臺北高等行政法院判決
104年度訴字第553號105年6月29日辯論終結原 告 游美榮被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）住同上訴訟代理人 張倩維
朱鍊
參 加 人 交通部公路總局代 表 人 趙興華訴訟代理人 李厚強
古秀雲上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國104年3月5日院臺訴字第1040125188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠於訴訟進行中，本件被告代表人由陳威仁變更為葉俊榮，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時，訴之聲明為：「1.先位聲明：行政院民國(下同)104年3月5日院臺訴字第1040125188號訴願決定及內政部103年7月7日台內地字第0000000000函(下稱原處分)核准更正徵收處分應撤銷。2.備位聲明:根據行政訴訟法合併請求損(失)害賠償。」（見本院卷1第6頁），嗣原告於本院105年6月29日言詞辯論程序時，為訴之變更：「1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應給付原告535萬4250元。」(見本院卷2第189頁)，但其請求之基礎不變，依上開規定，於法尚無不合，應予准許。
二、事實概要：緣前臺灣省交通處公路局(改制後為交通部公路總局)為辦理台3線員樹林至龍潭段拓寬改善工程，需用坐落前桃園縣平鎮鄉(103年12月25日改制後為桃園市○○區○○○段○○○段00○0○號等677筆土地，報經臺灣省政府以76年4月8日七六府地四字第31580號函(下稱76年4月8日函)核准徵收，及一併徵收其土地改良地，交由前桃園縣政府（103年12月25日改制後為桃園市政府）以76年5月18日七六府地用字第61004號公告徵收。其中包括坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地，由前桃園縣大溪地政事務所(103年12月25日改制後為桃園市大溪地政事務所，以下簡稱大溪地政事務所)於76年間辦理逕為分割為系爭179-1地號（登記面積558平方公尺）、179-9地號（登記面積60平方公尺）及179-10地號（登記面積2平方公尺）共3筆土地，即分割後之179-9地號及179-10地號土地係經徵收供道路改善工程使用，而分割後之179-1地號土地則屬私人所有。而原告於85年間以贈與為由，取得系爭179-1地號土地所有權應有部分3分之1。原告於102年間因鑑界申請土地複丈，經複丈結果後，發現系爭179-1地號與179-9地號土地之地籍圖面積與登記簿所載不符，系爭179-1地號土地實際面積為263平方公尺，而179 -9地號土地實際面積為355平方公尺。交通部乃於103年6月20日以交授公字第1030029629號函，以系爭工程原報准徵收之分割前179-1地號土地，因大溪地政事務所76年間逕為分割成果有誤，致面積計算錯誤，實際使用面積(355平方公尺)與原報准核准徵收面積(60平方公尺)不符，惟不涉及原核准徵收之實體內容，且用地範圍不變，檢具更正徵收土地清冊等資料，報經內政部以原處分准予辦理更正徵收，由前桃園縣政府於103年8月19日以府地權字第1030199532 1號公告，同日以府地權字第10301995322號函通知原土地所有權人。茲原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：國家徵收私有土地應給予相當補償，被告雖稱分割後系爭179-9地號實際使用面積與原報准徵收面積不符，但因不涉及實體且用地範圍不變，故可依實際情形更正徵收，惟本案實際使用面積占用295平方公尺，已影響奉准徵收之實體，用地範圍已改變，與被告所稱不符，且更正後徵收面積驟然減少近3百餘平方公尺，影響原告權利甚鉅，實際上原告係被佔用土地。原徵收土地公告之土地位置與更正後之土地範圍不同，更正後之土地非屬原徵收公告效力所及，地籍分割原圖背面，未見由雙方承辦人員及主管之簽名蓋章，被告稱套圖吻合等語顯非事實，且土地徵收對象已變更，不應逕為更正徵收，況被告所提複丈圖與地籍正圖內容顯不相同，被告亦未實質審查所屬公務員就此是否有未妥適保管正確地籍圖，或執行測量業務有顯然錯誤或其他事由之責任。又鈞院104年度訴字第270號判決已撤銷大溪地政事務所103年5月1日逕為更正系爭179-1地號面積為263平方公尺之行政處分，既該判決認定大溪地政事務所更正登記行政處分應撤銷，則被告所作之更正徵收處分當然失所附麗，被告所稱逕為分割線未變動，用地範圍不變等語，皆與上開判決認定事實不符，被告不能引用行政程序法第101條第1項規定。本案之土地分割後之179-9地號土地(登記面積60平方公尺)經徵收供道路改善工程使用，179-1地號土地則係私人所有，則當時之徵收僅上開60平方公尺有合法使用權源，其他超出部分屬私人部分，應經補償費發放後始屬土地徵收完成，超出部分並未發放原告補償費，故103年被告辦理更正徵收並不適法，被告應另行指定徵收之處分。本案徵收未經法定程序辦理，未就徵收程序與實質要件審議判斷及補償，徵收程序已違反憲法財產權之保障，76年原所有權人之所有權(179-1地號558平方公尺之土地)未被註銷，致原告因信賴土地登記而買受系爭土地1/3，依土地法規等原告已取得系爭土地真正所有權，故被告更正徵收時，系爭土地所有權人已為原告，補償金自應發還予原告，被告將更正徵收之補償費發放給未有土地所有權之領款人及代領人而未發給原告，已侵害原告之財產權等情。並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應給付原告535萬4250元。
