臺北高等行政法院判決
104年度訴字第425號104年6月2日辯論終結原 告 成威投資股份有限公司代 表 人 余紹賢（董事長）原 告 葉佳瑛共 同訴訟代理人 吳佳潓 律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 曾銘宗（主任委員）訴訟代理人 張淑芬 律師
施瓊華王麗惠
參 加 人 國寶人壽保險股份有限公司代 表 人 黃岳華（接管人財團法人保險安定基金接管小組召
集人）訴訟代理人 范瑞華 律師
姜威宇 律師上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國104 年1 月23日院臺訴字第1040120733號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以參加人財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，所提增資規劃及財務業務改善計畫業經被告核定予以否准，鑑於參加人淨值呈現加速惡化且經輔導仍未改善，致有不能支付債務或無法履行契約責任之虞，乃以民國（下同）10
3 年8 月12日金管保財字第10302507442 號函（下稱原處分）通知參加人，依保險法第149 條第3 項第2 款及第4 項規定，自103 年8 月12日下午5 時30分起接管參加人，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，組成接管小組，接管期限以2 年為原則（至105 年8 月11日屆期），必要時由被告依保險法第149 條之3 第1 項規定調整之。依保險法第149 條之1 第1 項規定，參加人應將業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人；接管期間，停止參加人之股東會、董事及監察人職權，由接管人行使之。依同條第3 項規定，參加人之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人；董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。對接管處分及接管人執行職務所為之處置，應予密切配合，如有違反者將依同法第
172 條之1 規定辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分之合法性顯有疑義：
1. 參加人自102 年12月6 日即提出增資方案，之後並持續與
被告針對增資案進行多達十數次之函文往返，期間並提出財業務改善計畫期能促成被告核准增資以解決參加人財務缺口，此均為被告知之甚詳，惟被告均予否准，過程中未見任何積極輔導措施。被告之接管處分，忽略保險法第14
9 條第3 項規定之修法理由之意旨，未就參加人3 年之財務狀況做具體說明是否有惡化達3 年之情事，亦僅以「經檢查及追蹤貴公司仍有諸多重大缺失或缺失未落實改善」為由，未如修法理由所稱應「核定併研擬具體輔導方案，解除財務及業務相關處分限制後，給予自救改善機會」，持輔導5 年仍未改善為理由予以接管。因此，單就保險法要求主管機關於接管處分時應符合之前置程序作業面上，均未有3 年或5 年之財務狀況具體說明，足見被告之接管處分已顯有違法不當。
2. 況且，參加人財務狀況惡化之主因，應屬被告之惡意不合
理限制，及自始不予參加人解除財務及業務相關處分限制所致，更見被告之接管處分並未踐行輔導前置之違法。蓋參加人自97年起，即遭被告所屬保險局禁止投資不動產及未上市、櫃公司股票；復自102 年5 月起，被禁止購買除公債、國庫券、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票、A 級或相當等級以上公司所發行之公司債（不含可轉債）及指數型股票基金（ETF ）外之任何國內有價證券。此投資限制，使參加人有高達新臺幣（下同）200 餘億元之閒置資金無法充分運用，造成投資報酬率大幅降低，而此限制，自各該限制起直至接管日止，被告所屬保險局均未予參加人解禁開放。
3.又參加人依照被告所屬保險局之要求，為充實資本並改善淨值，於103 年6 月向被告所屬保險局提出財務業務改善計畫之申請，內容為103 年度增資50億元，其中現金不低於10億元，餘以土地作價增資，並規劃於103 年度增資計畫奉准後，104 年度再增資70億元，其中現金不低於20億元，餘以土地作價增資，合計2 年間至少增資120 億元，且前揭擬作價增資之土地，均為具體之標的，且經外部鑑價公司完成鑑價並有相當合理之評估。然主管機關對於參加人所提之財務改善計畫，竟連派員到提供作價之土地勘查均未辦理，即輕率以該計畫「無法有效改善貴公司財務顯著惡化之事實」、「未具可行性、合理性、無法及時改善貴公司財務狀況，且未能確保增資目的之達成」為由，予以否准。
4.綜上，被告一方面一再否定參加人提出之所有財、業務改善計畫，且不予積極建議應改善之方向，或給予解除財務及業務相關處分限制及自救改善機會，致使參加人所有得改善經營之措施均無法施行，復以遭主管機關大幅限制能有獲利之投資手段，或可謂，參加人之財務狀況惡化，泰半之原因根本係來自於被告之處分行為，故其所為之接管處分，明顯未合於前開輔導前置程序，顯有違法不當。
（二）被告所為之接管處分不符行政法之比例原則：
1.被告之接管處分，並無法看出是否接管行為已是不得已之最後手段。況且，參加人業多次提出財務改善計畫，惟被告所屬保險局一再以「未具可行性、合理性、無法及時改善財務狀況」等之空泛理由予以否准，根本未給予參加人執行改善計畫之機會。因此，相較於「若參加人執行自行提出之財、業務改善計畫未具成效」後，被告所屬保險局始發布接管處分而言，「未給予參加人執行財、業務改善計畫之機會」，即發布接管處分，同樣是接管參加人，後者即非為達成監理目的之方法中，對參加人、原告與保戶損害最小之行政處分。若再比較「現階段發布接管處分」與「參加人執行財、業務改善計畫（含現金與土地作價增資）後，參加人財、業務未顯著改善後，始發布接管處分」，後者亦明顯對保戶較為有利，蓋斯時進行接管，參加人已進行至少一階段之增資計畫，對於資本之充實，即使並未完全改善參加人之財務狀況，至少相較於現階段已有所提昇。是以，無論從何角度觀之，被告所屬保險局於現階段一味否准參加人之財、業務改善計畫，逕行接管之行政作為，顯已違反前述比例原則中之最小侵害原則而有違法。
