臺北高等行政法院判決
104年度訴字第426號104年7 月2 日辯論終結原 告 張正然被 告 國防部代 表 人 高廣圻（部長）住同上訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李昱葳 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國104 年1 月23日院臺訴字第1040122065號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告之臺北市○○區○○○路建物原係前國防部總政治部（嗣改組為前國防部總政治作戰局，現為國防部政治作戰局）於民國46年間為部內有眷長官於基地興建之眷舍，於54年間因職務關係核配予訴外人魏惠和，魏君分期繳納價金完畢後，由前國防部總政治部發給54年8 月16日權字第20號建物產權移轉證明書，惟魏君並未執產權移轉證明書向地政機關辦理建物所有權第一次登記，亦未取得房屋所有權狀。魏君於76年間未經被告同意，逕將該建物出售予原告並交付之，是原告亦未取得該建物之房屋所有權狀。嗣上開基地列入臺北市平安新村改建基地（下簡稱平安新村改建基地），95年間原告依國軍老舊眷村改建條例（下簡稱眷村改建條例）規定，向被告申請比照原眷戶魏惠和少將資格參與平安新村改建案，並配售34坪型房屋1 戶，經被告以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函否准所請，原告提起訴願及行政訴訟，經本院96年度訴字第2845號判決以原告未領有上開建物之房屋所有權狀，其所請與眷村改建條例第26條規定未合，駁回原告之訴，嗣經最高行政法院99年度判字第1006號判決駁回原告上訴確定。
（二）嗣被告據原告申請，以100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令核定補件原告為臺北市陳載熙等散戶之違建戶，並以101 年3 月28日國政眷服字第1010004195號令核撥原告違建戶拆遷補償款計新臺幣（下同）258 萬1,283 元。原告於102 年4 月26日、102 年11月18日向監察院提出陳情，分經被告以102 年11月14日國政眷服字第1020014800號函、103 年1 月22日國政眷服字第1030001042號函復原告，略以其陳請價購平安新村改建基地26坪型住宅一節，因該基地於規劃興建時，其未具違占建戶身分，且該基地於26坪型住宅戶數規劃時，並未將原告納入考量，故無從受理等語。原告再於103 年4 月1 日向監察院提出陳情，經被告以103 年5 月15日國政眷服字第1030006270號函復原告，敘明其以原眷戶身分參與改建，業經最高行政法院99年度判字第1006號判決不符原眷戶資格，亦經被告於
100 年9 月2 日核定補件違建戶列管，並核撥地上物拆遷補償款，且平安新村改建基地於92年規劃興建時，原告尚未補件違建戶列管，故未納入規畫需求戶數，所請無法同意（下稱原處分）。原告不服該函，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）查為使土地房屋產權合一，前國防部總政治部57年12月9日( 57) 致善部第15459 號函，行文國有財產局臺灣北區辦事處代前復興新村住戶申購土地，經行政院65年8 月6日台65財字第6878號函准以國有非公用土地撥用予國防部陸軍總司令部後，未通知住戶購地而被國防部占有，造成日後爭端，揆諸46年「興建國民住宅貸款條例」第11條規定，即證系爭建物為行政院核定貸款興建之國民住宅，被告核發建物產權移轉證書，載明對價關係，加之行政院核准撥用土地函，足證系爭建物原為軍眷住宅，因依興建國民住宅貸款條例規定，出售予原眷戶，始成今日私權買受之國民住宅，亦證坐落土地非眷村用地，而為國民住宅用地。參照司法院釋字第457 號解釋意旨，臺北地方法院95年度簡上字第384 號判決理由，敘明系爭建物有對價關係，買賣合法，況84年與85年間核定原告參與眷村改建案，其核定依據均為私法上合法有效文件，當時被告並無相反之約定，93年系爭建物設立稅籍案，被告亦無異議於稅捐單位查詢，並告之「年代久遠，無案可查」。前國防部總政治作戰部主任羅友倫上將61年出具證書，同意前復興新村住戶自由處理房舍，前國防部總政治作戰部主任王昇上將67年亦出具證書，證明前復興新村住戶手執建物產權移轉證明書仍然有效，是被告無法舉證系爭建物為軍眷住宅，又未敘明魏君須經被告同意將系爭建物出售並交付原告理由，原告已於訴願程序中請被告提出系爭建物為軍眷住宅公文及法令依據，惟遭被告拒絕，訴願機關亦未依法責令被告提出證據，亦未闡明系爭建物出售並交付原告，須經被告同意理由，則訴願決定已有認定事實不憑證據、重要證據漏未斟酌及不備理由之違背法令事由，均屬違背法令。
（二）查系爭建物業經最高行政法院95年度裁字第738 號及臺灣臺北地方法院95年度簡上字第384 號裁判買賣合法，是依67年最高法院民事庭庭長會議決議及最高法院99年度台上字第1723號和同院102 年度台上字第580 號民事判決意旨，足證原告依占有連鎖而領有系爭建物事實上處分權與房屋所有權人之權能相同，亦證系爭建物為買賣租賃關係而非軍眷住宅使用借貸性質。次查原告合法占有系爭建物早逾20餘年，依民法第769 條、第770 條規定，亦應有取得所有權之請求權，即證原告領有系爭建物事實上處分權，與建物所有權人之權能相同。
