臺北高等行政法院判決
104年度訴字第568號104年8月27日辯論終結原 告 李銅波訴訟代理人 張泰昌 律師複 代理 人 陳淑玲 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 陳明男
劉乃瑄楊松樺上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國104 年
3 月23日台內訴字第1040005121號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落新北市○○區○○段172 、175 地號土地（下稱系爭土地）前經改制前臺北縣新店鎮公所（現為新北市新店區公所，下稱新店區公所）於民國60年間與原所有權人協議價購，惟未辦理產權登記，嗣於65年6 月12日發布實施「新店鎮都市計畫案」將系爭土地列為道路用地。嗣原所有權人將系爭土地賣予第三人林嘉政，原告及訴外人張林夏等人再因法院執行拍賣，而於92年10月27日完成所有權登記。原告於103 年12月2 日向被告申請土地使用分區證明書，經被告核發103 年12月3 日新北店工字第1030083732號證明書（下稱原處分），載明系爭土地非屬公共設施保留地。原告不服，提起訴願，經內政部104 年3 月23日台內訴字第1040005121號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠大坪林段十四張小段42、43地號土地之人工登記簿謄本，以及新北市新店地政事務所發文日期103 年
6 月23日新北店地測字第1033980172號函復原告前揭土地分割沿革案，顯見迄至實施地籍資料電子處理作業而截止記載時，並無任何關於分割出大坪林段十四張小段42-1000 地號或43-1001 地號土地之記載，且○○○鎮○○號道路用地範圍土地補償發放清冊」上註記42-1地號及43-6地號，經向新店地政事務所詢問，並無相關人工登記簿謄本可佐。再者，系爭土地如確有協議價購並已給付補償費、完成協議價購相關程序之情事，大坪林段十四張小段42地號土地原地主劉盛耀及大坪林段十四張小段43地號原地主劉恒勝應將協議價購之部分辦理分割並移轉所有權登記予新店鎮公所，渠等竟得分別於76年8 月7 日及76年7 月20日以買賣為原因移轉登記予「林嘉政」所有，顯見協議價購程序並未完成。況依前述函文，原地主劉盛耀並無收據，而劉恒勝之收據批示「准發」二字，形式上觀之應僅為預立收據，實難逕以有收據即認定有給付土地補償費。至被告稱因作業疏失未辦理所有權移轉登記，惟劉盛耀及劉恒勝均已在補償費發放清冊上用印云云，然新店鎮公所當時是否依據協議價購程序辦理，僅有補償費發放清冊為據，仍屬有疑，且依民法第758 條第1 項規定，劉盛耀與劉恒勝既已合法移轉登記予林嘉政，嗣由原告及其他共有人經法院拍賣而取得，如認系爭土地非為公共設施保留地，無異將政府機關之疏失轉嫁予人民，顯有違憲法第15條規定。㈡按司法院釋字第425 號解釋意旨，協議價購程序既為國家因公共事業之需要，對人民財產權之徵用，其補償費如未予發放，自不能認定其協議價購程序有效。且依內政部101 年12月13日台內營字第1010811748號函，尚未發放補償費之土地，仍屬公共設施保留地。再者，如系爭土地之原所有權人劉盛耀及劉恒勝確實有領取價購補償費，何以發放價購款時，新店鎮公所未要求原所有權人蓋具或提出移轉登記相關所需文件、以利嗣後土地移轉登記相關事宜之辦理，且如原所有權人已蓋具或提出，當時新店鎮公所為何未予辦理？又為何在尚未辦理移轉登記之情形下，相關卷證資料均未留存？是協議價購程序完成與否尚有疑義。是以，原告係經拍賣程序合法取得系爭土地所有權，如被告認為新店鎮公所與系爭土地之原所有權人劉盛耀、劉恒勝間就系爭土地曾有協議價購情事而對系爭土地有合法使用權，本應由其負舉證之責，如未為適當舉證，即不應認為其有合法使用權，被告竟僅以劉盛耀及劉恒勝均於補償費發放清冊上用印即視為已領價購補償費，實屬不當等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告對原告103 年12月2 日之申請，應作成准予核發原告所有系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分。
三、被告則以○○○區○○號道路工程範圍領取土地補償費時間為60及61年間，惟土地補償發放清冊中部分土地補償費領取之收據並未載明日期；依新店區公所以103 年6 月6 日新北店工字第1032085511號函及○○○鎮○○號道路用地範圍土地補償發放清冊」所示，大坪林段十四張小段42地號有劉盛耀之用印，然無補償費領取之收據；另大坪林段十四張小段43地號有劉恒勝之用印，並有補償費領取之收據，然無載明日期。另系爭土地屬被告財政局103 年11月24日北財產字第1032231863號函檢送新北市最近一次調查「徵收或購置已(未) 逾15年未完成產權移轉登記土地清冊」所列土地。又原告前於103 年8 月13日向新店區公所陳情系爭土地○○○鎮○○號道路用地範圍土地補償發放清冊」註記，及所有權未移轉予新店鎮仍可買賣登記予他人等疑義，新店區公所以10
