臺北高等行政法院判決
104年度訴字第521號104年8月27日辯論終結原 告 興志營造有限公司代 表 人 翁錦煌（董事）住同上訴訟代理人 林春華 律師被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 黃重球（董事長）訴訟代理人 林峻立 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104 年2 月6 日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理之「大甲溪發電廠天輪分廠＃1~＃4 機頭水隧道渡槽緊急修復工程」採購案（下稱系爭採購案），嗣被告依臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）民國99年度偵字第2895號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分），認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭工程投標須知第22點第8 款規定之情形，以103 年11月17日電建字第1038090977號書函（下稱原處分）知原告追繳押標金新臺幣（下同）1,000 萬元，原告不服，提出異議，經被告以103 年12月18日電建字第1030023145號異議處理結果維持原處分（下稱異議處理結果），原告仍不服，提出申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）104 年3 月2日訴0000000 號申訴審議判斷：「關於追繳押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」。原告對追繳押標金部分仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭採購案於96年8 月6 日竣工、97年5 月27日驗收合格、
97年8 月29日填發結算驗收證明書，押標金早於94年4 月8日退還，被告竟遲至103 年11月17日始發函通知原告追繳押標金，依行政程序法第131 條及最高行政法院101 年度判字第679 號判決意旨，以押標金發還日起算為認定標準，本件招標機關追繳押標金之請求權顯已罹於時效，其處分自應予以撤銷。又被告為臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）95年度豐簡字第1098號及96年度簡上字第137 號民事判決之被告，即知原告與訴外人○○營造有限公司（下稱○○公司）立有承諾書，是被告當時已知有得為追繳押標金之事由，應自斯時起算請求權時效。再者，97年7 月22日被告所屬○○施工處二檢隊隊長，即本案承辦人侯耀魁，在法務部調查局臺中調查站經詢問後表示，其於94年11月間知悉曾德臺與翁錦煌曾簽定「標前協議書」，並將該協議書拿給被告所屬○○施工處處長陳嘉男及副處長陳蒼顯看，是被告所有承辦人員均於94年就即知原告將82.5％的工程轉交○○公司即曾德臺施作，然被告於103 年11月17日始發函追繳押標金，實已逾行政程序法第131 條第1 項公法請求權5 年時效，足認追繳押標金處分已罹於時效，原處分應予以撤銷。
㈡縱設本件確有轉包借牌之情事，系爭工程於94年2 月21日公
告招標，94年3 月8 日開標，94年3 月9 日決標，是系爭工程公告招標、決標之時，尚無工程會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函釋，因此「容許他人借用本人名義或證件參加投標」在招標當時並不屬於機關依法得不予發還或追繳押標金之事由，除非法律明定可溯及既往適用，否則依法律不溯及既往原則，不得以94年3 月16日新增之主管機關函釋認定，溯及適用於94年2 月21日的招標文件及招標行為。
至被告提出工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋略以：「針對廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，事先通案認定屬於『有影響公正之違反法令行為』之情形」與本案之「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定」，追繳押標金情況不同，故本件無法適用工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋等情。並聲明：申訴審議判斷關於追繳押標金部分、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依最高行政法院102 年11月第1 次庭長法官聯席會議決議，