2.參加人103 年第2 季淨值（自結數）為負252 億元，被告之接管處分表示，此一數字相較103 年第1 季及102 年底之數字惡化約10億元及20億元，即認有「加速惡化」之情事，然而，依據過往被告委託保險安定基金接管○○人壽之案例，最終○○人壽之標售，必須由保險安定基金賠付
800 餘億元，據報載推估未來保險安定基金若擬標售參加人之業務，勢必造成至少保險安定基金賠付400 億元以上之金額，而此賠付金額最終均歸由全體納稅義務人共同負擔。兩者相比，接管處分所造成國家、全體納稅義務人之損害，實顯然超過被告認「加速惡化」之程度。況且，如核准參加人2 年增資計畫或其餘財、業務改善計畫，參加人即可有效解決財務缺口，且在特定投資人允諾將持續支持參加人增資及全力改善參加人財務狀況之情形下，即不會發生接管所生之賠付金支出情事，但被告卻選擇對於國家經濟發展及社會成本衝擊極大之接管方式處理，對於參加人努力提出之財、業務改善計畫全面否准，除違反被告身為中央金融主管機關之監理責任、違反前述保險法要求之輔導前置作為、違反比例原則，更造成全體納稅義務人必須為被告之違法處分負責，實已有重大違法且侵害重大公共利益之行政行為。
（三）撤銷本件原處分及訴願決定，方符合公共利益：
1.參加人業於103 年5 月26日第8 屆第9 次董事會通過增資規劃案，擬以現金及不動產作價方式辦理增資，預計現金部分以不低於10億元，其餘以土地作價之方式向主管機關申請核准增資50億元。參加人並提出桃園市○○區○○段暨臺北市○○段○○段○○○○○號之土地供作價增資。其中桃園市○○區○○段土地之基地面積約13,435.36 坪，經中華徵信不動產聯合估價師事務所及中聯不動產估價師事務所評估價格分別為4,266,157,014 元，及4,700,014,04
9 元。臺北市○○段○○段○○○○○號之土地基地面積為1,
178.8425坪，位於臺北市○○區○○路與松勤街交口西北側建地，經中華徵信不動產聯合估價師事務所及中聯不動產估價師事務所評估價格分別為8,529,998,680 元，及7,315,882,006 元至7,704,900,031 元（已扣除土地增值稅）。無論係以那筆土地作價增資，其土地之價值均足以填補參加人財務缺口並提升法定資本適足率。
2.參加人遭被告接管前，即提出前揭具體方案，如經被告積極協助輔導，參加人即得解決法定資本適足率不足之問題並填補歷來財務缺口。詎被告就參加人提出之增資方案均置之不理，連派員至作價增資之標的土地現場查看均不予辦理，即驟然接管參加人。原處分致使國庫須賠付數百億，而最終受害人則是被轉嫁負擔之全體納稅義務人。由此可知，參加人提出前述具體增資方案方可使參加人之財務問題獲得終局解決，可為國庫及全體納稅義務人省卻賠付數百億之資金支出，方符合公共最大利益。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）被告係依法作成原處分：
1.保險業因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞：⑴參加人自92年起資本適足率即未達法定標準，自95年度
業主權益（即淨值）開始呈現負數，至97年淨值由96年之負5 億元大幅下降為負83億元，其後各年度淨值均未曾回復至正數，直至102 年度，淨值更大幅下降為負23
2 億元；而自94年起至102 年，各年度應增資金額分別為10億元、22億元、22億元、115 億元、132 億元、17
1 億元、246 億元、291 億元及306 億元；且103 年第
2 季自結之淨值為負252 億元，應增資金額已提高為32
4 億元。⑵按保險法第143 條之4 第1 項規定，鑑於參加人之資本
適足率未達法定標準，且改善情形欠佳，故被告自93年起，即陸續督促參加人依法辦理增資或提報增資計畫，然其始終未能依被告要求於期限內依法完成增資，迄10
3 年6 月參加人自結業主權益為負252 億元（接管當時參加人自結數尚未考量應增提之準備金及尚未扣除被告查核需增提資產減損之調整數），應增資金額已提高為
324 億元，顯見參加人已無力改善其財務狀況，嚴重影響其清償能力，且無法確保其履行長期性保險契約義務之能力，有損及被保險人權益之虞。
2.主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定：
⑴被告曾多次發函要求參加人依限辦理增資並研提整體性
財務業務改善計畫及增資計畫，而參加人始終未能完成，故被告復於103 年7 月2 日以金管保財字第10300075
260 號函請參加人提報財務業務改善計畫。其後，參加人於103 年7 月18日提報修正後之「103 年度5 年財業務改善計畫」，鑑於所報「103 年度5 年財業務改善計畫」無法有效改善參加人財務狀況顯著惡化之事實，且就擬辦理現金及土地作價合計50億元增資案所補正之相關資料或說明，亦未具可行性、合理性、無法及時改善參加人財務狀況，且未能確保增資目的之達成，故被告於103 年7 月31日以金管保財字第10300083920 號函予以否准。
⑵另原告所稱參加人業於103 年5 月26日第8 屆第9 次董
事會通過增資規劃案，惟該等增資計畫係摘要自參加人所報「103 年度5 年財業務改善計畫」內容，且經被告審核後予以否准，謹將被告否准之理由摘要如下：
①相關土地之開發須再花費數年時間興建且尚須投入數10億元工程費用，將使參加人財務狀況更加沉重。
②所估計之銷售金額等相關數據未見任何分析依據、未詳
細評估未來是否確能完銷或何時能完銷、桃園市○○區○○段土地尚須與鄰地整合始能開發、未來能否順利開發不具確定性、如何符合法令規定等疑慮。
③所提出以土地作價增資採信託架構進行之規劃，除未能
確保增資目的之達成，亦未具可行性。再者，增資人即原告成威公司並非土地所有權人，且土地存有高額抵押權或地上權，依地主與原告成威公司擬簽訂之股權買賣契約，原告成威公司須支付買賣價金予地主，惟原告成威公司預計支付之對價內容及資金來源為何，以及現金增資部分之資金來源為何，參加人均未提出任何說明。
⑶又參加人接獲被告103 年7 月31日金管保財字第103000