（三）查原告合法買受系爭建物並領有事實上處分權，85年行政院核定以陳載熙等散戶名義納入國軍老舊眷村改建總冊，依眷改條例第26條規定，比照原眷戶身分遷建台北市平安新村改建基地，即證原告絕非該條例第23條所謂眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違建戶，況舊制老舊眷村重建試辦期間作業要點，亦未納入違建戶處分，足證眷改條例第23條不適用原告。次查原告告102 年4 月26日向監察院陳訴被告行政程序有重大違失，被告始於103 年3 月11日謊報刊「99年最高法院判決確定原告為違建戶身分」，為被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令，辦理原告違建戶補件列管法令依據，事實原告100 年9 月14日收到命令，並未告知理由及其法令依據和救濟方法，違反行政程序法第96條規定。且於監察院陳訴案中，被告故意拒絕提證違建戶判決書，於訴願程序中亦然，該違建戶處分書以命令將合法房屋變更成違建，侵害人民財產權，違反憲法第15條人民財產權應予保障規定，亦違反司法院釋字第443 號解釋，亦有違法律保留原則。此外原告與被告就眷村改建案程序立於平等地位，無上下從屬關係，蓋84年起，雙方因意思表示相互一致合意比照原眷戶身分規定辦理，起因系爭建物為國民住宅而非軍眷住宅，是其命令違反行政院核定原告參與眷村改建計畫重大權益，被告拒絕提證違建戶判決書，顯有涉刑法第213 條之嫌。是被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令有行政程序法第111 條第4 款、第7 款之情事，自始不生效力；縱若該處分為得撤銷，原告依行政程序法第117 條、第11
8 條規定請求撤銷違建戶處分。訴願決定不顧程序正義，以原告未就違建戶一事提起行政救濟，非本案所應審究，即予指駁，未查原告已表明就撤銷違建戶一事提起行政救濟，亦於102 年4 月26日監察院陳訴案中陳明，訴願決定已有適用法規不當、認定事實不憑證據、決定不過用法規及不備理由之違背法令事由，均屬違背法令。
（四）被告應依照100 年6 月9 日立法院蔣委員孝嚴國會辦公室協調會議決議文，誠信點交房屋。前國防部後備司令部92年11月13日徹嚴字第0920003365號函及前國防部總政治作戰局92年11月14日勁勢字第0920014144號函，函知原告因無法提供房屋所有權狀，請原告將坪型選項變更為26坪型。查前國防部總政治作戰局92年8 月8 日勁勢字第0920009418號函，說明保留原告30坪型住宅認證結果，列管原告比照原眷戶身分參與遷建台北市「平安新村改建基地」，次查前後備司令部92年11月13日徹嚴字第0920003365號函，說明依前總政治作戰局92年8 月8 日勁勢字第0920009418號函辦理，則30坪型住宅早已認證在案，即應點交原告。另前總政治作戰局92年11月14日勁勢字第0920014144號違占戶處分函，早經最高行政法院95年度裁字第738 號裁定系爭建物為私法買賣事件，並說明該違占戶處分並非行政處分，何能事後再以之辦理違占建戶法令依據？再查被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令之辦理原告違建戶補件列管資料，其資料實同85年行政院核定原告私法上合法有效文件，以上即證前後備司令部92年11月13日徹嚴字第0920003365號函及前總政治作戰局92年11月14日勁勢字第0920014144號函，其內容不僅矛盾而且非法。
設若前揭函文均合法，即應依照100 年6 月9 日協調會議決議文點交房屋，重新補辦26坪型房舍法院認證手續，詎被告不作為，其責任在被告，拒不交屋，更有違前揭決議事項。行政院核定列管原告遷建台北市平安新村改建基地，無論以何種身分參與，被告即無理由拒之，蓋原告名列「陳載熙等散戶」名冊內，並非處於安置地點不確定狀態。訴願決定卻以之反證未將原告納入規劃需求戶數，有認定事實不憑證據之違反證據法則。被告應提證前復興新村住戶遷建平安新村改建基地點交名冊為憑，而不應以待日後規畫統一辦理為搪塞之詞。
（五）查85年12月16日國軍老舊眷村改建聽證說明會，說明行政院85年11月1 日台85防字第38150 號函，核定原告以「陳載熙等散戶」名義列入「國軍老舊眷村改建總冊」土地清冊中，行政院85年11月4 日台85防字第38406 號函核准國軍老舊眷村改建計畫，依眷改條例第26條比照原眷戶規定，遷建台北市「平安新村改建基地」。再證總政治作戰局92年1 月29日勁勢字第0920001218號函、92年8 月8 日勁勢字第0920009418號函、後備司令部92年11月10日徹嚴字第0920003303號函，可證明85年間行政院核定國軍老舊眷村改建計畫為確定行政處分，並經公開及聽證程序完成，被告亦未於除斥期間行使公法上之請求權，依行政程序法第164 條、第131 條及訴願法第93條第1 項規定，足證該處分未曾中斷為確定行政處分。被告95年8 月22日昌昊字第0950010524號處分書，僅以原告無法提出建物所有權狀，否准依眷改條例第26條比照房、眷戶規定辦理配售34坪型房屋，業經最高行政法院99年度判字第1006號駁回原告之訴，該判決視系爭建物為軍眷住宅，違反憲法第7 條、第15條、第23條、司法院釋字第443 號解釋及行政程序法第6 條規定。