以公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認，即可得知原告以押標金發還時起算時效，並無可採。又不論依臺中地院95年度豐簡字第1098號及96年度簡上字第137 號民事判決，原告及○○公司均係自承○○公司是系爭工程原告之協力廠商，並係在爭執告示牌之所有權，且民事法院承審法官就該訴訟中於審閱過原告主張之承諾書及相關陳述後，仍然認定○○公司是系爭工程原告之協力廠商，並未發現系爭工程有違反政府採購法第87條第5 項之罪嫌，而依刑事訴訟法第241 條規定提出告發，則被告又如何於該案民事訴訟中即可認定原告有容許他人借牌投標之意圖，及福慧公司有向他人借牌投標之意圖？故原告主張容有誤會。準此，原告主張被告自臺中地院95年度豐簡字第1098號及96年度簡上字第137 號民事訴訟事件所出現之承諾書，即可知悉本件追繳押標金之事由，不但顯無所據，亦欠缺關聯性及合理期待可能性，是原告主張時效應自斯時起算云云，並不可採。此外，不論被告所屬人員是否自97年起即遭調查局約談，依原告此一主張形式上觀之，此根本不可能執此即可推認「被告即可認定原告有容許他人借牌投標之意圖，及福慧公司有向他人借牌投標之意圖」乙事，遑論刑事案件有偵查不公開原則之適用。況倘若如此，臺中地檢署何以要迄至99年9 月6 日始行提起緩起訴，故原告主張時效應自97年度之斯時起算云云，並不可採。
㈡申訴審議判斷書指出本件係以工程會89年1 月19日（89）工
程企字第89000318號函釋為依據，並無原告所主張不溯及既往原則違反之情形，是原告執此主張，殊屬無據。又工程會89年1 月19日函釋作成時，行政程序法尚未施行，工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，應認已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序，自合法發生法規命令效力，對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用。依本院函調刑事偵查卷及審判卷宗可知，原告負責人翁錦煌不但於偵查中即99年8 月20日訊問筆錄坦承允以借牌之犯罪事實，而獲緩起訴，且翁錦煌並以證人身分就同案被告曾德臺所涉同一採購案之「借用他人名義投標」之犯罪事實部分，於99年8 月20日訊問筆錄、99年10月26日審判筆錄，分別具結證述在案，且此並有曾德臺及吳木欽於系爭採購案投標前即出具予原告合計1,800 萬元之2 張本票之本票收受證明可證，而同案曾德臺並經臺中地檢署以98年度偵字第6423號、99年度偵字第2895號起訴書提起公訴，且臺中地院及臺灣高等法院臺中分院經綜合相關事證，並分別以99年度易字第3000號判決、99年度上易字第0000號判決，認定同案曾德臺就系爭採購案違反政府採購法第87條第5項前段之借用他人名義參加投標罪在案。是以，原告承攬系爭工程確實有違反政府採購法第87條第5 項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」規定之情形等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標公告、系爭採購案決標公告、被告工程結算驗收證明書、系爭緩起訴處分書、臺中地院第99年度易字第3000號刑事判決、審計部102 年12月26日台審部五字第1020005517號函、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷（本院卷第73頁、第74頁、第75頁、第157 至158 頁、第159 至166頁、第76至77頁、第80頁、第82頁、第83至90頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：（一）被告以原告參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，以原處分追繳押標金，於法有無違誤？（二）被告以原處分向原告追繳押標金是否已罹於消滅時效？本院判斷如下：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2 項第8 款所明定，系爭採購案投標須知第22點第8 款亦規定「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……
( 8) 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」次按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義參加投標者，亦同。」政府採購法第87條第5 項亦有明文。
㈡又「依政府採購法第9 條第1 項前段規定，工程會係政府採