83920 號否准函後，於同日提出土地作價之增資架構變更，其係規劃由一投資公司向地主購買桃園市○○區○○段土地與臺北市○○段○○段土地，由該投資公司以上開土地作價增資原告成威公司，再由原告成威公司以現金及上開土地作價增資參加人，如採上開增資架構，該投資公司將實質掌控原告成威公司，進而間接控制參加人，惟就該投資公司為何、該投資公司之背景、其上各層投資架構及主要股東、自然人股東之背景、該投資公司之股東會或董事會是否已通過以上開架構間接投資參加人、該投資公司向地主購買上開土地之資金來源為何、如係以舉債方式，其具體還款規劃及資金來源為何、該投資公司之財務能力是否足以因應參加人未來之增資需求、如何確保該投資公司及其上各層投資架構有意長期經營參加人、參加人是否因上開增資架構而改變經營團隊、新任經營團隊是否具備經營保險公司之專業能力等，均未見參加人提出任何說明或相關佐證資料，顯見參加人目前提出之規劃仍不具可行性。另該投資公司倘有資金可向地主購買土地用以作價增資成威公司，何以不直接以現金增資原告成威公司或參加人，捨此直接挹注資金方式不為，其合理性為何，參加人未能具體說明，亦未解釋該投資公司及其上各層投資架構之動機及目的為何。
⑷綜上，被告係經過審慎考量後認定參加人所報「103 年
度5 年財業務改善計畫」，並無法有效改善參加人財務顯著惡化之事實，且就擬辦理現金及土地作價合計50億元增資案所補正之相關資料或說明，亦未具可行性、合理性、無法及時改善參加人財務狀況，且未能確保增資目的之達成，故作成否准之決定。
3.參加人淨值呈現加速惡化，且經輔導仍未改善，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞：
⑴參加人103 年第2 季自結之淨值為負252 億元（接管當
時之參加人自結數，如考量簽證精算人員評估102 年應增提之負債適足準備33.4億元、準備金適足評估準備金不足數如採一次增提140 億元，以及被告查核需增提資產減損之調整數，將更形惡化），較103 年第1 季及10
2 年底之負242 億元及負232 億元惡化約10億元及20億元，有保險法第149 條第3 項及被告103 年7 月21日金管保財字第10302506611 號令所定「損益、淨值呈現加速惡化」之情形。再者，參加人因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，經被告多次要求辦理增資及令其提出有效改善財務結構之財務業務改善計畫，惟均未能依限完成增資，所提改善計畫無法有效改善參加人財務狀況顯著惡化之事實，且顯具不可行性，業經被告於103 年7 月31日以金管保財字第10300083920 號函核定予以否准，相關理由均詳列於該函文。是以，鑑於參加人淨值呈現加速惡化，且經輔導仍未改善，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞，被告爰依保險法第149 條第3 項第2 款規定，予以接管處分，實依法有據。
⑵參加人經被告檢查或監理發現有多項資金運用、法令遵
循及內部控制等重大缺失或違反法令情事，以及公司治理不彰等問題，被告已多次發函要求參加人研提檢討改善措施，並於參加人前代表人到會研商或報告財業務狀況時督促及追蹤參加人改善情形，惟經檢查及追蹤參加人仍有諸多重大缺失或缺失未落實改善等情事，有保險法第149 條第3 項規定及被告103 年7 月21日金管保財字第10302506611 號令所定「經輔導仍未改善」之情形；參加人之資本適足率未達法定標準，且改善情形欠佳，被告自93年起即陸續督促參加人依法辦理增資或提報增資計畫，然其始終未能依被告要求於期限內依法完成增資，且針對參加人經被告檢查或監理所發現多項資金運用、法令遵循及內部控制等重大缺失或違反法令情事，以及公司治理不彰等問題，業已多次發函要求參加人研提檢討改善措施，並於參加人前代表人到被告處研商或報告財業務狀況時督促及追蹤參加人改善情形。是以，被告確實已給予參加人很多次自救的機會，且已多次輔導參加人進行檢討改善，並非貿然進行接管。
⑶被告對於參加人所為投資限制，均係針對個案違法情事
所為之裁處，以原告所稱102 年5 月之投資限制為例，該限制實係因有事實顯示參加人管理來自公眾資金之相關資金運用作業流程鬆散，有內部控制制度輕忽廢弛、罔顧保戶及參加人之權益與金融秩序之維護，確有礙健全經營，為維護公眾利益及考量參加人可能因內部控制制度缺失而蒙受損害，基於情況急迫並避免參加人再有類似情況發生致有損害保戶及參加人權益之虞，而依保險法第149 條第1 項第1 款規定，處以限制資金運用範圍，實依法有據。
4.綜上，因參加人財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，所提增資規劃及財務業務改善計畫業經被告核定予以否准，基於參加人淨值呈現加速惡化且經輔導仍未改善，致有不能支付債務或無法履行契約責任之虞，被告依保險法第149 條第3 項第2 款規定，予以接管處分，實依法有據。原處分並無違法之處。
（二）原處分之作成並未違反比例原則：在參加人財務狀況已顯著惡化之情形下，為達到參加人能永續經營以維護保戶權益之目的，確有進行增資或引資以改善參加人財務狀況或概括移轉相關營業、資產及負債以維護保戶權益之必要。然監管之目的僅在於監督及輔導問題保險業之財務業務執行狀況，在參加人大股東消極不為增資且亦無法辦理引資之情形下，監管處分並無法解決參加人長久以來延宕增資之問題。此外，停業清理或命令解散等二處分均非以改善參加人財務狀況為目的。是以，無論採監管、停業清理或命令解散方式，均無助於「改善參加人財務狀況」目的之達成，故基於適當性原則之考量，就參加人接管前財務及業務狀況而言，不宜採行監管、停業清理或命令解散之方式。
（三）原處分之作成即是基於「公益」之考量：誠如前述，參加人財務狀況已顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，被告係依保險法第149 條第3 項第2 款規定作成原處分接管，係為維護保戶權益及穩定金融秩序，以避免因個別問題金融機構危機影響整體金融秩序穩定而形成系統性之風險，故原處分之作成亦確實有其公益考量。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件參加人主張：引用被告之主張。
五、本件兩造之爭點：被告以原處分所為接管處分，有無違誤？原處分有無違反比例原則及公共利益？
六、本院之判斷：