四、被告則以：本案係就76年間工程徵收系爭179-9地號土地面積誤差部分，在不涉及原核准徵收之實體，且用地範圍不變前提下，辦理更正徵收，經桃園縣政府公告並通知原土地所有權人秦慶賢等12人或其全體繼承人領取補償費。至於系爭179-1地號土地係原告於85年間始以贈與原因取得部分持分，且該土地非屬本案工程所需用地，無涉補行徵收程序或協議價購土地之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳稱：76年時參加人辦理系爭工程徵收，大溪地政事務所依據參加人之設計圖作假分割，參加人則依照地政事務所提供之資料查明所徵收土地之所有權人，報請臺灣省政府地政處核准徵收後，由桃園縣政府辦理公告，大溪地政事務所才辦理逕為分割及登記。嗣大溪地政事務所表示有一筆地面積計算錯誤，惟參加人發現徵收位置並沒有改變，還是在道路範圍內，故針對道路範圍內計算錯誤部分，報請內政部辦理核准更正徵收，內政部行文地方政府辦理更正公告，針對該更正公告地主若有疑義，仍可聲明異義。
六、本件如事實概要欄記載之事實，有臺灣省政府76年4月8日函、臺灣省交通處公路局用地徵收土地清冊、羅文政102年10月31日申請書、更正徵收前、後地籍圖、更正徵收土地清冊、前桃園縣政府103年8月19日以府地權字第10301995321號公告等影本在卷可稽(見原處分卷1全卷、原處分卷2)，自堪認定。經核兩造之爭點為：被告是否為原處分之利害關係人？系爭179-9地號土地實際使用面積(355平方公尺)與原報准核准徵收面積(60平方公尺)不符，被告認因不涉及原核准徵收之實體，且用地範圍不變，而以原處分准予辦理更正徵收，是否合法？原告請求被告應給付原告535萬4250元，有無理由？
七、本院之判斷:㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而「所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內」（改制前行政法院75年判字第362號判例參照）。又針對人民之權利或法律上利益是否受侵害，司法院釋字第469號解釋理由書揭櫫：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」係採取「新保護規範理論」，用以探究法律之規範目的是否有保障特定或可得確定之人的個人權益。準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者（人民），包括行政處分之相對人及因該違法行政處分權利或法律上利益受損害之利害關係人。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。查原告雖非原處分之相對人，然其信賴系爭179-1地號土地登記面積為558平方公尺，而買受該筆土地應有部分1/3之所有權，惟實際面積僅為263平方公尺，同段179-9地號登記面積60平方公尺，實際面積為355平方公尺，原處分針對179-9地號土地所為更正徵收295平方公尺，影響所及為系爭179-1地號土地登記面積減少為263平方公尺，原告既為該筆土地之所有權人，其法律上利益自受有損害，是原告為原處分之利害關係人，自得提起本件撤銷訴訟。
㈡次按現行土地徵收條例係89年2月2日制定公布，並自公布日
起施行，而本件工程徵收事件發生於00年間，應適用土地法有關土地徵收之規定。依土地法第224條規定：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」第223條規定(已於89年1月26日刪除)：「(第1項)征收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之。一、需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。(第2項)省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」第233條第1項規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236條規定：「(第1項)徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。(第2項)前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」第235條前段規定：「被征收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。」可知，徵收土地係屬有償行為，由需地機關擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，經法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，所為核准徵收之行政處分，並於發給補償地價及其他補償費完竣後，其徵收程序，始屬完竣。㈢查依卷附系爭核准徵收之土地清冊記載，編號177為分割前
