臺北高等行政法院裁定
104年度訴字第409號原 告 曹月霞
陳秀圓陳漢陽被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）被 告 臺北市建築管理工程處代 表 人 陳煌城（處長）共 同訴訟代理人 廖國理
林佳萱蔡淑瑜上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國104 年
1 月22日府訴二字第10409008400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第
107 條第1 項第10款定有明文。次按同法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟，否則屬起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。
二、原告曹月霞以其配偶即訴外人陳運金之名義及原告陳漢陽、陳秀圓與訴外人昌宜建設股份有限公司（下稱昌宜公司），於民國95年間簽訂房屋預定買賣契約書，分別向昌宜公司買受坐落臺北市○○區○○段58-2、58-5地號之○○○○預售屋建案之B 棟9 樓房屋一戶及地下2 層、編號40號之停車位一個、B 棟10樓房屋一戶及地下2 層、編號44號之停車位一個、B 棟8 樓房屋一戶及地下3 層、編號19號之停車位一個。其中原告曹月霞於97年2 月1 日承受原由陳運金與昌宜公司訂定之上開房地買賣契約之權利義務。原告等人均依約繳款，並備妥相關資料待昌宜公司辦理過戶及交屋，詎前經原告等人檢視前開房屋，有空調機電房違法變更使用為廁所等瑕疵，經原告等三人向臺灣臺北地方法院，以昌宜公司為被告提起民事訴訟，迭經臺灣臺北地方法院、臺灣高等法院及最高法院民事判決，原告等人不服，提起再審，經臺灣高等法院103 年8 月7 日103 年度重再字第2 號民事判決駁回再審之訴。原告等人及訴外人邱垂祺自99年8 月31日起，多次以書面向前被告臺北市建築管理處（101 年2 月16日更名為臺北市建築管理工程處，下稱被告前建管處）、被告都市發展局（下稱被告都發局）及被告臺北市建築管理工程處（下稱被告建管處）請求說明及檢舉昌宜公司變更使用是否合法等疑義，並檢舉相關人員有包庇建商涉嫌圖利等情事。經被告前建管處、被告都發局及被告建管處分別函覆如下所述共十三系爭函略以如下，原告就十三系爭函提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並聲明求為判決撤銷上開十三系爭函及訴願決定：
㈠被告前建管處部分:
⒈99年9 月13日北市都建使字第09971289900 號函：「主
旨：有關函詢空調機房可否改為廁所合法使用乙案……說明：……二、查旨揭空調機房已計入免計容積樓地板面積，可否作為廁所使用，應委託本市開業建築師先行評估本市土地使用分區管制規則及建築法相關規定，檢討可行性後，再行辦理變更使用執照。」⒉99年9 月24日北市都建使字第09971807700 號函：「主
旨：有關函詢空調機房可否改為廁所合法使用乙案……說明：……二、查建築物機電設備空間（機房）因非內政部93年9 月14日台內營字第0930086366號令訂定建築物使用類組及變更使用辦法之類組，作為廁所使用，尚難謂構成違反建築法跨類組變更或其他與原核定使用不合之變更之取締要件。惟本案如有涉及建商廣告不實情事，臺端得依消費者保護法或公平交易法等有關規定辦理，或循司法途徑解決。」⒊99年10月15日北市都建使字第09972112500 號函：「主
旨：有關函詢空調機房外牆變更及可否改為廁所合法使用乙案……說明：……二、查旨揭建築物……空調機房，依該址使照圖說係約定專用室內空間，如未涉及破壞建物構造，且非內政部93年9 月14日台內營字第0930086366號令訂定建築物使用類組及變更使用辦法規定之類組，自難謂構成違反建築法第73條跨類組變更或主要構造變更之取締要件。三、至於機房外牆立面變更屬上開其他與原核定使用不合之變更範疇，應辦理變更使用執照，與是否改為廁所使用係屬兩事。經查該處空調機房並無法藉由變更使用執照程序合法變更為廁所使用……臺端如認有涉及建商廣告不實情事，得依消費者保護法或公平交易法等有關規定辦理，或循司法途徑解決。」⒋101年2 月13日北市都建使字第10165865500 號函：「