（一）按保險法第143 條之4 第1 項前段規定：「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百; ……。」同法第149 條第3 項及第4 項規定：「（第3 項）保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定，除因國內外重大事件顯著影響金融市場之系統因素所致外，若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞者，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：一、監管。二、接管。三、勒令停業清理。四、命令解散。（第4 項）前項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及第一百四十三條之三安定基金辦理事項時，安定基金應配合辦理。」同法第149 條之1 規定：「（第1 項）保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止。（第2 項）前項接管人，有代表受接管保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，並得指派自然人代表行使職務。接管人執行職務，不適用行政執行法第17條及稅捐稽徵法第24條第3 項規定。（第3 項）保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。（第4 項）接管人因執行職務聲請假扣押、假處分時，得免提供擔保。」同法第149 條之
3 第1 項前段規定「監管、接管之期限，由主管機關定之。……」
（二）本院經核原處分並無違誤，玆就「參加人財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞」、「參加人所提增資規劃及財務業務改善計畫業經被告核定予以否准」及「參加人淨值呈現加速惡化且經輔導仍未改善，致有不能支付債務或無法履行契約責任之虞」等3部分，分述如下：
1.參加人財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞：
（1）按保險法第143 條之4 第1 項前段規定：「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百; ……。」
（2）經查：參加人自92年起資本適足率即未達法定標準，自95年度業主權益（即淨值）開始呈現負數，至97年淨值由96年之負5 億元，大幅下降為負83億元，其後各年度淨值均未曾回復至正數，直至102 年度，淨值更大幅下降為負23
2 億元；而自94年起至102 年，各年度應增資金額分別為10億元、22億元、22億元、115 億元、132 億元、171 億元、246 億元、291 億元及306 億元；且103 年第2 季自結之淨值為負252 億元，應增資金額已提高為324 億元（見本院卷第46頁）。
（3）次查：被告鑑於參加人之資本適足率未達法定標準，且改善情形欠佳，故被告自93年起即陸續督促參加人依法辦理增資或提報增資計畫，參加人雖承諾於96年6 月30日完成至少增資10億元，然遲於96年12月18日增資5 億元外，逾參加人再次承諾於97年3 月31日辦理增資之期限後，仍未完成增資，經被告於97年4 月17日以金管保一字第09700054451 號函檢送裁處書（見本院卷第85頁），以參加人資本適足率違反保險法第143 條之4 第1 項規定，且迄未於97年3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足率應增資金額，依保險法第149 條及保險業資本適足率管理辦法第
6 條規定，參加人不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產等，並限期於2 個月內辦理增資，嗣於98年1 月22日以金管保一字第09802501901號函檢送裁處書（見本院卷第87頁），限制參加人自文到之日起不得銷售尊爵人生萬能壽險之新契約及不得增設分公司與通訊處，並限期於6 個月內辦理增資。其後被告仍多方督促參加人改善財務狀況未果，迄103 年6 月參加人自結業主權益為負252 億元（接管當時之參加人自結數，尚未考量應增提之準備金及尚未扣除被告查核需增提資產減損之調整數），應增資金額已提高為324 億元（見本院卷第46頁）。
（4）綜上，顯見參加人已無力改善其財務狀況，嚴重影響其清償能力，且無法確保其履行長期性保險契約義務之能力，有損及被保險人權益之虞。
2.參加人所提增資規劃及財務業務改善計畫業經被告核定予以否准：
（1）經查：被告曾多次發函要求參加人依限辦理增資並研提整體性財務業務改善計畫及增資計畫，而參加人始終未能完成，故被告復於103 年7 月2 日以金管保財字第10300075
260 號函（見本院卷第47頁至第49頁）請參加人提報財務業務改善計畫。
（2）次查：參加人於103 年7 月9 日具文提報及於103 年7 月18日提報修正後之「103 年度5 年財業務改善計畫」，經被告審核後以103 年7 月31日金管保財字第10300083920號函略以：「主旨：所報『103 年度5 年財業務改善計畫』，經核無法有效改善貴公司財務狀況顯著惡化之事實，且就擬辦理現金及土地作價合計50億元增資案所補正之相關資料或說明，亦未具可行性、合理性、無法及時改善貴公司財務狀況，且未能確保增資目的之達成，均應予否准，請查照。說明：……三、針對貴公司於103 年7 月9 日就擬辦理現金及土地作價合計50億元增資案所補正之相關資料或說明，如下所述，未具可行性、合理性及無法及時改善貴公司財務狀況，且未能確保增資目的之達成，應予否准：( 一) 貴公司提出作價增資土地之開發規劃及桃園○○○區○○段土地與臺北市○○段○○段土地之營建計畫及投資效益評估，經核未具合理性及可行性，且適法性仍有疑慮及有風險集中之問題，無法及時有效改善貴公司財務狀況：１、針對上開本會103 年7 月2 日函提及上開土地之開發須再花費數年時間興建且尚須投入數十億元工程費用，將使貴公司財務狀況更加沉重，以及所估計之銷售金額等相關數據未見任何分析依據、未詳細評估未來是否確能完銷或何時能完銷、桃園○○○區○○段土地尚須與鄰地整合始能開發、未來能否順利開發不具確定性、如何符合本會所定即時利用並有收益之規定等疑慮，貴公司均未提出相關具體說明或佐證資料，爰無法認定貴公司提出之規劃及相關資料具合理性及可行性，適法性亦仍有疑慮。２、以貴公司目前財務缺口甚鉅、財務狀況顯著惡化之情形，增資規劃應以能及時改善貴公司之財務狀況為前提，惟貴公司規劃以土地作價增資之比例過高，且上開土地均為素地，無法即時獲得收益，且尚須投入鉅額之工程費用及數年之興建時間，無法及時改善貴公司之財務狀況，亦將造成不動產投資有過度集中於單一標的而提高經營風險之情形，又貴公司未提出銷售可行性之完整評估，未來將須承受該土地及其上建物價值波動之風險，如銷售情況不佳，將有使貴公司財務狀況更加惡化之可能。且依所附該二土地之營建計畫及投資效益評估，尚有土地預估成本明顯低估致高估獲利及預估之利潤率明顯高於鑑價報告估計之利潤率等不合理情形。( 二) 貴公司所提出以土地作價增資採信託架構進行之規劃，未能確保增資目的之達成，且未具可行性：１、依所附地主與大股東成威投資股份有限公司（下稱成威公司）擬簽訂之股權買賣契約，約定地主將取得之貴公司股票出售予成威公司，另依所附三方信託契約書( 稿) 所載，地主以土地交付信託，委託受託人以該土地作價增資貴公司並取得貴公司股票，貴公司股票於移轉予成威公司前，地主實質為貴公司股票之所有權人，故該地主擬以土地作價增資貴公司，須依保險法第