被告所屬總政治作戰部出售前復興新村32戶房屋中有21戶完成保存登記，餘11戶未辨，原告為未辦者之1 ，而其他10戶未辦者，均依眷改條例第26條比照原眷戶規定辦理，惟獨刁難原告僅得「違建戶」拆遷補償，且拒絕交屋，訴願決定以該10戶未辦保存登記為軍眷住宅原眷戶，情況與原告並不同，顯見訴願決定將系爭建物之國民住宅視為軍眷住宅，有違46年「興建國民住宅貸款條例」之規定。綜上，被告95年8 月22日昌昊字第0950010524號否准處分，對於所適用之國軍老舊眷村改建條例第26條規定，確信有抵觸憲法第15條之規定及信賴保護原則之適用，其有行政程序法第111 條第7 款所稱其他具有重大明顯之瑕疵者，自始無效之原因存在，或得依行政程序法第
117 條及第118 條規定，請求撤銷之，並應執行行政院核准國軍老舊眷村改建計畫之確定處分或依照總政治作戰局92年8 月8 日勁勢字第0920009418號函，將保留原告之30坪型住宅應速予點交，否則有違司法院釋字第425 號之意旨。
（六）查被告85年12月16日舉辦國軍老舊眷村攻建聽證說明會，說明行政院核准國軍老舊眷村改建計畫，並核定原告以「陳載熙等散戶」名義列入「國軍老舊眷村改建總冊」土地清冊中，依眷改條例第26條比照原眷戶規定，遷建台北市「平安新村改建基地」然被告95年8 月22日昌昊字第0950010524號處分書，僅以無法提出建物所有權狀，否准依眷改條例第26條規定辦理，並於該次訴願及行政訴訟程序中隱匿行政院核准國軍老舊眷村改建計畫和列管有案原告名冊。監察院糾正被告文中，書有「改建範圍係以『國軍老舊眷村改建總冊』土地清冊所列管有案之土地與原眷戶與違占建戶」，即證改建總冊土地清冊列有原告名冊，足資為比照原眷戶身分證據，惟被告迄今仍隱匿該名冊。被告
100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號補件違建戶令，持「99年最高法院判決確定原告為違建戶身分」為據，訴願決定機關亦未依原告申請調查證據，有違行政程序法第43條及訴願法第67條規定。訴願決定不顧程序欠缺，認定事實不憑證據及重要證據漏未斟酌，有違證據法則，亦未明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，有不備理由之違背法令。
（七）本件被告核駁原告依照行政院眷村改建計畫，核定比照原眷戶身分參與眷村改建，嗣以違建戶處分，且未點交平安新村改建基地房屋，容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合；爰起訴聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應依國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項執行行政院85年間核定國軍老舊眷村改建計畫或依照100 年6 月9 日立法院蔣委員孝嚴辦公室協調會議決議文，誠信點交平安新村改建基地房屋。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）原告主張其得依眷改條例第26條規定比照原眷戶享有眷村改建相關條例乙節，有一事不再理之原則適用，應以裁定駁回。查原告於本件訴訟前，亦曾就被告95年8 月22日昌昊字第0950010524號函，否准原告比照救護享有眷改權益之請求，因而提起行政救濟，主張被告同意原告得依眷改條例第26條規定比照於眷戶之規定，承購系爭平安新村改建基地云云，該部分業經本院96年度訴字第2845號判決及最高行政法院99年度判字第1006號判決駁回確定。因此本件原告提起行政訴訟，就已確定之訴訟標的再為請求，本院自得以裁定予以駁回。況本院96年度訴字第2845號判決業就原告是否具備眷改條例第26條身分，詳加調查後予以判斷，該部分主張既經法院實體上審理判決，依法自不許原告就同一行政處分再次提出爭執。
（二）原告主張被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令有違行政程序法第111 條無效之事由，並質疑其非「陳載熙等散戶」之違占建戶乙節：
１、查原告僅主張被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令違法應撤銷，並未主張確認該處分無效。倘若原告於本件訴訟中主張被告100 年9 月2 日之處分應予撤銷，然被告除以100 年9 月2 日令確認原告之違建戶身份外，並於101 年3 月28日以國政眷服字第1010004195號令核撥違占建戶拆遷補償款計258 萬1283元予原告。於上開期間，原告從未主張被告100 年9 月2 日之行政處分有違法得撤銷之情形，目前該處分業已確定，不得再主張撤銷，原告之請求並無理由，至為明確。
２、按行政程序法第111 條規定，並參最高行政法院101 年度判字第1064號判決意旨，原告僅以自己主觀之認知，主張被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號另有行政程序法第111 題掉4 款及第7 款之無效原因云云，惟究竟該行政處分有何犯罪之情事，是否有相關人受到刑事之訴追，又有何一望即知之重大明顯瑕疵？原告皆未說明，僅屬臆測之言，不足以採。