3 年8 月19日新北店工字第1032097647號函復略以：「有關本案疑義回復如下：（一）有關○○○鎮○○號道路用地範圍土地補償發放清冊』上註記協議價購大坪林段十四張小段42及43地號土地，底下分別註記42-1及43-6地號，經查係當時為辦理第四號道路協議價購進行假分割時之暫編地號，另
42 -1000及43-1001 地號，亦屬暫編地號……。（二）……該兩筆土地本所已於60年間辦理協議價購在案，然因當時作業疏失，未辦理土地過戶事宜，致土地尚登錄於私人名下。另本案兩筆土地於76年因買賣移轉予『林嘉政』，係因土地登記所有權為私人所有，進行買賣公部門並無權阻止。」。是以，系爭土地雖因作業疏失未辦理所有權轉移登記，惟劉盛耀及劉恒勝均已於補償費發放清冊上用印，即已領取價購補償費，既經新店區公所辦理協議價購在案，103 年12月3日新北店工字第1030083732號土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依內政部函釋及都市計畫法相關規定認定，並無不當或違誤之處，於法應屬有據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭土地土地登記第二類謄本○○○鎮○○號道路用地範圍土地補償發放清冊、原告103 年12月2 日新北市都市計畫使用分區（或公共設施用地）證明申請書、原處分、訴願決定（本院卷第20至23頁、原處分卷第14至65頁、本院卷第65頁、原處分卷第1 頁、第3 至4 頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：系爭土地是否為公共設施保留地？本院判斷如下：
㈠公共設施保留地係經由都市計畫制定程序而劃設。依據都市
計畫法第5 條規定，都市計畫是預計都市地區未來25年發展情形而為規劃之長期發展計畫，故公共設施用地均應配合都市長期發展需要而劃設。而經預為劃定並依法公布實施後，所有公共設施並非於短期內均能投資興建完成，為避免都市計畫範圍內之全部地區，同時作零星破碎之發展，而產生所謂蛙躍式（leap frogging ）營建，造成無秩序、無系統之現象，故我國都市計畫法第17條規定，應就計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，斟酌需要之先後緩急，來擬定都市計畫之實施進度，分期分區作有計畫之建設發展，以完成公共設施；對於劃定為後期或暫緩建設發展地區，公共設施自得暫緩辦理，無需立即為用地之取得；但為避免土地所有權人私權之任意行使，而為與公共設施計畫相背馳之不當發展利用，乃劃設公共設施保留地，政府保留將來徵收或強制收買之權力，並藉法律限制土地所有權人之高度使用，以便將來用地之取得。又因公共設施保留地之使用限制，導致土地利用價值減損，使土地不易出售讓與，國家就土地所有權人因此所受損失之特別犧牲，乃以徵收地價加成補償（都市計畫法第49條）、免徵土地賦稅（都市計畫法第50條之1 、土地稅法第19條、第22條、第39條）、容積移轉（都市計畫法第83條之1 第1 項）等方式予以補償。
㈡申言之，都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依前述都
市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言（最高行政法院100 年度判字第1263號判決、91年度判字第1002號判決意旨參照）。如已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，自非屬公共設施保留地（最高行政法院100 年度判字第517號判決參照）。內政部87年6 月30日（87）台內營字第8772
176 號函釋：「主旨：關於都市計畫法所稱『公共設施保留地』之認定疑義乙案，請查照轉行。說明：……二、查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。三、左列經都市計畫主管機關列冊或都市計畫書規定有案之土地，為非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之公共設施用地，應非屬都市計畫法所稱之『公共設施保留地』。（一）經依都市計畫法第30條規定所訂辦法核准由私人或團體投資興辦之公共設施用地。（二）依都市計畫法第61條第2項規定，已由私人或團體於舉辦新市區建設範圍內，自行負擔經費興建之公共設施用地。（三）配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業劃設，並指明由私人或團體取得興闢之公共設施用地。」84年12月23日台內營字第8408293 號函釋：「查都市計畫法所稱公共設施保留地係指未依法取得開闢使用者而言，已依法取得開闢使用者，則稱之為公共設施用地；……」93年5 月17日台內營字第09300841572 號函附會議紀錄：「……七、結論：……（二）……按民法第345 條規定：『稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立』，復按最高法院85年台上字第389 號判例略以：『按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還』，是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依前開87年6 月30日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。……」核係內政部基於都市計畫法之中央主管機關職權，對於「公共設施保留地」之定義，依都市計畫法第48條至第51條立法意旨所為一致性闡釋，於法無違，亦未增加法律所未規定之限制，自得予以適用。