139 條之1 第5 項授權訂定之『同一人或同一關係人持有同一保險公司已發行有表決權股份總數超過一定比率管理辦法』規定，檢具相關書件，事先向本會申請核准後始得為之，貴公司認為無須審核該地主之股東適格性，顯與上開規定未符。２、依經濟部81年5 月2 日商字第207915號函規定：『按表決權乃股東之固有權利，而股份則為股東權利之表彰，股份之轉受讓實即股東權利之移轉。因此，股份與股東之地位乃具有不可分離之關係。』該股權買賣契約約定自地主取得貴公司股票之日起股東權利即交由成威公司行使，以及該三方信託契約書( 稿) 約定貴公司股票之股東權利由受託人依成威公司之指示辦理，與上開經濟部函示規定是否相符，容有疑義。３、再依該股權買賣契約約定，為確保成威公司依約給付股權買賣價金，成威公司應於本契約簽署日起10日內將股份設定質權予地主或地主指定之人，該約定是否係成威公司將其一定數量之股份設定質權予地主或地主指定之人，容有疑慮。如是，則未來成威公司如未依約給付股權買賣價金，地主即有取得成威公司股票之可能，而間接取得貴公司之控制權。另依三方信託契約書( 稿) 第9.1 條：『信託關係消滅時，……如有剩餘信託財產時，丙方（即受託人）應依甲（即成威公司）乙（即地主）雙方共同之書面指示返還之。』及第9.2 條：『信託關係因信託目的完成以外事由發生而消滅時，丙方應……將餘額及其他信託財產分別返還交付之委託人。但已增資取得國寶人壽股份有限公司之股權時，不在此限。』上述約定均無法確認孰為信託財產之最終歸屬及交付對象。綜上，雖貴公司主張地主無意成為貴公司股東或成威公司股東，而無需審查地主之股東適格性，惟就地主取得貴公司股票而衍生股東適格性之審核問題，亦影響增資計畫之可行性。４、依三方信託契約書( 稿) 之信託目的僅為促使成威公司與地主買賣契約相關權利義務順利依約履行，並未包括辦理貴公司增資作業之義務，且該股權買賣契約訂有終止事由，地主與成威公司有依約定經雙方以書面同意或其他事由終止股權買賣契約之可能，故無法確保貴公司對本會辦理增資之承諾。又依信託契約受託人對信託財產並無運用決定權，且信託契約得因地主與成威公司之買賣契約解除或終止而終止，故受託人亦無法監督確保土地作價增資之執行。５、另增資人成威公司並非土地所有權人，且土地存有高額抵押權或地上權，依地主與成威公司擬簽訂之股權買賣契約，成威公司須支付買賣價金予地主，惟成威公司預計支付之對價內容及資金來源為何，以及現金增資部分之資金來源為何，貴公司均未提出任何說明。四、查貴公司未依本會103 年7 月2 日函所定期限於文到7 日內研提財業務改善計畫到會，核屬事實，且貴公司103 年7 月18日所報『103 年度5 年財業務改善計畫』（下稱『改善計畫』），經核仍未符102 年
9 月2 日貴公司負責人到會研商要點及結論及本會102 年10月14日、12月24日及12月27日金管保財字第1020210869
0 、00000000000 、00000000000 號等相關函示要求，無法有效改善貴公司財務狀況，且顯不具可行性，亦應予否准：( 一) 依所報『改善計畫』，以既有資產每年資金運用收益率4.5 ％加計轉型改造計畫、土地開發計畫損益，預估103 年至106 年損益仍為負數，至107 年損益始轉正，淨值則於111 年轉正，惟各年度損益及淨值之預估實有下列過於樂觀之情形，貴公司負責人及大股東亦未提出倘未能達成每年預計改善目標，則應辦理增資補足至規劃改善金額之增資承諾，與102 年9 月2 日貴公司負責人到會研商要點及結論及本會相關函示要求顯未相符：１、貴公司估算之各年度淨值，已加計擬於103 年及104 增資之50億元及70億元，且預估之各年度損益亦納入擬用以作價增資之桃園○○○區○○段土地及臺北市○○段○○段土地之未來預計開發收益，惟如前述，貴公司所提出擬辦理現金及土地作價之規劃，因未具可行性、合理性，且適法性仍有疑慮及有風險集中之問題，無法及時改善貴公司財務狀況，又擬採之信託架構未能確保增資目的之達成，且未具可行性，應予否准，故貴公司各年度淨值及損益之預估實屬過於樂觀；且貴公司103 年7 月17日國寶( 103)董會字第017 號函報103 年7 月25日董事會議程所附財務顧問公司之覆核報告已明確載明『改善計畫』所述之『現金及土地作價增資之規劃』，其土地作價增資之可行性及適法性與土地開發預期獲利相關假設之合理性皆不在該覆核報告之覆核範圍內，故財務顧問公司未進行任何覆核，且不表示意見。況如前揭說明三、( 一) ２，貴公司亦高估該二土地未來之獲利，且對銷售預售屋收益於104 年至108年分期之認列亦不符國際會計準則第18號採全部完工法之規定。２、查貴公司102 年底準備金不足數如採一次增提所需金額已高達約140 億元，又102 年尚需一次提足負債適足準備33.42 億元，惟貴公司預估103 年至107 年之準備金變動數僅包含本會102 年10月14日金管保財字第10202509630 號函准予備查之101 年度準備金未具適足之準備金補強計畫（即分10年增提72.2億元準備金，如採一次增提所需金額則為56.4億元），爰貴公司預估之各年度準備金變動數顯有所低估，致各年度損益及淨值之預估有過於樂觀之情形。３、查貴公司103 年截至5 月實際資金運用收益率僅1.49％，惟貴公司仍以資金運用收益率4.5 ％預估103 年之損益，且對於貴公司各年度均以資金運用收益率4.5 ％進行預估，依貴公司103 年7 月17日國寶( 103