３、復按行政程序法第107 條第10款規定及最高行政法院99年度裁字第2217號裁定意旨，原告未曾向被告請求確認系爭行政處分無效，查原告於100 年間向被告所屬後備司令部提出認定為違占建戶之申請，被告於100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令確認原告之身分，並基於違占建戶之身分領取拆遷補償款258 萬1283元。倘若原告認定其非違占建戶之身分，何以領取拆遷補償款？足見，原告之主張及其申請列管為違占建戶之身分以及領取補償款之事實間，顯然相互矛盾，無足採據。
（三）原告請求被告點交平安新村改建基地26坪房型，並認定被告僅拒絕其申請有違平等原則云云：
１、按最高行政法院101 年度判字第565 號判決意旨，查系爭平安新村改建基地係於92年間規劃興建，被告所屬後備司令部亦於92年11月13日以徹嚴字第0920003365號函通知原告，因其就系爭房舍未持有該建物所有權，依被告總政治作戰局軍眷服務處眷籍審查結果應以26坪型為認定，請原告將坪型選項變更為26坪型，並於92年11月23日前將變更選項之法院認證書記交國防部後備司令部憑辦。前國防部總政治作戰局亦於92年11月14日以勁勢字第0920014144號函告原告因其無法提供房屋所有權狀，依規定僅能以違占建戶資格審查辦理補件列管。即任當時原告及被告間就原告是否具備原眷戶資格進行行政爭訟，惟此並不妨礙原告先行辦理違占建戶之補件與認證。然因原告當時並未提供任何資料辦理補件列管作業，亦未辦理認證，故被告無法於92年興建規劃平安新村改建基地時，將原告納入規劃需求戶數。
２、原告另主張沒有權狀之10戶於54年間國防部總政治作戰局興建並核配房屋，即具備原眷戶身份或嗣後辦理原眷戶權益承受者，其享有權益係依據眷改條例第5 條之規定，與原告前所主張依據眷改條例第26條或嗣後申請或嗣後申請獲准之違占建戶情形均不相同，自不能比附援引，當然更無平等原則之適用。
３、查系爭平安新村目前確實仍存有一戶26坪型住宅，惟被告考量平安新村改建基地欲遷建之眷村中，並非僅原告一名違占建戶，被告尚待日後整體規劃圈有多少違占建戶、統計申請人數後，再統一辦理抽籤價購。倘若被告允許原告之請求，逕將所剩餘一戶26坪型之房屋由原告價購，將影響所餘其他違占建戶之權益，反而有違平等原則之要求，自無可能將所剩餘一戶房屋逕自由原告價購。
（四）綜上，原告之訴顯無理由。爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，因此本件首要爭點乃原告依據國軍老舊眷村改建條例（下簡稱眷改條例）第5 條等規定所為之本件請求是否有理由？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按「（第1 項）本條例主管機關為國防部。」「（第1 項）主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。（第3 項）本條例修正施行前，已依國軍老舊眷村改建計畫辦理改建之眷村，原眷戶之子女依第二項但書辦理權益承受之相關作業規定，由主管機關定之。」「（第1 項）興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。（第3項 ）第1 項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」「（第1 項）改建、處分之眷村及第4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2 項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，六個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」國軍老舊眷村改建條例第2 條第
1 項、第5 條、第6 條第1 項、第16條第1 項及第3 項及第23條定有明文。
２、次按行為時眷村改建條例施行細則第22條規定「主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1 戶為限。主管機關存證有案之建築物占有人在2 人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知之日起3 個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由1 人承受本條例第23條第1 項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其受之權益。第2 項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」