購法之主管機關，其基於同法第31條第2 項第8 款之授權，得補充認定該條項第1 款至第7 款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1 月19日工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」業經最高行政法院103年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議在案。而上開政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係立法者授權主管機關工程會就特定之行為類型，得補充認定屬同條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，以為機關不予發還或追繳已發還押標金之法令依據，具有法規命令性質，並非行政規則（最高行政法院104 年4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。又政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2 項第2 款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正；且為同法第87條第5 項後段所規範禁止之行為，則上開工程會函釋明確認定廠商容許他人借用其名義或證件參加投標之行為，屬於政府採購法第31條第2 項第8 款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目的及具體規範相符，並未逾越政府採購法第31條第2 項第8 款授權範圍。足見廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，或其人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即屬於政府採購法第31條第2 項第8 款之情形。是以，工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1 月19日函釋）係工程會依上開法律授權，針對廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，事先通案認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越母法之規定，自得予以適用。上開工程會89年1 月19日函釋，就廠商或其人員係涉犯政府採購法第87條何項之罪，並未區分限定，解釋上，只要廠商或其人員涉犯該條之罪，依同法第31條第2 項第8 款規定，其押標金即應不予發還或予以追繳。此項認定並無因政府採購法第87條規定嗣後修正內容而有影響。是該第87條第5 項：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」雖係89年1 月19日函釋生效後，91年2 月6 日修正時始增訂，但廠商或其人員如於修正增訂後涉有犯該條項之罪者，依上說明，仍無逸出89年1 月19日函釋認定範圍（最高行政法院104 年度判字第13
5 號判決意旨參照）。㈢又上開工程會89年1 月19日函釋作成時，行政程序法尚未施
行，工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，行政機關利用網際網路公布資訊，自亦屬主動公開行政資訊方式，應認已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序。準此，工程會89年1 月19日函係於行政程序法90年1 月1 日施行前之函釋，依中央法規標準法第13條規定，以公布或發布為生效要件，本件函釋業經工程會依法發布，有該函所記載之內容在卷可稽（見本院卷第298 頁），其已依法生效（最高行政法院104 年度判字第470 號判決參照），對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用。原告主張上開89年1 月19日函應依行政程序法第157 條第
3 項之規定，應刊登政府公報或新聞紙，始生效力，該函既未刊登政府公報或新聞紙，依最高行政法院104 年4 月份第
1 次庭長法官聯席會議決議意旨，應尚未生效云云。惟查，前開104 年決議僅係就行政程序法於90年1 月1 日施行後工程會所發布具法規命令性質之函釋，應依行政程序法第157條第3 項之規定，刊登政府公報或新聞紙，始生效力，並未包含行政程序法施行前工程會所發布具法規命令性質之函釋，是工程會89年1 月19日函釋，自不在該決議意旨所含蓋之範圍。況依最高行政法院103 年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，已明白肯認廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，依工程會89年1 月19日工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳（最高行政法院104 年度判字第420 號判決參照），原告前開主張，委無足採。又原告主張本件與工程會89年1 月19日函釋，其追繳押標金情況不同，本件無法適用該函釋云云，尚無足採。又本件係適用工程會89年1 月19日函釋為追繳押標金依據，並未適用工程會94年3 月16日之函釋，是原告主張被告不得以94年3 月16日新增之主管機關函釋認定，溯及適用於94年2 月21日的招標文件及招標行為云云，顯有誤會，亦無足採。