)董會字第017 號函報103 年7 月25日董事會議程所附財務顧問公司之覆核報告，亦建議貴公司宜考量降低其假設為4 ％較為合理可行，顯見貴公司之假設過於樂觀。( 二) 轉型改造計畫（投資火化墓穴）部分，依貴公司目前之規劃，未具可行性：１、貴公司預計第1 年（即103 年）購入火化墓穴6,000 坪，逐年提高至第10年20,037坪，合計128,203 坪，每坪預估20萬元，購入成本由第1 年12億元逐年成長至第10年40.07 億元，合計約256.41億元。惟貴公司並未具體說明擬購買火化墓穴之對象為何，無以判斷貴公司取得上開數量火化墓穴之可行性及是否符合『保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法』（下稱該管理辦法）之交易限額規定，另貴公司並表示火化墓穴若數量不足，可兼採投資塔位之替代方案，以期符合預定投資報酬率，足見貴公司並未就上述預計購買之火化墓穴數量進行完整之可行性評估，亦未針對若火化墓穴數量不足，兼採投資塔位方式提出包含損益分析及銷售策略等之相關規劃。至貴公司陳請本會准予類推適用該管理辦法第5 條第4 款第1 目規定，以處理問題保險業之相關交易，核准貴公司投資火化墓穴之金額不計入上開單一交易金額或交易總餘額乙節，因依該管理辦法第5 條第4 款第1 目規定之『處理問題保險業之相關交易』係指本會或接管人等處理問題保險業進行之相關交易，與貴公司投資火化墓穴或為其他交易，性質上並不相符。
２、貴公司規劃購買已取得啟用許可之火化墓穴，並與代銷合作對象採包銷模式簽訂委託銷售合約，約定代銷合作對象每年應依委託銷售之不動產成本支付符合合理投資報酬率之『銷售權利金』予貴公司，以符合本會所定即時利用並有收益之規定，銷售期間如有未銷售完畢部分，則代銷合作對象保證全數概括承受及付清所有款項，惟該交易模式非市場常規並涉關係人交易，且貴公司並未提出與代銷合作對象之委託銷售契約，無從確認貴公司所稱上述做法之可行性及是否符合本會所定即時利用並有收益之規定。且未來代銷合作對象如未依委託銷售契約概括承受未銷售完畢之火化墓穴及付清款項，或未銷售完畢之火化墓穴金額超逾該管理辦法規定之交易限額，而代銷合作對象無法全數概括承受時，該等未銷售之火化墓穴將如何處置，未見貴公司提出任何其他可行之規劃，且購入之火化墓穴如無法銷售完罄，將使貴公司財務狀況更形惡化，貴公司亦未就轉型改造計畫未達預期獲利目標提出將以增資補足或其他可行之配套措施。」等語予以否准（見本院卷第50頁至第53頁）。
（3）又查：嗣參加人於103 年7 月31日申請「土地作價增資案之增資架構變更說明及就擬用以作價增資土地之補充相關開發規劃」，經被告審核後，以被告103 年8 月11日金管保財字第10300087870 號函略以：「主旨：關於貴公司申請土地作價增資案之增資架構變更說明及就擬用以作價增資土地之補充相關開發規劃乙案，復如說明，請查照。說明：……三、貴公司本次所提出土地作價之增資架構變更說明資料未全，且顯未具可行性：( 一) 貴公司本次提出土地作價之增資架構變更為由一投資公司向地主購買桃園○○○區○○段土地與臺北市○○段○○段土地，由該投資公司以上開土地作價增資貴公司之大股東成威投資股份有限公司（下稱成威公司），再由成威公司以現金及上開土地作價增資貴公司。因如採上開增資架構，該投資公司將實質掌控成威公司，進而間接控制貴公司，惟就該投資公司為何、該投資公司之背景、其上各層投資架構及主要股東、自然人股東之背景、該投資公司之股東會或董事會是否已通過以上開架構間接投資貴公司、該投資公司向地主購買上開土地之資金來源為何、如係以舉債方式，其具體還款規劃及資金來源為何、該投資公司之財務能力是否足以因應貴公司未來之增資需求、如何確保該投資公司及其上各層投資架構有意長期經營貴公司、貴公司是否因上開增資架構而改變經營團隊、新任經營團隊是否具備經營保險公司之專業能力等，均未見貴公司提出任何說明或相關佐證資料，亦無從確認林○○君是否確為該投資公司之代表人，顯見貴公司目前提出之規劃仍未具可行性。( 二) 另該投資公司倘有資金可向地主購買土地用以作價增資成威公司，何以不直接以現金增資成威公司或貴公司，捨此直接挹注資金方式不為，其合理性為何，貴公司未能具體說明，亦未具體說明該投資公司及其上各層投資架構之動機及目的為何。四、另貴公司本次就擬用以作價增資土地補充之相關開發規劃，如下所述，仍有上開本會103 年
7 月31日金管保財字第10300083920 號函所揭未具合理性及可行性，且適法性存有疑慮及有風險集中之問題，無法及時有效改善貴公司財務狀況：( 一) 貴公司102 年底淨值已降為負232 億元，103 年第1 季達負242 億元，至10
3 年6 月底止，淨值（自結數）更持續下降至負252 億元（如加計貴公司簽證精算人員評估102 年應一次提足之負債適足準備33.42 億元及準備金適足性評估結果顯示102年底準備金不足數如採一次增提所需金額140 億元之影響，則淨值將更形惡化），顯見貴公司財務缺口持續擴大，而貴公司本次補充之資料或說明仍未能解決上開土地為素地尚須數年之興建時間，依國際會計準則第18號規定，貴公司無法即時認列收益，而無法及時改善貴公司財務狀況，以及將造成不動產投資有過度集中於單一標的而提高經營風險之情形之疑慮，又貴公司仍未提出銷售可行性之完整評估，未來將須承受上開土地及其上建物價值波動之風險，如銷售情況不佳，將使貴公司財務狀況更加惡化；另貴公司本次除亦未就上開土地之投資效益評估有土地預估成本明顯低估致獲利高估及預估之利潤率明顯高於鑑價報告估計之利潤率等不合理情形提出說明外，本次所報○○段土地第一期之預估獲益，營建成本又有明顯低於貴公司
103 年7 月9 日國寶法字第103205號函所報林國任聯合建築師事務所103 年6 月6 日評估報告所列○○段土地第一期預估興建成本之情形。( 二) 貴公司本次提出將採合建方式開發土地，惟貴公司並未具體說明擬合作之合建對象為何，亦未提出合建對象有意共同開發及其具備足夠之資金開發土地之佐證文件，爰無從確認以合建方式開發上開土地之可行性。( 三) 就不動產投資即時利用並有收益之認定標準及處理原則所規定，素地投資前應取得可符合即時利用並有收益標準之承租意向書或其他可資證明未來規劃可符合即時利用並有收益標準之文件，貴公司僅說明將依規定規劃承租意向書、買賣意向書及報酬率等，未見任何具體規劃及佐證文件；復因貴公司目前提出之土地開發規劃未具合理性及可行性，且適法性仍有疑慮及有風險集中之問題，無法及時有效改善貴公司財務狀況，本會自無法核准貴公司得予排除素地自取得日起10年內不得移轉之限制。( 四) 就貴公司規劃104 年預計以現金不低於20億元及以臺北市○○段○○段○○○○○號土地作價合計增資70億元，以及105 年以增資方式補足淨值缺口，並經董事會通過，惟貴公司潛在投資人於103 年7 月31日本會與貴公司等相關單位會議中表明目前僅於第1 年以現金及土地作價合計50億元增資貴公司，尚未承諾以信義路土地之資產作價增資，且亦未見貴公司提出潛在投資人願增資之說明及參與投資之意願書或意思表示文件，105 年之現金增資未有具體內容，貴公司顯未妥適評估104 年及105 年增資規劃之可行性，即以此規劃提報董事會通過並函報本會，核有欠當。」等語予以否准（見本院卷第55頁至第56頁）。