３、又依眷村改建條例第16條第3 項授權訂定之國軍老舊眷村改建配售坪型辦法第2 條第1 項第4 款規定「（第1 項）配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽台面積，區分如下：一、……四、26坪型價售違占建戶。……」又「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之五規定：「違占建戶不辦理權益承受。如願依成本價購住宅，應於改（遷）建說明會後3 個月內依規定提出申請。」再依國軍老舊眷村改建零星餘戶價售作業規定「壹、依據：『國軍老舊眷村改建條例』第16條第1項暨『國軍老舊眷村改建零星餘戶處理原則』( 以下簡稱處理原則) 第4 點第2 項規定。貳、價售對象：志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。」
４、綜合上揭規定可知，若當事人雖因眷改條例第23條第1項前段之規定，取得對違占建戶為相關安置之權限，但於規劃改建住宅之際，應本於眷改條例第6 條第1 項之指導原則，於分配價售之際，並應服膺眷改條例第16條第1 項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範。亦即，眷村改建係以位置相近與條件相近之老舊眷村，作為規畫改建業務辦理之基礎，其他位置不適合或條件不相近者，自難規畫為同一區域而為興辦住宅。而興辦住宅，復受限於土地資源有限，建築法規並有容積與建蔽率之限制，原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，未必能滿足原眷村基地上原眷戶、違占建戶、中低收入戶之需求，故而，上開人等得配售價購之住宅坪數、以及分配順序，應依前揭規定為之。原則上，原眷戶優先，各依職缺編階為準決定配售坪數；有餘者始得價售違占建戶及中低收入戶，違占建戶得價購之坪數為26坪；再有餘零星餘戶者，其價售對象則為志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。是若依序分配，於規劃該當區域內已無相當坪數住宅可供價售予違占建戶時，國軍老舊眷村之主管機關非得強行取得土地或違法興建住宅，以供違占建戶價購，本屬當然。此際，主管機關無只為安置某地違占建戶，而以影響其他規劃區域原眷戶配售權益之方式，擅將其他規劃區域內住宅價售，或另為購地興宅以價售之權限與義務（參照最高行政法院101 年度判字第565號判決意旨，即採相同見解）。
５、又按司法院釋字第443 號解釋理由書，明確指出：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。……憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。……若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」是以，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。故立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照前揭司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，眷改條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，而眷改條例第29條業已概括授權主管機關即被告就施行細則為規定，眷改條例規定之主管機關就眷村改建各項措施固應基於行政積極性、公益性，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。職是，主管機關（本件被告）執行國軍老舊眷村改（遷）計畫，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1 條規定之立法目的可明。再者，國家資源有限，本件被告等主管機關辦理眷村改（遷）計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的（最 高行政法院101 年度判字第565 號判決意旨，亦採相同見解）。
（二）事實概要欄記載及下列事實，有兩造提出之下列證據及本院依職權調閱本院96年度訴字第2845號、最高行政法院99年度判字第1006號全卷可證，自足認為真實。
１、本件緣起於前國防部總政治部（嗣改稱國防部總政治作戰部、現為國防部總政治作戰局，下稱總政治作戰局）於46年間為部內有眷官長於當時臺北市○○區○○○段911 之
1 、911 之2 、911 之3 地號（現○○○區○○段○ ○段
122 、122 之1 、126 、128 地號）國有土地（下稱系爭基地）興建眷舍32戶（即原臺北市復興新村），並由受核配眷戶分期繳納價金，繳納完畢後由被告國防部發給建物產權移轉證明書。而前開眷舍中之門牌號臺北市○○區○○○路○○巷○○號房屋（下稱系爭房屋）於興建完成後因職務關係核配予訴外人魏惠和（當時軍階為上校），其於54年間繳清全部價款後，已由總政治作戰局發給54年8 月16日權字第0020號建物產權移轉證明書。76年間魏惠和未經被告國防部同意將系爭房屋將出售予原告，原告並未取得建物所有權狀。
⑴嗣系爭房屋及基地列入臺北市平安新村改建基地，原告乃
於95年5 月8 日、95年5 月29日、95年7 月4 日及95年8月3 日分以依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第
3 條第2 項規定，申請被告國防部作成准其為比照原眷戶魏惠和少將資格參與平安新村改建案，並配售34坪型房屋