179-1地號土地，面積為0.0620公頃，徵收面積為0.0060公頃，暫編地號179-9(見本院卷第163頁)，並據以發放補償地價補償費，此亦有用地土地補償地價清冊可稽(見原處分卷2)，且為被告所不爭執，參以大溪地政事務所於102年11月20日所召開○○○鄉○○○段179-1、179-9地號面積誤謬疑義研討會議紀錄」記載「結論:一、本案九座寮段179-1、179-9地號經查分割原圖確為76年間逕為分割成果有誤。(179-1地號登記面積558㎡，實際面積僅為263㎡，179-9地號登記面積60㎡，實際面積為355㎡)，致使需地機關短少徵收面積295㎡。」等語(見本院卷第53頁)，是以，臺灣省政府76年4月8日函所核准之臺灣省交通處公路局用地徵收土地清冊所記載之徵收標的為179-9 地號土地，面積60平方公尺，並發給60平方公尺之補償地價，核之上開規定，前揭核准徵收之行政處分對系爭179-9 地號土地而言，僅於60平方公尺之範圍內有其效力，逾此範圍則不生徵收之效力，要可認定。
㈣又按內政部為申請土地或土地改良物徵收、一併徵收、撤銷
徵收、廢止徵收、更正徵收、徵收地上權及徵用，於91年8月28日以台內地字第0910061549號令訂定訂定「申請土地徵收注意事項」(下稱系爭注意事項)，其中第26點規定：「土地徵收後有下列情形，在不涉及原報准徵收之實體內容，且用地範圍不變之前提下，應辦理更正徵收：㈠徵收土地面積、被徵收人之姓名或被徵收人之住所誤繕。㈡核准徵收之土地，徵收土地清冊地號誤繕，而其他資料無誤。㈢核准徵收後，發現原始地籍資料錯誤，並辦竣更正登記。㈣部分徵收之土地，以假分割面積報准徵收後，地政事務所徵理正式分割時，發現實際使用面積與原報准徵收面積不符。㈤於公告徵收前，因分割、合併、地籍圖重測、土地重劃等，致核准徵收之土地標示與現況不符。㈥其他經核准徵收之土地，徵收土地清冊所載事項與事實不符。」準此，土地徵收後如有上開規定各款情形，在不涉及⒈原報准徵收之實體內容，⒉用地範圍不變，兩者俱備之前提下，始得辦理更正徵收。所謂原報准徵收之實體內容，係指被告依法審查土地徵收案是否符合法定徵收條件、徵收範圍是否為必須，並確定其徵收之範圍等事項，且觀之土地法第224條規定，徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，同法施行法第50條第2款規定，徵收土地計畫書應記明徵收土地所在地範圍及面積，可認徵收土地之面積屬核准徵收之實體內容。查本件需地機關臺灣省交通處公路局為系爭拓寬工程申請土地徵收，經臺灣省政府76年4月8日函核准徵收，系爭核准徵收之179-9地號土地，徵收面積為60平方公尺，嗣發現實際使用面積為355平方公尺，其短少徵收面積295平方公尺，業如前述，核諸上開規定及說明，本件既已涉及原報准徵收之實體內容，則不問其用地範圍，應無系爭注意事項第26點之適用。從而，被告認本件不涉及原核准徵收之實體內容，且用地範圍不變，依系爭注意事項第26點規定，以原處分核准更正徵收，顯有違誤。
八、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條項定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省訴手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。又行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。查原告所提之本件行政訴訟，原處分雖經本院審理結果，認為系爭179-9地號土地逾越60平方公尺未徵收部分，不應以更正徵收之方式為之，而有所違誤，予以撤銷，核與原告請求損害賠償之原因事實，或主張其為179-1地號土地所有權人，被告辦理更正徵收時，補償金應發還予原告；或主張被告違法長期占用系爭土地而致原告損害等情，兩者間尚屬有間，換言之，原告損害賠償之請求與其所合併提起之行政訴訟間，未有一定之前提或因果關係，亦不生避免二裁判衝突之問題，是原告依行政訴訟法第7條規定，請求損害賠償部分，於法尚有未合，礙難准許。
九、綜上所述，被告以原處分為更正徵收，容有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合，原告就該部分請求撤銷，洵屬有據，為有理由，應予准許。至原告依行政訴訟法第7條規定，請求被告應給付原告535萬4250元，於法無據，不應准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
書記官 李依穎