（4）綜上，被告審認參加人所報「103 年度5 年財業務改善計畫」，並無法有效改善參加人財務顯著惡化之事實；又參加人申請「土地作價增資案之增資架構變更說明及就擬用以作價增資土地之補充相關開發規劃」亦未具可行性、合理性、無法及時改善參加人財務狀況，且未能確保增資目的之達成，故被告分別以上開二函文否准。
3.參加人淨值呈現加速惡化且經輔導仍未改善，致有不能支付債務或無法履行契約責任之虞：
（1）經查：參加人103 年第2 季自結之淨值為負252 億元（接管當時之參加人自結數，如考量簽證精算人員評估102 年應增提之負債適足準備33.4億元、準備金適足評估準備金不足數如採一次增提140 億元，以及被告查核需增提資產減損之調整數，將更形惡化），較103 年第1 季及102 年底之負242 億元及負232 億元惡化約10億元及20億元，有保險法第149 條第3 項及被告103 年7 月21日金管保財字第10302506611 號令（見本院卷第58頁）所定「損益、淨值呈現加速惡化」之情形。
（2）次查：參加人因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，經被告多次要求辦理增資及令其提出有效改善財務結構之財務業務改善計畫，惟均未能依限完成增資，所提改善計畫無法有效改善參加人財務狀況顯著惡化之事實，且顯具不可行性，業如前述。
（3）足見參加人淨值呈現加速惡化，且經輔導仍未改善，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞。
4.綜上，被告考量參加人資本適足率未達法定標準，財務狀況顯著惡化迄未能改善，有影響被保險人權益之虞；且經被告檢查或監理後發現參加人有多項資金運用、法令遵循及內部控制等重大缺失或違反法令情事，公司治理不彰，經多次發函要求研提檢討改善措施，並於參加人前代表人到被告處研商或報告財業務狀況時督促及追蹤改善辦理情形，惟仍有諸多重大缺失或未落實改善缺失等情事，而被告多次要求辦理增資及令提出有效改善財務結構之財務業務改善計畫，參加人均未能依限完成增資，所提改善計畫亦不具可行性，經被告核定否准；另參加人淨值呈現加速惡化，且經輔導仍未改善，致有不能支付債務或無法履行契約責任之虞，乃以原處分函參加人，依保險法第149 條第3 項第2 款及第4 項規定，自103 年8 月12日下午5 時30分起接管參加人，並委託保險安定基金為接管人，組成接管小組，接管期限以2 年為原則，必要時由被告依保險法第149 條之3 第1 項規定調整之，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（三）原告又主張：參加人財務狀況惡化之主因，應屬被告之惡意不合理限制，及自始不予參加人解除財務及業務相關處分限制所致，更見被告之接管處分並未踐行輔導前置，顯有違法不當云云。惟查：
1.經查：被告對於參加人所為投資限制，均係針對個案違法情事所為之裁處，業如前述﹝詳見本判決事實及理由欄（二）1.（3 ）﹞，至原告所稱102 年5 月之投資限制﹝即參加人自102 年5 月起，被禁止購買除公債、國庫券、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票、A 級或相當等級以上公司所發行之公司債（不含可轉債）及指數型股票基金（ETF ）外之任何國內有價證券﹞（見本院卷第12頁），此係被告102 年5 月10日金管保財字第10202504642 號處分書所為，該處分書記載略以：「……二、主旨：查貴公司出席被投資公司○○國際興業股份有限公司（以下稱○○興業）102 年5 月7 日股東常會行使表決權有資金運用作業之內部控制制度廢弛情形，有礙健全經營，應依保險法第149 條第1 項第1 款規定，處以限制資金運用範圍，自102 年5 月11日起，除保險法第146 條之1 第1 項所列之公債、國庫券、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票、經信用評等機構評定為A 級或相當等級以上之公司所發行之公司債（不包含可轉換公司債）及指數股票型基金（ETF ）外，不得新增購買國內有價證券（含賣出再買進），且除逐案報經主管機關核准外，不得新增保險法第14
6 條之4 規定之國外投資，另自102 年5 月11日起不得因持有有價證券行使股東表決權。三、事實及理由：……
(三) 查貴公司102 年2 月23日國寶投字第102032號函提報之投資○○興業情形乙案，已說明係純股票市場操作投資，不會參與被投資公司董監改選之投票行為。次查貴公司出席被投資公司○○興業102 年5 月7 日股東常會前，由投資部製作並於102 年5 月3 日奉總經理核定之『是否出席被投資公司股東會之評估分析報告』及『參加○○10
2 年股東常會評估報告』，對於是否出席股東會之評估略以『本公司投資○○純屬財務投資，為更瞭解被投資公司未來展望和營運決策，建議出席○○興業102 年股東常會』，對於股東會議案評估建議為『本公司僅出席為瞭解營運展望，不會對委託書提出反對意見』，評估結果為僅出席瞭解營運狀況，惟貴公司於股東常會行使表決權，顯示貴公司出席股東會行使股東權利之範圍與出席前之評估報告不符。( 四) 上揭事實顯示貴公司管理來自公眾資金之相關資金運用作業流程鬆散，有內部控制制度輕忽廢弛、罔顧保戶及公司之權益與金融秩序之維護，確有礙健全經營，為維護公眾利益及考量貴公司可能因內部控制制度缺失而蒙受損害，基於情況急迫並避免貴公司再有類似情況發生致有損害保戶及公司權益之虞，應依保險法第149 條第1 項第1 款規定，處以限制資金運用範圍，自102 年5月11日起除保險法第146 條之1 第1 項所列之公債、國庫券、金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票、經信用評等機構評定為A 級或相當等級以上之公司所發行之公司債（不包含可轉換公司債）及指數股票型基金（ETF ）外，不得新增購買國內有價證券（含賣出再買進），且除逐案報經主管機關核准外，不得新增保險法第146 條之4 規定之國外投資，另自102 年5 月11日起不得因持有有價證券行使股東表決權。」等語（見本院59頁至第60頁）。足見被告所為上開投資限制，於法有據。