㈣復按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，書面行政處分應
記載主旨、事實、理由及法令依據，旨在使處分相對人知悉行政處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會。故書面行政處分之記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。而行政訴訟以職權調查為原則（行政訴訟法第125 條第1 項參照），行政法院於訴訟審理時本應依職權調查證據，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之（最高行政法院100 年度判字第1811號、102 年度判字第602 號判決意旨參照）。
本件被告於原處分說明欄內雖未指明原告究該當公共工程會以何法規命令一般性通案認定「有影響採購公正之違反法令行為」之情形，惟原處分已載明係依臺中地檢署檢察官緩起訴處分書，認定原告代表人違反政府採購法第87條第5 項後段之具體犯罪事實內容，及表明依政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，而得判斷該處分是否合法妥當及提起行政爭訟可獲得救濟之機會，即難謂原處分之內容有不明確或違反行政程序法第96條規定情事。又被告於原處分雖漏未援引工程會89年1 月19日函釋，惟被告於申訴審議判斷及本院審理時，業已表示本件僅援用工程會89年1 月19日函釋（申訴審議判斷卷第75頁、本院卷第177 頁）。經核該函釋於原處分作成時即已存在，且不因該理由之補充而改變原處分之同一性，並經原告就此予以充分攻擊防禦，而無礙原告之程序保障，自得准予被告追補上開理由。
㈤再按行政法院固不得僅以緩起訴處分書作為認定事實之證據
，惟非不得依自由心證以檢察官緩起訴處分書或刑事判決之事實，為判斷之基礎，但應就其斟酌該起訴書或刑事判決認定事實之結果，所得心證之理由，記明於判決理由，否則即有判決不備理由之違法。我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在撤銷訴訟，行政機關如就行政處分要件事實之主要事證已予調查認定，事實審法院原則上應依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判（最高行政法院102 年度判字第602 號、99年度判字第96號判決意旨參照）。經查：本件被告經由調取系爭緩起訴處分書，綜合研判該緩起訴處分書內所載相關事證後，據以認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款所定之「其他影響採購公正之違反法令行為」，復於本院審理程序中，從本院依職權調取之原告及其負責人翁錦煌、○○公司及其負責人曾德臺等人所涉違反政府採購法之刑事案卷中（臺中地檢署99年度偵字第2895、9741、2895號、98年度偵字第6423號偵查卷、臺中地院99年度易字第3000號、臺灣高等法院臺中分院99年度上易字第1678號刑事卷）蒐集上開相關事證後，再行補充供本院進一步調查，並經本院綜合審認相關卷證，確認原處分之合法性。
㈥經查，翁錦煌係原告代表人，曾德臺係○○公司代表人，94
年2 月16日，被告辦理系爭採購案招標作業，招標總金額為
2 億4850萬元，該標案並限定須具甲級營造廠資格始得投標。詎曾德臺因僅有乙級營造廠資格，為得標上開政府採購標案，竟基於借用他人名義投標之犯意，於投標前即94年3 月
4 日，與翁錦煌簽立「承諾書」，約定原告若得標後，應將該得標工程實作數量單價金額之82.5％交由○○公司施作；原告於施工期間，則僅需派駐2 人駐場，其中1 人之薪資，並由○○公司支給；○○公司並應先支付原告1800萬元，供作承諾施作之擔保金。翁錦煌為圖坐享工程總價17.5％之利潤，竟基於容許借牌之犯意，而以原告之名義投標，而將高達82.5％之工程比例，均由○○公司施作，並由○○公司自負盈虧。謀定後，渠等即基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由無投標意願之翁錦煌以原告名義，並負責投標所需押標金1800萬元及履約保證金後投標。嗣原告於94年3 月9 日標得工程後，即依上開「承諾書」，以決標價82.5％之價格，轉交○○公司實際施作，而形同○○公司借用原告名義投標、翁錦煌容許曾德臺借用原告之名義參加投標。嗣因○○公司施作品質不良、進度落後，原告迫不得已，始接手該工程等情。翁錦煌涉犯政府採購法第87條第5 項後段意圖影響採購結果或獲取不法利益，而容許他人借用本人名義參加投標罪，經檢察官予以緩起訴處分之事實。曾德臺則涉犯政府採購法第87條第5 項前段意圖影響採購結果或獲取不當利益而借用他人名義投標罪，經檢察官予以起訴，經臺灣高等法院判處有期徒刑陸月，如易科罰金，以銀元參佰元即新臺幣玖佰元折算壹日，減為有期徒刑參月，如易科罰金，以銀元參佰元即新臺幣玖佰元折算壹日確定。