1 戶之處分，經被告以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函覆略以，原告係私自頂讓眷舍，非由被告或所屬業管機關核發居住憑證或公文書後配住，不符眷村改建條例第3 條所稱之原眷戶資格，無法同意配售等語，否准原告所請。原告復於95年8 月28日提出同一申請，經被告95年
9 月25日昌昊字第0950012470號函復略以，原告之申請事項業經其以95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函作成明確處分，原告後續仍提出申請，將依行政程序法第173條規定不予處理等語。
⑵95年12月5 日原告再行書具聲請函被告，申請作成其應比
照魏惠和少將官階，配給平安新村34坪型住宅1 戶之處分，被告未為回覆，原告乃於96年3 月1 日以被告逾2 個月未為准駁之處分，提起訴願，惟經訴願決定不受理。原告不服，提起行政訴訟（即本院96年度訴字第2845號）。
⑶被告國防部後備司令部（下稱被告後備司令部）92年11月
10日徹嚴字第0920003303號函（下稱被告後備司令部92年11月10日函）以魏惠和將原配住眷舍轉售予原告為由，註銷其原配住公文書、原眷戶資格及權益。
⑷95年5 月8 日原告以最高行政法院95年度裁字第738 號裁
定（查該案原告以前開事實主張為辦理系爭房地建物所有權第一次登記（部分其他受配人於57年間曾得被告國防部總政治作戰局協助完成產權登記，多次向被告請求出具土地使用同意書，以辦理建物所有權第一次登記，經被告以92年年11月14日勁勢字第0920014144號函（即系爭函文），否准原告之請求，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起93年度訴字第2920號行政訴訟，請求依眷改條例第26條規定，依少將官階配給平安新村34坪型房屋配予原告。經本院審認原告請求被告發給土地使用同意書部分，核屬私法上之爭議，非屬行政法院審判權限；請求被告依少將官階配給平安新村34坪型房屋部分，則非屬向被告依法法申請，而遭主管機關拒絕後經訴願程序所提起之案件，起訴均不合法，而裁定駁回原告之訴，而原告不服本院前開裁定提起抗告，經最高行政法院以上開裁定駁回原告抗告而確定）」，主張被告所屬總政治作戰局已認定原告為違占戶資格審查辦理補件列管之92年11月14日勁勢字第0920014144號函（即系爭函文）非屬行政處分，乃屬私法上之意思表示，被告所屬後備司令部註銷魏惠和原眷戶資格等權益並無法律上依據為由，向被告申請撤銷被告後備司令部92年11月10日函，經被告以95年6 月2 日徹嚴字第0950001207號函覆礙難辦理等語；原告於95年6 月6 日復執相同理由，並以被告並未將眷改條例所定註銷原告眷舍居住憑證之權限，依法委任被告後備司令部行使為由，申請被告撤銷被告所屬後備司令部92年11月10日函，經被告95年6 月30日徹嚴字第0950001425號函覆略以，其係依「國軍軍眷業務處理作業要點」規定註銷魏惠和原眷戶資格等權益，被告後備司令部92年11月10日函之處分與原告無涉等語，否准所請。
⑸原告再於96年2 月26日以系爭房屋非屬「國軍軍眷業務處
理作業要點」所管理之公有財產為由，申請被告確認被告所屬後備司令部92年11月10日函為無效之行政處分，經被告96年3 月15日後嚴字第0960001271號函覆係依「國軍軍眷業務處理作業要點」第9 條第1 項第3 款規定辦理，原告申請確認被告後備司令部92年11月10日函無效礙難辦理為由，未予允許。原告不服該函，於本院96年度訴字第2845號訴訟進行中，追加起訴請求撤銷該函。
⑹本院96年度訴字第2845號判決駁回原告之訴，理由略以：
「……該條例第26條明定以『領有房屋所有權狀者』為限，始得比照原眷戶規定辦理之，核屬立法形成之自由，行政機關於辦理國軍老舊眷村改建事項，依法行政自不得任意悖離。又該條例第26條規定『領有房屋所有權狀』之意係指辦理地上物所有權登記取得之建物所有權狀……是不具原眷戶身分者，除依法律規定外，無從自原眷戶以買賣或其他轉讓方式受讓享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，不待贅言。原告主張該條例第26條並未規定不具備房屋所有權狀者，即不得比照原眷戶辦理，原告應可援引其他事實之證明方法，證明原告為眷村改建條例第26條所定軍眷住宅使用人即可比照原眷戶辦理，始符憲法第7 條之平等原則云云，洵難憑採。」、「……惟系爭房屋迄未辦理建物所有權第一次登記，原告至今尚未取得房屋所有權狀等情，為兩造所不爭執，且有系爭房屋建物產權移轉證明書、買賣契約書、魏惠和切結書、最高行政法院95年度裁字第738 號裁定、本院93年度訴字第2029號判決、臺北地方法院95年度簡上字第384 號判決等件附本院卷第346 、347 、350 、437-439 、134-14