2.次查：國寶集團前總裁日前已因涉炒股情事遭法務部調查局臺北市調查處約談，且參加人前代表人即原告葉佳瑛等人亦因海外債券高買低賣事件，涉淘空資產逾10億元，原告葉佳瑛訊後以300 萬元交保，此有103 年8 月21日中國時報及103 年8 月22日蘋果日報及聯合報剪報資料附於本院卷可參（見本院卷第61頁）。足見原告所稱「參加人財務狀況惡化之主因，應屬被告之惡意不合理限制」乙節，顯與事實不符，不足採據。
3.又查：參加人之資本適足率未達法定標準，且改善情形欠佳，被告自93年起即陸續督促參加人依法辦理增資或提報增資計畫，然其始終未能依被告要求於期限內依法完成增資，且針對參加人經被告檢查或監理所發現多項資金運用、法令遵循及內部控制等重大缺失或違反法令情事，以及公司治理不彰等問題，業已多次發函要求參加人研提檢討改善措施，並於參加人前代表人到被告處研商或報告財業務狀況時督促及追蹤公司改善情形，惟經檢查及追蹤參加人仍有諸多重大缺失或缺失未落實改善等情事，有保險法第149 條第3 項及被告103 年7 月21日金管保財字第10302506611 號令所定「經輔導仍未改善」之情形，業如前述。是以，被告確實已給予參加人很多次自救的機會，且已多次輔導參加人進行檢討改善，並非貿然進行接管。是原告所稱「被告之接管處分並未踐行輔導程序」乙節，與事實不符，不足採據。
4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（四）原告再主張：被告所為之接管處分不符行政法之比例原則云云。惟查：
1.按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即學理上所稱之「比例原則」。行政法上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，需選擇侵害最小、與所欲達成之目的比例相當。
2.次按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，分別為行政訴訟法第201 條、第4 條第2 項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力。
3.被告於決定究應採行監管、接管、勒令停業清理或命令解散時，即係遵循前揭原則，而擇定有助達成目的、對人民權益損害最少，且符合比例原則之方式。茲就被告決定採行接管方式，其合法性說明如下：
（1）經查：參加人財務狀況呈現顯著惡化，為達到參加人能永續經營以維護保戶權益之目的，確有進行增資或引資以改善財務狀況或概括移轉相關營業、資產及負債以維護保戶權益之必要。然監管目的僅在於監督及輔導問題保險業之財務業務執行狀況，在參加人大股東消極不為增資且亦無法辦理引資之情形下，監管處分無法解決參加人長久以來延宕增資之問題。至停業清理或命令解散均非以改善參加人財務況狀為目的。是以，無論採監管、停業清理或命令解散方式，均無助於「改善參加人財務狀況」目的之達成，故基於適當性原則之考量，就參加人接管前財務及業務狀況而言，不宜採行監管、停業清理或命令解散之方式。
（2）次查：如以接管方式為之，接管人進駐後將可依保險法第
149 條之2 第2 項規定，於取得主管機關許可後，辦理增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併等事宜，將可解決參加人長久以來延宕增資問題，以改善參加人財務狀況，故被告就參加人上開情狀，為接管之處分，始可達成行政目的，且對人民權益損害最少，揆諸前揭說明，已符合前揭行政程序法第7條規定之適當性原則、必要性原則及衡量性原則等比例原則；又被告所為上開裁量，尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，揆諸前揭說明，難認有違比例原則或構成裁量瑕疵。
4. 綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（五）原告另主張：撤銷原處分及訴願決定，方符合公共利益云云。惟查：
1. 經查：被告如因接管處分後續辦理引資、合併或概括讓與
交易，須依法予以補助，其補助款來源有二：一為保險安定基金之補助款（依保險法第143 條之1 規定，其係由保險業提撥納入安定基金）；另一為金融業營業稅（依加值型及非加值型營業稅法第11條規定，金融業營業稅中之2%應撥充作為經營不善金融業退場機制之財源）。蓋我國係以「取之於金融業，用之於金融業」原則，建置金融安全網，與國際上主要國家（如美國、英國、日本、德國、澳洲）作法尚無差異，其立意係藉由金融業互助方式，以避免個別問題金融機構危機影響整體金融秩序穩定，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第41頁）。至原告所稱：「接管處分造成國家、全體納稅義務人之損害」之情形，顯非事實，且其與被告認為參加人之淨值有無呈現加速惡化之情事，未具關聯性，顯無相較之必要。
2.次查：參加人財務狀況已顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，業如前述，故被告係依保險法第149 條第3 項第2款規定作成接管處分，係為維護保戶權益及穩定金融秩序，以避免因個別問題金融機構危機影響整體金融秩序穩定而形成系統性之風險，故原處分之作成，係基於公益之考量。
3.足見原告此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，至原告聲請傳訊證人即參加人前總經理陳○○，以資證明參加人歷次辦理增資情形（見本院卷第90頁），惟參加人歷次辦理增資情形，業經被告分別以相關函文否准在案，業如前述﹝詳見本判決事實及理由欄六、（二）、2.﹞，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林玫君法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 16 日
書記官 林玉卿