㈦原告之代表人翁錦煌對上開犯罪事實，業於偵查中坦承不諱
（見本院卷第229 至234 頁），核與曾德臺於調查站及偵查中之供述大致相符（見本院卷第238 至240 頁、第213 至21
9 頁）。原告於本院審理時，對於前開翁錦煌、曾德臺等人所涉違反政府採購法之刑事案卷（包含臺中地檢署99年度偵字第2895、9741、2895號、98年度偵字第6423號偵查卷、臺中地院99年度易字第3000號、臺灣高等法院臺中分院99年度上易字第1678號刑事卷），亦均表示無意見（見本院卷第29
3 頁）。依上述翁錦煌及曾德臺等人於刑事案件調查、偵查時所為供述，互核相符，且有系爭採購案招標公告、決標公告、承諾書、系爭採購案詳細價目表（標單）、原告綜合營造業證書、曾德臺及吳木欽於系爭採購案投標前即出具予原告之本票收受證明等影本在卷可稽（見本院卷第73、74、24
6 、251 、202 至212 頁、申訴審議判斷可閱卷第23頁、本院卷第156 頁）。足以證明曾德臺明知○○公司僅具有乙級營造廠資格，不符系爭採購案投標資格，竟基於意圖影響採購結果之犯意，向無投標意願之翁錦煌借用原告名義參與系爭採購案之投標。翁錦煌亦明知原告公司本身並無參與投標之意願，竟仍意圖影響採購結果，而容許曾德臺借用原告公司名義，致最後開標結果由原告得標，使開標發生不正確之結果等情，翁錦煌係涉犯政府採購法第87條第5 項後段意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人名義參加投標罪等事實，足堪認定。系爭緩起訴處分書亦同此認定。從而，被告以原告之代表人參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第22點第8 款規定（見申訴審議判斷可閱卷第22頁背面）之情形，而以原處分向原告追繳押標金1,000 萬元，自屬於法有據。
㈧復按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律
另有規定外，因5 年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」分別為行政程序法第13
1 條第1 項、第2 項所明定。次按依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認（最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。經查：
1.原告之代表人因執行原告業務參與系爭採購案投標，而涉犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，係屬同法第31條第
2 項第8 款及系爭採購投標須知第22點第8 款規定，意圖影響採購結果而容許他人借用本人名義參加投標之情形，被告於知悉原告之代表人有上開犯罪行為前，自無從行使追繳押標金之請求權。
2.被告主張伊係於102 年12月27日接獲審計部102 年12月26日函所附之系爭緩起訴處分書時（申訴審議判斷可閱卷第47至52頁），始知悉原告負責人翁錦煌涉有前開違反政府採購法第87條第5 項後段之罪等事實。故應認可合理期待被告行使追繳押標金請求權之時，應自其接獲前開審計部函文之102 年12月27日起算，計算至被告103 年11月17日發函向原告追繳押標金之通知送達時即同年月19日止（原告於104 年8 月4 日補充理由狀中自承係103 年11月19日收受原處分書，見本院卷第180 頁背面），並未罹於行政程序法第131 條第1 項前段所定5 年公法上請求權之消滅時效甚明。
3.原告雖主張系爭採購案之押標金早於94年4 月8 日退還，被告竟遲至103 年11月17日始發函通知原告追繳押標金，故本件應以押標金發還日起算為認定標準，本件招標機關追繳押標金之請求權顯已罹於時效。又被告為臺中地院95年度豐簡字第1098號及96年度簡上字第137 號民事判決之被告，即知原告與訴外人○○公司立有承諾書，是被告當時已知有得為追繳押標金之事由，應自斯時起算請求權時效。再者，97年7 月22日被告所屬○○施工處二檢隊隊長，即本案承辦人侯耀魁，在法務部調查局臺中調查站經詢問後表示，其於94年11月間知悉曾德臺與翁錦煌曾簽定「標前協議書」，是被告所有承辦人員均於94年就即知原告將82.5％的工程轉交○○公司即曾德臺施作，然被告於10
3 年11月17日始發函追繳押標金，實已逾行政程序法第13
1 條第1 項公法請求權5 年時效云云。惟查：⑴時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉
證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。故民法第128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。有關追繳押標金之起算時效，最高行政法院前開決議意旨業已認如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，業如前述。原告援引最高行政法院101 年度判字第679 號判決，主張本件時效應自追繳權利成立即押標金發還日起算，乃屬見解歧異問題，尚無足採。
⑵被告雖為行政機關有職權調查之權限，但相較於檢察官
之司法調查權而言，仍有相當之差距，即被告僅得審酌相關招標及決標文件，且上開招標及決標文件內容，若無檢察官起訴書、法院判決書等佐證，尚無法及時分辨是否有「意圖影響採購結果或獲取不當利益而容許他人借用本人名義參加投標者」即參與系爭採購案之參與投標者實際並無投標意願，而係容許他人借用投標者之名義參與投標，而本件系爭採購案上開違反政府採購法第87條第5 項後段之構成要件行為，均仰賴於參與投標者或借用他人名義者於刑事偵審階段或行政調查上各該當事人自白，證人證詞或其他相關事證之呈現。是原告應舉證證明被告於接獲前開審計部函文所附系爭緩起訴處分書之前，即已知悉原告之違法事實。
⑶依臺中地院95年度豐簡字第1098號及96年度簡上字第13
7 號判決書可知（見本院卷第22至30頁），該案○○公司於起訴時係主張原告承攬被告之系爭工程，○○公司為原告之協力廠商，○○公司所出資豎立之三座告示牌，因其與原告終止合作，未再施作該工程，欲拆回上述三座告示牌而遭原告等否認其所有，並阻止拆除，乃起訴確認上述三座告示牌為○○公司所有，且原告及被告所屬○○工程處不得阻止其拆除。針對○○公司此一起訴主張，原告並答辯稱○○公司為系爭工程原告之協力廠商，原告已支付工程價金，上述三座告示牌之所有權已移轉於原告。至於被告所屬○○工程處則稱○○公司為系爭工程原告之協力廠商，被告所屬○○工程處與○○公司間並無承攬關係，該告示牌已依約估驗工程款給付原告，且為系爭工程施工所需之設施，不得任意拆除等語。該案經臺中地院審理後認定○○公司是原告之下游承包商或協力廠商，且不論○○公司與原告間承攬契約之約定為何，原告既係承包被告所屬○○工程處之工程，該告示牌為原告依約應完成並設置，而被告所屬○○工程處已依約給付原告，即合法取得該告示牌之所有權，因而駁回○○公司之請求。另臺灣臺中地院96年度簡上字第137 號判決則認為被告所屬○○工程處已就工程估驗款付與原告，自已取得該告示牌之所有權，原告就○○公司所施作之工程亦付清全部工程款，○○公司不得再主張所有權，因而駁回○○公司之上訴。由上足見，依前開兩件民事判決，原告及○○公司均係自承○○公司是系爭工程原告之協力廠商，且該案係在爭執告示牌之所有權，前開民事事件審理中雖有提出承諾書，惟前開民事判決並未認定有借用他人名義投標情事，仍認定○○公司是系爭工程原告之協力廠商，是被告於前開民事事件訴訟中，即難以得知原告有容許他人借牌投標之意圖，及○○公司有向他人借牌投標之意圖。原告主張被告自前開民事事件所出現之承諾書，即可知悉本件追繳押標金之事由云云，尚無足採。
⑷被告所屬人員侯耀魁固自97年7 月22日起即遭調查局約
談，原告並主張侯耀魁於前開刑案臺中地檢97年度偵他字第2542號偵查時證稱：「……94年8 月間我們發現施工的某工頭，我們跟工地主任反應，他不太行，到後來公司與包頭發生糾紛，並透過調解委員會調解，我才了解他們是轉包的情況」（該案偵查卷第138 頁末二行到第139 頁第一行）；同日在調查站筆錄經詢問回答（該案偵查卷第123 頁到125 頁）：「翁錦煌與曾德臺於94年11月間就本工程發生糾紛，興志公司翁錦煌要求曾德臺退出本工程施作，因此雙方曾經到台中縣和平鄉公所調解委員會聲請調解，當時我才知道翁錦煌與曾德臺曾簽定『標前協議書』，至於『標前協議書』的內容，我已不記得。」、再經詢問：「你前述既然知道曾德臺與翁錦煌在本工程開標前簽署協議書，且依據該協議書內容顯示係由興志公司得標本工程後全數轉包給○○公司，開標結果是由興志公司得標，本工程開工後，○○公司也進場施工，何以你在知悉該協議內容後，未對本工程有全部轉包情形予以處理，對此你作何解釋？」回答：「我於94年11月間知道曾德臺與翁錦煌曾簽定『標前協議書』，我印象中是翁錦煌拿給我看的，也曾將該『標前協議書』拿給○○施工處處長陳嘉男、副處長陳蒼顯看，讓他們瞭解曾德臺與翁錦煌『標前協議書』內容，○○施工處有召集工務組、會計組開會自行評估是否再由興志公司繼續施作或解約，但在考量施工進度及品質後，○○施工處評估結果為由得標廠商興志公司繼續施作本工程，對於臺電公司較為有利，且較不會延宕工期，所以○○施工處就沒有針對『標前協議書』內容做任何處理。」；○○公司負責人曾德臺之子曾增宴於96年11月2 日於調查站回答：「……吳木欽取得些款項後，即退出本工程，退出後興志公司翁錦煌即聯合臺電公司施工單位○○施工處二檢隊隊長侯耀魁、處長陳嘉男等人，逼迫○○公司將本工程交出由興志公司施工」（該案偵查卷第8 頁第6 到8 行），並答：「侯耀魁、陳嘉男及本工程監工單位、、等均知悉興志公司將本工程全部轉包予○○公司；」（該案偵查卷第9 頁第4 到5行）曾德臺97年7 月14日於調查站回答一致（該案偵查卷第46頁最末行以下），同日曾德臺於偵查時供稱：「二檢隊長侯耀魁有要下屬百般刁難，說我施作的去渣場不符合規定……」( 該案偵查卷第94頁第13行) 97年7月21日調查站筆錄第106 頁最下段被詢問：「○○工程處第二分隊隊長侯耀魁、分隊長羅廣洲，負責監工之○○工程顧問公司謝其育、林曉培是否知悉興志公司將該工程全數轉給你○○公司承作？」答：「是的，他們都知悉，有關工程施作進度掌握及遭遇到問題時，他們都找我研商，所以他們都知情。」；○○公司曾德臺98年