主旨：臺端函詢將建築物原設計為空調機房，變更為衛浴間是否合法乙案……說明：……二、有關空調機房之樓地版（板）面積原設計並未計入建蔽率及容積率，若變更為衛浴間已涉及增加建蔽率及容積率，構成違章建築，本處將依違章建築管理辦法之相關規定查處。」㈡被告都發局部分:
⒈99年11月25日北市都建字第09973157000 號函：「主旨
：有關反映本市○○區○○街○○、○○號空調機房變更為廁所使用涉及廣告不實疑義乙案……說明：……二、旨揭空調機房變更為廁所使用，本局於98年1 月23日函復行政院公平交易委員會，說明該案機電設備空間因非內政部93年9 月14日台內營字第0930086366號令訂定建築物使用類組及變更使用辦法之類組，尚無涉建築法違規情事……。本局並於98年1 月17日函請內政部考量修法將類此空間納入該辦法之使用類組，俾利依建築法違規使用處理之。三、經查本案經公平交易委員會議決議理由四：『……空調機房私改為主臥室廁所使用後是否有違反建築法之相關規定，……核屬建築法之規範範疇，尚與公平交易法無涉。』並以98年4 月30日公參字第0980004137號函請本府針對『空調機房改作為主臥室廁所』卓處逕復臺端，本局於98年6 月10日函復諒達……有案。臺端認為本局未予回覆致喪失延誤公平交易委員會裁罰及臺端上訴時效及權利乙事，應有誤解……。」⒉99年12月14日北市都建字第09973689200 號函：「主旨
：有關函詢本市○○區○○街○○號空調機房變更為廁所使用疑義乙案……說明：……二、旨揭空調機房變更為廁所使用，查空調機房、廁所無使用類組之認定，依該址使照圖說係約定專用室內空間，如未涉及破壞建物構造，且非內政部93年9 月14日台內營字第0930086366號令訂定建築物使用類組及變更使用辦法規定之類組，自難謂構成違反建築法第73條跨類組變更或主要構造變更之取締要件。三、至於該建築物容積已滿，空調機房並無法藉由變更使用執照程序合法變更為廁所使用，按內政部87年11月13日台內營字第8773271 號函釋: 『違反建築法73條規定意旨，係指於領得使用執照後之建築物使用用途，未依變更使用程序領得變更使用執照即擅自變更使用，方有適用同法第91條之處罰規定，無法辦理變更使用執照者，自無建築法第73條之適用。』」⒊100 年3 月11日北市都建字第10065879800 號函：「主
旨：有關函詢本市○○區○○街○○號空調機房變更為廁所使用疑義乙案……說明：……二、本局依建築法第26條及第70條等相關規定核發本案建築物之使用執照，係就申請人申請使用所核發之使用許可，對於本案空調機房內埋設衛浴等相關管線，非內政部訂頒使用執照核發檢查項目及本局訂頒竣工勘驗檢查項目，未涉及使用執照得否核發疑義；至於其相關管線埋設是否符合規定，係屬該工程承造人、營造業專任工程人員及監造人竣工勘驗檢查項目，其簽證負責檢查項目如涉及簽證不實，除應視其情形分別依法負其責任外；本案如有涉及廣告不實等購屋糾紛，或與原核准圖說內容不符肇致購屋者權益受損時，臺端可向本府消費者服務中心申訴、申請調解或循司法途徑訴訟解決……。」⒋101 年11月16日北市都建字第10164382400 號函：「主
旨：有關臺端函述本市南港區○○○○建案……發照疑義乙案……說明：……二、有關臺端函稱低矮牆變更為落地窗及空調機房變更為浴廁兩項疑義，本局查處結果說明如下：㈠有關低矮牆變更為落地窗乙節，查系爭建築物於施工過程確有變更外牆窗戶大小（低矮牆改為落地窗），核屬申辦使用執照得併案修改竣工圖範疇，依法由起造人會同承造人及監造人提出申請，無須檢附購屋者之同意書。㈡有關空調機房變更為浴廁乙節，查機電設備空間因非屬內政部訂頒建築物使用類組及變更使用辦法規定之使用類組，尚難謂構成違反建築法第73條跨類組變更或主要構造變更之取締要件，本局業已分別於99年11月25日、12月14日函覆臺端……在案。至於空調機房內埋設衛浴管線乙節，本局前於100 年3 月11日函覆臺端……說明非屬內政部訂頒使用執照核發檢查項目及本局訂頒竣工勘驗檢查項目，尚無涉及使用執照得否核發疑義。三、綜前，本案尚查無建築管理工程處涉有政風不法情事。至若認有涉及廣告不實等購屋糾紛，或廣告內容與原核准圖說內容不符肇致權益受損，可向本局或本府法務局（消保官室）申訴，或應循司法途徑處理。」㈢被告建管處部分:
⒈101 年3 月14日北市都建政字第10166516700 號函：「
主旨：有關您……向本處陳情本市○○區○○街○○號
8 樓9 樓10樓違反建築法規，質疑本處包庇建商問題……說明：一、空調機房變更廁所使用乙節，本處101 年
2 月13日北市都建使字第10165865500 號函所指有關空調機房之樓地板面積原設計並未計入建蔽率及容積率，若變更為衛浴間已涉及增加建蔽率及容積率，構成違章建築，本處將依違章建築管理辦法之相關規定查處等內文，經業管科重新審認，將前開事項依違章建築管理辦法規定處理涉及增加建蔽率，係屬誤植，本處已責成該科儘速另函更正。二、本案建築物空調機房內預埋衛浴水管、糞管（及）等相關管線仍領取使用執照乙節：……㈡……按建築法第70條規定及本府工務局88年9 月9日北市工建字第8832548000號函頒布使用執照竣工勘驗審查項目表、承造人及營造業專任工程人員竣工勘驗審查報告表及監造人竣工勘驗檢查報告表，系爭空調機房內預埋管線，係屬承造人、營造業專任工程人員及監造人竣工勘驗檢查項目，除非本局竣工勘驗檢查項目外，本案如涉有損害購屋者權益時，按建築法第26條規定，應視其情形，由建築物起造人等依法分別負其責任。三、本案尚查無本處公務員政風不法情事，若您知有本處公務員政風不法情事，謹請您提供個人資料及相關具體事證……逕洽本處政風室……。」⒉101年3 月28日北市都建使字第10166718300 號函：「
主旨：補充本處101 年2 月13日北市都建使字第10165865500 號函兼復臺端101 年3 月12日詢問函……說明：
……二、有關將建築物原設計為空調機房變更為衛浴間是否合法乙節，查建築物機電設備空間（機房）因非內政部93年9 月14日台內營字第0930086366號令訂定建築物使用類組及變更使用辦法規定之類組，作為廁所使用，尚難謂構成違反建築法跨類組變更或其他與原核定使用不合之變更之取締要件。三、本處旨揭101 年2 月13日函所稱涉及增加建蔽率及容積率，構成違建等情事，仍應視個案事實認定查處，請賜告本案預售屋地點，俾憑依法查處。四、另本案預售屋如有涉及建商廣告不實情事，臺端得依消費者保護法或公平交易法等有關規定辦理，或循司法途徑解決。」⒊103年8 月1 日北市都建使字第10364268200 號函：「
主旨：有關臺端登記參加本市大同區召開103 年度市長與民有約乙案，後續處理情形如說明……說明：……
二、查旨揭臺端陳情案件……經查使用執照竣工圖說該
3 筆空調機房之出入口係設置於臥室內。本案續於103年6 月25日派員勘查，前揭3 筆建物現場狀況與使用執照內容相符，尚無所陳機房變更為廁所情事。」⒋103 年10月16日北市都建使字第10369346000 號函：「
主旨：有關臺端反映本市○○區○○街○○號、○○號之○、○○號及○○號之1 （2 至10樓）共36戶違規情事乙案……說明：……二、有關旨揭涉外牆百葉窗變動乙節，依現行法令臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法規定，其變動比例小於等於原核准各向立面面積10分之1 ，尚符規定；另有關指稱空調機房設置給排水管線部分，查建管法令尚無機電空間不得設置給排水管線之限制。三、至有關本處101 年2 月13日北市都建使字第10165865500 號函乙節，本處業於10
1 年3 月28日北市都建使字第10166718300 號函補充說明（略以）：『有關將建築物原設計為【空調機房】變更為【衛浴間】是否合法乙節，查建築物機電設備空間（機房）因非內政部93年9 月14日台內營字第0930086366號令訂定【建築物使用類組及變更使用辦法】規定之類組，作為廁所使用，尚難謂構成違反建築法【跨類組變更】或【其他與原核定使用不合之變更】之取締要件；前揭101 年2 月13日北市都建使字第10165865500 號函所稱涉及增加建蔽率及容積率，構成違建等情事，仍應視個案事實認定查處；另本案預售屋如有涉及建商廣告不實情事，臺端得依【消費者保護法】或【公平交易法】等有關規定辦理，或循司法途徑解決。』」⒌103 年10月17日北市都建施字第10363024500 號函：「