0 頁可稽，洵堪認定。從而，本件系爭房屋既未經原眷戶魏惠和在自費建宅後，以土地使用權同意書辦理地上物所有權登記，原告復未領有房屋所有權狀，則其本於國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項第3 款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶，核與依該條例第26條規定要件自有未合，被告國防部以95年8 月22日昌昊字第09 50010524 號書函駁回原告所請，於法並無不合。」、「……至於原告主張：國防部總務局經眷籍審查作業後，以84年8 月16日函核定列管備案比照原眷戶身分資格，參與前復興新村原地重建計畫案，嗣又經總政治作戰局同意納入新制眷村改建條例，被告國防部並於85年間報請行政院核定納入平安新村改建基地案，確認比照原眷戶魏惠和少將資格云云，……是原告就系爭房屋得否可比照原眷戶之規定辦理，迄至92年
8 月間仍屬不明一節，自堪認定。原告稱伊業經核定列管備案比照原眷戶身分資格云云，尚難信為真實。」、「綜上所述，原告未領有系爭房屋所有權狀，是其本於眷村改建條例第3 條第1 項第3 款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶，核與依該條例第26條規定未合，被告國防部以95年8月22日昌昊字第0950010524號書函駁回原告之申請，其認事用法並無違誤。」原告不服該判決，提起上訴，亦經最高行政法院99年度判字第1006號判決駁回上訴，而告確定在案（以上事實經過參照本院依職權調閱之本院96年度訴字第2845號全卷、最高行政法院99年度判字第1006號全卷）。
２、前開判決確定後，100 年9 月2 日，被告以國政眷服字第0000000000號令，對原告申報違建戶之補件資料准予備查，即核定原告申辦「臺北市陳載熙等散戶」之違建戶（本院卷第150 頁）。101 年3 月28日被告以國政眷服字第1010004195號令，核撥原告關於違建戶之拆遷補償款258 萬1283元（即平安新村改建基地地上物拆遷補償款）（本院卷第151 頁）。
３、102 年間，原告向監察院提出陳情，請價購平安新村改建基地26坪型住宅，監察院於103 年4 月18日以院太業三字第1030161909號函轉原告103 年4 月1 日陳情書，請被告查明後回復原告（此部分陳情書等詳本院卷第265-275 頁，即被證20至被證28）⑴其中原告103 年4 月1 日陳情書略以，被告無權限制訴外
人魏惠和將系爭房屋轉售頂讓予原告，故自85年間起，原告與被告間合意比照原眷戶身分，並得參與平安新村改建。99年1 月28日原告被迫向列管機關申請補正為違建戶，自不合法，且與立法委員蔣孝嚴辦公室協調會議記錄決議不符。原告於最高行政法院判決確認原告為違占建戶身分後，始主張申購26坪型房舍，被告稱原告均未主張以違占建戶申購26坪型住宅權利云云，與事實不符。爰陳請監察院處理被告違法失職等語（本院卷第274 頁至275 頁）。
⑵103 年5 月5 日，被告以國政眷服字第1030006270號函復
原告（針對原告前開103 年4 月1 日陳情書）略以，前經監察院轉被告有關原告陳情事項，以陸續函覆。而原告本次陳情主張以眷戶身分參與改建乙節，業經最高行政法院99年度判字第1006號判決不符原眷戶資格，嗣經被告於10
0 年9 月2 日核定補件違建戶列管，並於101 年3 月28日以國政眷服字第1010004195號令核撥地上物拆遷補償款……，另查臺北市「平安新村改建基地」於92年規劃興建時，原告尚未補件違建戶列管，故未納入規畫需求戶數，所請無法同意（即本件原告所指原處分，本院卷第152 頁）。原告不服，遂循序提起行政訴訟。
（三）經查臺北市國軍老舊眷村即「平安新村改建基地」，於92年規劃興建時，原告非眷改條例第3 條第2 項之原眷戶，且原告主張本於眷改條例第3 條第1 項第3 款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋之請求，因原告主張業經被告等機關核定列管備案比照原眷戶身分資格，不能證明為真實，而亦經法院判決駁回確定（詳本院96年度訴字第2845號、最高行政法院99年度判字第1006號判決），嗣被告於上開判決確定後，始通知原告申報系爭臺北市國軍老舊眷村即「平安新村」違建戶，經原告申報補件後，被告始於100 年9 月
2 日准予備查「臺北市陳載熙等散戶」之違建戶，並於10
1 年3 月28日，以國政眷服字第1010004195號令，核撥原告關於違建戶之拆遷補償款258 萬1283元（即平安新村改建基地地上物拆遷補償款）等事實詳如上述，因此本件原告既已申報為「臺北市陳載熙等散戶」之違建戶，領取平安新村改建基地地上物拆遷補償款畢，再於本件請求依眷改條例相關規定，請求被告「誠信點交平安新村改建基地房屋」云云，自顯無理由，應予駁回。
（四）再查如前述，原告申請違占建戶被告迄100 年9 月2 日始准備查，而臺北市國軍老舊眷村即「平安新村改建基地」，早於92年規劃興建，參照前揭本院法律見解（有關原告等違占建戶之分配次序），本件原處分以原告於臺北市「平安新村改建基地」於92年規劃興建時，原告尚未補件違建戶列管，故未納入規畫需求戶數，原告請求「誠信點交平安新村改建基地房屋」，無法同意等語，即被告於原告申請時已無法提供平安新村改建基地房屋供原告『價購』（按原告請求並非價購本與法律不符）相符，並未違法。同理被告原處分敘明本件原告違占建戶已依前揭法令領取地上物拆遷補償款（即原告所指之合法建築物），原告再請求本件「誠信點交平安新村改建基地房屋」，顯有重覆行使其違占建戶權利，而否准原告請求，亦於法有據，原告主張原處分違法，訴請撤銷云云，亦無理由。