4 月15日於調查站供稱：「大約在本工程開工不久，也就是94年6 月至8 月間，臺電公司○○施工處有召開本工程工程進度會議，該會議是由處長陳嘉男主持，副處長及各單位主管還有各工地現場負責人，也就是我和當時○○公司現場工地主任張復中都有參加，當時○○施工處工務課課長在會中曾報告，本工程分包部分不能超過百分之四十，如有超過屬違法行為，應按政府採購法解除契約或者要求損害賠償，當時侯耀魁、葉蘭高、陳嘉男等人都有聽到……」（見臺中地檢98年度偵字第6423號偵查卷第5 頁），並供稱：「有於94年3 月4 日將承諾書交給侯耀魁看，臺電公司並未對違反採購法作處理」等語。原告據此主張被告所屬承辦人員於94年即知原告將工程轉交○○公司即曾德臺施作，然被告於
103 年11月17日始發函追繳押標金，實已逾行政程序法第131 條第1 項公法請求權5 年時效云云。
⑸經查，依原告所舉前開侯耀魁、曾德臺及曾增宴於調查
站或偵查中之供稱前後文可知，均在談論系爭工程有無轉包，侯耀魁就轉包是否知情，被告能否依系爭採購契約解約或終止契約之情事，前開證人所稱容係得標後之履約層次問題，並未論及原告有無容許他人借用本人名義參與投標等情。換言之，前開「轉包情事」與「被告即可認定原告有容許他人借用本人名義投標之意圖，及福慧公司有向他人借牌投標之意圖」乙事，二者根本無涉。甚至證人侯耀魁於偵查中之筆錄亦證稱：「契約解釋是工務組職權，本件到底是轉包還是找協力廠商，當時工務組認為工地主任是興志公司派的，…，所以可能不算轉包，因此我們當時才決定由興志公司繼續施作。」等語（見臺中地檢97年度偵他字第2542號偵查卷第13
9 頁) ，則原告以侯耀魁、曾德臺及曾增宴等人於調查站及偵查中之供稱，而認被告於偵查中即知悉原告有容許他人借用本人名義投標云云，自無足採。
⑹依○○公司與原告所簽訂承諾書（見本院卷第173 頁背
面），約定原告與○○公司聯合投標上開招標案，若得標者「一、甲方（即興志公司）承攬本工程，乙方（即福慧公司）願以實做數量單價金額之百分之82.5施作。
施工未完成先以估驗款20％扣取，待竣工後無償返還乙方2.5 ％。二、施工期間甲方，派二人駐場，一人薪資由乙方支付。三、押標金、履約保證金由甲方處理，乙方開本票（一千八百萬元；分二張）及房產（吳木欽：二棟；曾德臺：二棟）提供給甲方作為抵押」之約定內容。惟查該承諾書並未具體指出本件系爭採購案，及實際參與「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人名義參加投標」或「借用他人名義投標」，亦未敘明借名投標或不參加投標之廠商（行為人），在無其他證據佐證下，自難單憑該承諾書，即可得出被告知悉系爭採購案有前開違法投標之情形，是被告辯稱尚無從知悉及展開行政調查，更遑論確認事實行使追繳押標金之公法上請求權，堪可採信。參照前揭說明，原告主張自被告所屬人員看過承諾書之時間為押標金追繳人即被告「可被合理期待請求」時云云，尚無足採。
4.綜上而言，原告無法舉證證明被告於接獲前開審計部函文之前，即已知悉原告之違法事實，故應認可合理期待被告行使追繳押標金請求權之時，應自其接獲前開審計部函文之102 年12月27日起算，計算至被告103 年11月17日發函向原告追繳押標金之通知送達時於同年月19日送達時止，並未罹於行政程序法第131 條第1 項前段所定5 年公法上請求權之消滅時效甚明。
㈨綜上所述，原告主張各節，均不足採。從而，被告以原告參
與系爭採購案，有容許他人借用本人名義參加投標之情形，原告代表人翁錦煌並經系爭緩起訴處分書認定其涉犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，遂依政府採購法第31條第2 項第8 款、工程會89年1 月19日工程企字第89000318號函及系爭工程採購案投標須知第22點第8 款之規定，以原處分通知原告追繳已發還之押標金，認事用法，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷關於追繳押標金部分、異議處理結果及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 張 國 勳法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
書記官 鄭 聚 恩