本院卷第88-90頁）。嗣因眷村日久老舊，經國防部前陸軍總司令部於80年報經國防部以80年4月3日（80）恭慈字第4390號令核定為「國軍老舊眷舍整村整建（修繕）眷村」，並依據國防部頒令之「國軍老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點」進行整村整建，進而就謝振東原有眷舍進行整建。準此，果協新村內之房舍縱於69年以後才整建或改建，均不影響該眷舍該當於國軍老舊眷村而有眷改條例適用之事實。原告主張其眷村係為69年以後才興建，從而不合眷改條例第3條之規定而無眷改條例適用云云，顯非足採。再者，眷改條例第3條規定，並無如重為整建即不屬老舊眷村之例外規定。故於69年12月31日以前即已興建完成之眷村，縱有再經整建，仍屬眷改條例所定老舊眷村。
㈢原告另執以被告於註銷原告之居住權益等已罹於行政程序法
124 條除斥期間云云，惟眷改條例第22條並無適用或類推適用行政程序法124 條除斥期間：
1.揆諸最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議可知，原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。故主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。準此，原告執以「被告註銷原告之居住權益已罹於除斥期間」等云云，洵不足採。
2.本院100年度訴更一字第215號判決雖認眷改條例第22條之註銷權得類推適用行政程序法第124條所定除斥期間之規定。
惟：
⑴本院100年度訴更一字第215號判決所述眷改條例第22條之註
銷權未設有除斥期間，屬國會保留之法律漏洞，已違反法安定性原則等語，與本院就眷改條例第22條規定關於註銷權未設除斥期間乙節，聲請補充憲法解釋之理由完全相同。又參以司法院大法官釋字第727號解釋理由書：「附表編號一聲請人指摘眷改條例就系爭規定關於註銷部分，未設除斥期間，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，與本院釋字第371號、第572號、第590號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件不合，應不受理。」。足悉司法院大法官已認眷改條例第22條之註銷權未設有除斥期間，尚無出現國會保留之法律漏洞，亦無違反法安定性原則等違憲疑義自明。
⑵倘依本院100年度訴更一字第215號判決所述，眷改條例第22
條之註銷權得類推適用行政程序法第124條除斥期間之規定，而自註銷原因發生日即繳交改建申請截止日起2年內為之。則於斯時所有未於期限內同意改建之原眷戶，僅能遭被告註銷原眷戶權益一途，對不同意改建之原眷戶反而更為不利。蓋眷改條例第22條之註銷權既規定「得」之用語，即賦予被告裁量權限，被告考量眷改之政策目的乃政府對於眷戶之福利措施，且不妨礙眷改工作推行之前提下，於法定認證期間經過後，仍履次給予不同意改建之原眷戶陳述意見之機關，即在避免於法定認證期間經過後立即註銷不同意改建眷戶之原眷戶權益所造成之衝擊。是以，被告縱考量不礙於眷改工作之順利遂行下而給予不同意改建眷戶改變為同意改建眷戶之機會，依本院100年度訴更一字第215號判決之見解，亦非可行，僅能註銷不同意改建眷戶之原眷戶權益，實非對眷戶最有利之作法。
㈣並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴果協新村是否屬眷改條例第3 條所稱之國軍老舊眷村？⑵眷改條例第22條之註銷權得否類推適用行政程序法第124 條除斥期間之規定？茲分述如下：
㈠按85年2 月5 日制定公布之眷改條例第2 條第1 項規定：「
本條例主管機關為國防部。」第22條第1 項規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。」同條例施行細則第13條第1 項規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」㈡被告以果協新村於94年3 月11日辦理遷購建國新城說明會後
，原眷戶有四分之三同意改建，乃啟動改建作業，並以該眷村已完成遷購市場成屋，於97年10月27日以國政眷服字第0970013876號公告原眷戶應自97年11月1 日起至98年1 月31日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，依眷改條例第22條規定，移送地方法院裁定強制執行，原告未據辦理；陸軍司令部及第八軍團指揮部於102 年7 月至103 年2 月間多次派員向原告說明儘速配合領款搬遷及原眷戶權益、義務之旨，原告亦未據辦理；第八軍團指揮部復以103 年3 月19日陸八軍眷字第1030003072號函請原告於103 年3 月31日前配合辦理原眷戶輔助購宅款申領作業及眷舍斷水、斷電、戶籍遷出，並將眷舍騰空點還，函內同時載明如仍不配合，將依眷改條例第22條規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，原告仍未據辦理，有94年3 月11日商協新村等4 個村遷購建國新城國宅說明書（訴願卷第132-141頁）、被告97年10月27日國政眷服字第0970013876號公告（本院卷第92頁）、商協新村、果協新村及宣武新村不配合搬遷原眷戶家訪紀錄（本院卷第94-95 頁）、第八軍團指揮部103 年3 月19日陸八軍眷字第1030003072號函（本院卷第96頁）等資料影本等附卷可稽。此部分事實堪予認定，是被告乃依眷改條例第22條及其施行細則第13條規定，於103年8月20日以國政眷服字第1030010601號函原告，註銷果協新村原眷戶謝振東眷舍居住憑證，併同廢止該部92年11月5日（92）勁勢字第13640號令核准原告承受原眷戶謝振東輔助購宅權益資格，經核於法並無不合。