㈢查系爭172 地號土地，重測前○○○區○○○段十四張小段
42-1000 地號土地，此土地分割自42地號土地；另系爭175地號土地，重測前為大坪林段十四張小段43-1001 地號土地，此土地分割自43地號土地等情，有重測前大坪林段十四張小段42、43地號土地登記簿謄本及土地登記第二類謄本等影本在卷為憑（見本院卷第20至23頁、第25至34頁），並有新北市新店區公所103 年6 月6 日新北店工字第1032085511號函文在卷可稽（見原處卷第12頁）。另有關○○○鎮○○號道路用地範圍補償發放清冊」（見原處分卷第20頁）上註記協議價購大坪林段十四張小段42及43地號土地，底下分別註記42-1及43-6地號，經查係當時為辦理第四號道路協議價進行假分割時之暫編地號，另42-1000 地號及43- 1001地號，亦屬暫編地號等情，亦有新北市新店區公所103 年8 月19日新北店工字第1032097647號函文在卷可憑（見原處分卷第68頁）。依上開資料顯示，足認系爭172 地號土地係分割○○○區○○○段十四張小段42地號土地；系爭175 地號土地係分割○○○區○○○段十四張小段43地號土地。原告主張系爭土地之人工登記簿謄本，並無任何關於分割出42-1000 地號或43-1001 地號土地，亦無42-1及43-6地號土地云云。經查，上開地號土地均屬暫編地號等情，亦據新店區公所之前開函文函敘甚明，是人工登記簿謄本並未記載，尚無違誤，原告前開主張，顯有誤會。
㈣復查系爭土地已於60年間由新店區公所（當時為新店鎮公所
）分別向原土地所有權人劉盛耀（系爭172 地號土地）、劉恒勝（系爭175 地號土地）協議價購，劉盛耀、劉恒勝並已領取協議價購款（補償費），並將土地交付新店區公所等情，有○○○鎮○○號道路用地範圍補償發放清冊」影本在卷憑（見訴願卷第19至120 頁），依該清冊所示，系爭172 地號土地（即原42地號土地），有劉盛耀之用印（見訴願卷第31頁），然無補償費領取之收據；系爭175 地號土地（即原43地號土地）有劉恒勝之用印，並有補償費領取之收據，收據金額為26,620元（見訴願卷第31、第110 頁）。再前開清冊所蓋印文經放大比對後，亦清昕可見劉盛耀、劉恒勝之印文，有放大彩色照片在卷為憑（見本院卷第79、80頁），足見系爭土地原所有人劉盛耀、劉恒勝確已領取協議價購之補償費。原告主張系爭土地所有權人劉盛耀並無收據，而劉恒勝之收據批示「准發」二字，形式上觀之應僅為預立收據，難逕以有收據即認定有給付土地補償費云云。惟查，系爭土地係於60年間經由新店區公所協議價購，被告業提出當時之補償發放清冊，並有原所有權人之簽名及用印，衡諸各該所有權人為數眾多，收據上並貼有印花，足見劉盛耀、劉恒勝業已領取協議價購款，至為明確，且可由劉盛耀、劉恒勝於60年間領取協議價購款後，多年來並未就系爭土地有所爭執，亦可得證，原告前開主張，尚無足採。
㈤嗣系爭土地於65年間○○○區○○○○道路用地並已開闢為
道路，為原告不爭之事實，且原告係於92年間經拍賣取得系爭土地，亦有土地登記第二類謄本影本在卷為憑（見本院卷第20至23頁），足見系爭土地於原告取得前已經作道路使用，則系爭土地雖尚未由新店區公所登記取得所有權，惟系爭土地既係之前經由新店區公所協議價購，由土地所有權人交付○○○區○○○○○道路使用，依前開說明，系爭土地屬「已取得」之公共設施用地，而非「保留供政府或公用事業機構取得開闢之土地」，已不具保留性質，尚難認為公共設施保留地。系爭土地經協議價購後，縱尚未辦理所有權移轉登記，然亦不影響系爭土地是否屬公共設施保留地之認定。原告縱因信賴土地登記，依拍賣方式取得系爭土地，惟與本件是否應核發系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區証明書之行政處分無涉。
㈥從而，原處分認系爭土地非屬公共設施保留地，而否准原告
所請，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告就其申請作成核發系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區証明書之行政處分為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 張 國 勳法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
書記官 鄭 聚 恩