⑴被告已經敘明系爭平安新村目前確實仍存有一戶26坪型住
宅，然被告考量平安新村改建基地欲遷建之眷村中，並非僅原告一名違占建戶，被告尚待日後整體規劃圈有多少違占建戶、統計申請人數後，並依照前述本院法律見解所示之順序輪次再統一辦理「抽籤價購」等語明確，因此原告主張被告拒絕其申請「『點交』平安新村改建基地26坪房型」違反平等原則云云，亦有誤解，應併敘明。
⑵又行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，須該
案件為人民「依法申請」之案件，是就本件原告申請自須有實體法上之申請權或請求權始屬有據。然依眷改條例第16條第1 項規定，興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限。
每戶配售之坪型以原眷戶現住或退伍時之職缺編階為準，並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶，如有零星餘戶，由主管機關處理之。是僅原眷戶至多有依法請求配售原規劃圈之住宅，且尚無權請求原規劃圈外之改建住宅餘戶，且係以價購為原則，並非可直接要求『點交』，因此，本件原處分否准原告請求，並無不法，原告此部分請求亦無理由。
⑶又原告主張應依照100 年6 月9 日立法院蔣委員孝嚴國會
辦公室協調會議決議，誠信點交平安新村改建基地房屋云云，亦因非屬前開法律明文規定，且不符給付行政原則，而無理由，應併敘明。
（五）原告雖於理由內主張被告100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令應予撤銷云云，然查被告上開函令乃針對原告申報違建戶准予備查（核定原告申辦為「臺北市陳載熙等散戶」之違建戶），且原告又據上開被告核定違建戶函於101 年3 月28日領取系爭房屋之拆遷補償款詳如本院前開認定事實，因此原告於本件訴訟主張『被迫』申請違建戶並據以撤銷前開100 年9 月2 日國政眷服字第1000012790號令云云，自無理由，應予敘明。
（六）另查被告95年8 月22日昌昊字第0950010524號書函（略以原告係私自頂讓眷舍，非由被告或所屬業管機關核發居住憑證或公文書後配住，不符眷改條例第3 條所稱之原眷戶資格，無法同意配售等語，否准原告所請），原告對之不服，業於前案（本院96年度訴字第2845號、最高行政法院99年度判字第1006號判決）起訴爭執，並為法院所不採而判決確定在案，因此原告於本件訴訟中再主張應予撤銷云云，自屬就已確定之訴訟標的再為請求，而不合法，應予駁回，亦應敘明。又眷改條例第26條規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」因此，本件原告若主張依據國軍老舊眷村改建條例第26條提出本件申請及起訴，亦為前開確定判決訴訟標的所含蓋，即為前開確定判決既判力效力所及，原告若以此為由提起本訴，即原告主張是原眷戶，並非違占建戶（詳本院104 年6月10日準備程序筆錄），其起訴亦屬不合法，應予駁回。
（七）再按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171 條、第173 條、第78條及第79條第2 項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」司法院釋字第371 號解釋著有明文。次按司法院大法官審理案件法第5 條第2 項規定：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」行政訴訟法第178 條之1 第1 項規定：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」是以，行政法院法官若未對其所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，自無停止審判聲請司法院大法官解釋之必要。本件原告雖主張「法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信認為有牴觸憲法之疑義者，法院得以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋」云云，然並未明確指出本件前開本院適用之法律何者違憲，本院亦認前揭法律並未違憲詳如上述，因此本件原告請求停止審判聲請釋憲云云，核無必要，應併敘明。又原告請求本院調查並要求被告提出行政院85年眷村改建計畫（調查證據），用以證明其原眷戶資格（非本件違占建戶）等語，然查上開行政院之眷村改建計畫乃通盤改建計劃，且本件原告並非眷改條例規定之原眷戶事實，已經為前案確定判決認定，因此原告此部分調查證據請求核無必要，亦與其聲明及事實理由不符，應予駁回。
六、綜上，縱認本件原告陳情案件為申請，而被告函覆為行政處分，然本件原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告以前詞訴請撤銷並請求判決如其聲明所示，並無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌，亦不影響上開判斷結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 16 日
書記官 陳德銘