㈢原告雖稱：果協新村原為老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房，80年
間因整村整建而拆除原眷舍，其原存在之老舊眷舍磚造蓋水泥瓦平房均已滅失，83年興建完成後之建物，為鋼筋水泥加強磚造，屬重新建造之新建物，並非眷改條例所欲規範的老舊眷村，本件應無眷改條例之適用，被告辦理果協新村改建遷購案自始即屬違法，遑論是註銷原告居住資格之處分云云。惟查：
1.按依眷改條例第3條規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」是如係政府興建分配，且為69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，原則即屬國軍老舊眷村，而有眷改條例之適用。
2.復依眷改條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；……」足見眷改條例所謂之「改建」，並非僅指單純原建戶建築物之重建或改建，尚須兼有「提高土地使用經濟效益，改善都市景觀」等功能，方符合眷改條例之意旨。如僅係單純將原建戶之建築物拆除原地重建，而未就全眷村基地為整體規劃，以提高其土地使用效益，及改善其都市景觀(例如將低樓層改為高樓層，拓寬眷村內通行道路寬度，增加空地及公共設施面積，綠化、美化公共空間等)，縱係將全數之原建戶建築物拆除原地重建，亦不屬眷改條例之「改建」，從而，要不影響該眷村仍屬眷改條例所規範之眷村之認定。換言之，主管機關為貫徹眷改條例第1條規範目的，仍得就該眷村進行「改建」，自有眷改條例之適用。
3.經查：⑴果協新村為69年12月31日以前興建之眷村，此有國軍眷舍管
理表可稽（本院卷第88-90頁）。嗣因眷村日久老舊，經國防部前陸軍總司令部於80年報經國防部以80年4月3日（80）恭慈字第4390號令核定為「國軍老舊眷舍整村整建（修繕）眷村」，並依據國防部頒令之「國軍老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點」進行整村整建，進而就謝振東原有眷舍進行整建。又果協新村房舍共有142戶，均已重新整建，此有眷籍名冊(被證11，本院卷第265至269頁)，及果協新村眷舍整建公程合約書可參(本院卷第150至158頁)，並為被告所不爭執(本院卷第255、277頁筆錄)。是果協新村確已全村整建，固堪認定。
⑵然查上開果協新村所謂「全村整建」，只是將原來一層樓之
磚造建築，原址拆除重建，改為二層樓之RC建築，其基本巷道原則上與原來配置相同，並非依眷改條例所辦之眷村改建，而係依國防部所屬陸軍第3789號部隊辦理之眷舍整建工程。此業經兩造陳述明確(本院卷第255頁筆錄)。足見該項整建並無如一般眷村改建，重新規劃基地，及考量提高土地使用經濟效益，改善都市景觀等功能。又整建前該眷舍土地及房屋屬國家所有，整建時原告等眷戶亦提出同意書，表明整建後仍以公產列管，配住人並無房屋及土地之所有權，與眷改條例辦理改建，眷戶會取得改建後房屋及土地的所有權之情形亦有不同。足見本件整建尚非屬眷改條例所辦之眷村改建，果協新村內之房舍縱於69年以後才整建或改建，均不影響該眷舍該當於國軍老舊眷村而有眷改條例適用之結果。原告主張其眷村係為69年以後才整建，而無眷改條例適用云云，顯非足採。
4.至監察院雖曾對被告提出糾正案，促其為適當改善與處置，尚不影響系爭眷村仍有眷改條例適用之結論，蓋以：
⑴按「監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移
送行政院及其有關部會，促其注意改善。」、「監察院於調查行政院及其所屬各級機關之工作及設施後，經各有關委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案，移送行政院或有關部會，促其注意改善。」、「行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院得質問之。」憲法第97條、監察法第24及25條分別定有明文。是監察院對行政院有關部會提出糾正案，惟糾正案僅係促其為適當改善與處置，無法以糾正案作為認定行政機關所為行政處分確屬違法之依據。
⑵經查，監察院98年7 月30日（98）院台國字第0982100203號
公告，糾正「國防部及所屬機關於79年至83年間辦理高雄縣大寮鄉果協新村等4 處眷村整村整建，未經縝密規劃及妥適執行，任令眷戶投入鉅資拆除重建並擴充建築規模；復因政策缺乏一貫性，且未循適法程序即將該整建後眷村列入老舊眷村改建計畫，均有違失」（本院卷第103-104 頁）。被告經監察院糾正後，於98年9 月14日查復書建議，整建眷村納入眷村改建均獲眷戶認同，且大部分眷戶均已完成改建，仍應依現行作業持續推動，並對不同意領款搬遷之眷戶，由被告持續前往溝通及說明。被告其後再次釐清前揭查復書之意旨，對於拒不領款搬遷之眷戶，應依眷改條例第22條及眷改條例施行細則第13條註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益（本院卷第105-109頁）。是以，監察院就被告有關果協新村納入眷村改建案提出糾正後，被告隨即以查復書予以回應，惟糾正案效力僅止於促使被告為適當改善與處置，原告尚難執此監察院糾正文遽認原處分為違法。
㈣原告另稱：本件至遲被告已於94年6月11日取得果協新村四