主旨: 有關反映97使字第0092號使用執照建築物空調機房內預埋衛浴設備管線怎能核發使用執照乙案……說明：……二、有關臺端……反映97使字第0092號使用執照建築物（建址: 本市○○區○○街○○號等77戶）建商涉及於申請使用執照時就將空調機房改建為衛浴間，機關怎能核發使用執照等項疑義乙案，本處查復如下：㈠依內政部65年4 月27日台內營字第678591號函釋令（略以）：『查建築物使用執照之核發，應以主管機關查驗其建築是否與設計圖樣相符以為斷，建築法第70條第1項定有明文，是建築物竣工後使用執照之停發，如無違反建築法第70條第1 項及第72條之規定；要不得任意為之……』本案建築物竣工申請使用執照，尚無違反建築法第70條第1 項及第72條規定情事，本處依法核發，尚無違誤。㈡按建築法第70條規定、本府工務局88年9 月
9 日北市工建字第8832548000號函頒布使用執照竣工勘驗審查項目表、承造人及營造業專任工程人員竣工勘驗檢查報告表及監造人竣工勘驗檢查報告表等相關訂頒表格及法令規定，本案所爭執空調機房內預埋衛浴設備管線，非本處竣工勘驗應檢查項目，而係屬承造人、營造業專任工程人員及監造人竣工勘驗檢查項目，惟如涉有損害購屋者權益時，應按建築法第26條規定，視其情形，由建築物起造人或承造人或監造人依法分別負其責任。㈢本案所爭申請使用執照時就將空調機房預埋衛浴設備管線以作為衛浴間使用部分，查係該棟建築物領得使用執照後，由起造人派工施作將空調機房改為衛浴間乙節，此有法院確定判決外，亦有臺端向臺北市議會……議員97年4 月7 日協調會結論等相關文件可資佐證，就臺端本次再陳情：『建商在申請使用執照時就已改建空調機房，機關怎能核發使用執照？』乙節，容非事實，再予澄明……。」
三、經查：㈠原告等三人檢舉訴外人昌宜公司變更使用及相關人員有包庇
建商涉嫌圖利等情事，以書面向被告陳情。案經被告以上開十三系爭函覆知原告被告所為之調查情形及原告應以其它途徑處理該私權糾紛。原告不服，提起訴願，訴願決定機關爰以104 年1 月22日府訴二字第10409008400 號訴願決定，以上開十三系爭函均非屬行政處分為由作成不受理之決定等事實，為兩造所不爭執，並有上開十三系爭函及訴願決定書等均影本附於本院卷及原處分卷可稽，應認為真。
㈡按建築法第1 條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全
、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」就上開規定觀之，並對於其整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知其目的在於維護人民整體生活環境之公益。復查建築法第73條第2 項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照……。」僅係課予擬變更建築物使用類組或主要構造之人，須先申請變更使用執照之義務，並未規定主管機關對於第三人負有何種作為義務，故就該條項之整體結構、適用對象及所欲產生之規範效果等判斷，應無賦予第三人有申請主管機關為一定作為之權利。是上開十三系爭函僅係被告針對原告等人陳情、檢舉臺○○○區○○街○○○○建案之空調機房違法變更為衛浴間等情及相關公務員未涉不法及原告應另尋司法途徑解決私權糾紛所為之函復，說明其就原告所陳情、檢舉事項之處理情形，核其性質僅屬事實敘述或理由說明，並未對原告之請求有所准駁，非屬被告就公法上具體事件，所為對外直接發生法律效果，上開十三系爭函之性質應為觀念通知而非行政處分，原告對之提起訴願，於法自有未合。訴願機關為不受理之決定，核屬有據。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及十三系爭函，揆諸首揭規定及說明，其起訴自屬不備其他要件，亦無從命補正，應予駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 妙 黛法 官 徐 瑞 晃上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
書記官 林 苑 珍