分之三眷戶同意改建，卻在103年間才作成註銷處分，應類推適用行政程序法第124條規定，被告之註銷處分已罹於2年除斥期間云云。惟查：
1.按「民國85年2月5日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。……至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」為最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議所明揭。是主管機關依眷改條例第22條規定作成註銷處分，並無行政程序法第124條除斥期間之適用。
2.眷改條例第22條尚無從類推適用行政程序法第124條有關除斥期間之規定：
⑴按「類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質
相類似之規定，加以適用，為基於平等原則及社會通念以填補法律漏洞的方法，倘無法律漏洞，自不生類推適用而補充之問題。又所謂之法律漏洞，乃指違反法律規範計劃、意旨的不完整性，法律所未規定者，並非當然構成法律漏洞，端視其是否違反法律規範意旨、計劃及立法者之是否有意沉默而定。」、「所謂類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質相類似事項之規定，加以適用，為基於平等原則及社會通念以填補法律漏洞的方法，倘無法律漏洞，自不生類推適用而補充之問題。換言之，因兩事項間具有本質上之類似性，依法律規範意旨判斷本應同予規範，竟生疏未規範之法律漏洞，基於『同一法律上理由』，依平等原則將該項法律規定類推及於其他法律所未規定之事項，即所謂類推適用。準此，未經法律規範之事項，得否類推適用某項法律規定，應先探求某項法律規定之規範目的即立法理由，其次再判斷得否基於『同一法律理由』，依平等原則將該法律規定類推及於該未經法律規範之事項。又與法律漏洞有別者，乃立法政策上之考量，縱因立法政策錯誤而未為規範係屬不當，亦屬立法論上之問題，並無類推適用之餘地。」(參照最高法院101年度台上字第923號民事判決)。又「按類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其性質相類似之規定，加以適用，為基於平等原則及社會通念以填補法律漏洞的方法，倘無法律漏洞，自不生類推適用而補充之問題。又所謂之法律漏洞，乃指違反法律規範計劃、意旨的不完整性，法律所未規定者，並非當然構成法律漏洞，端視其是否違反法律規範意旨、計劃及立法者之是否有意沉默而定。」(參照最高法院93年台上字第1718號民事判決)足見，類推適用係以存在法律漏洞為前提，且因法律未規定之事項與法律規定之事項具有本質上類似性，基於同一法律上理由及平等原則，將該法律規定類推及於該未經法律規範之事項。
⑵申言之，眷改條例第22條之立法目的，乃係考量老舊眷村之
特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。立法者為加速更新國軍老舊眷村及提高土地使用經濟效益，於規劃階段，改建之眷村原眷戶已達4分之3以上同意改建時，眷村改建既已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，致使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成眷村土地使用無法達成最佳經濟效益。從而，眷改條例第22條作成註銷之時間並未設有限制，此乃立法者為達前開目的，且眷村改建通常須花費較長時間為作業流程，故眷改條例未設有時效，乃係立法者之有意沉默，並無違反法律規範意旨及計劃，顯非法律漏洞。
⑶又考諸行政程序法第124條立法理由：「合法之行政處分既
已具備一定法效力，理應維持其效力，惟因行政處分作成後之原因，為避免公益遭受嚴重影響，原處分機關對合法之行政處分，自得為全部或一部之廢止，但廢止權之行使有一定要件，恆因合法行政處分是否授予利益而有不同，……。此外，為維護法安定性，又明定授予利益處分之廢止應自廢止原因發生後兩年內為之。」(參立法院公報第88卷第6期院會紀錄)，足見行政程序法第124條規定，係立法者有意僅以合法之授予利益處分為標的，賦予廢止權之除斥期間限制。本件原告等享有眷改條例之原眷戶權益，乃法律直接賦予之公法上權益，此有最高行政法院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議可參，是被告依眷改條例第22條行使註銷權之標的，僅係法律上賦予之公法上權益，與行政程序法第124條規定之行使以合法授益處分為標的，兩者之立法目的迥然有異。是以眷改條例第22條與行政程序法第124條亦不具本質上類似性。
⑷附帶一言，最高行政法院102年度10月份第2次庭長法官聯席
會議決議，在論及眷改條例第22條註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益有無除斥期間之限制時，既已明揭「無行政程序法第124條之適用」，當已排除再准予「類推適用」之餘地，否則，以最高行政法院之「高度」，即無作成該決議之必要。⑸綜上，眷改條例第22條並未存有法律漏洞，且與行政程序法
124條未具有類似性，原告主張，應類推適用行政程序法第124條有關除斥期間之規定云云，亦不足採。
㈤綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 陳 鴻 斌法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
書記官 劉 道 文