臺北高等行政法院判決
104年度訴字第670號105年1月14日辯論終結原 告 翁天保被 告 交通部航港局代 表 人 祁文中（局長）住同上訴訟代理人 鄧光明
楊秀娟林達志上列當事人間商港法事件，原告不服交通部中華民國104 年3 月27日交訴字第1030036057號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認被告民國103年10月9日航中字第1030006527號函之處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」為行政訴訟法第6條第1項、第196條第2項所明定。而所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。
㈡又按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。……五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款及第5款分別定有明文。查原告提起本件訴訟時，原係聲明：「先位聲明：原處分撤銷。備位聲明：請求1.五級以上強季風襲激臺中港外風浪時。2.臺中港外海域大中潮差流場混亂航行困難時。3.觀光船乘客暈吐生命現象異常時。上列三項危急海象發生時，為應公安必要緊急處分，准予原告系爭船舶轉入港內空曠迴船池，迴轉返回起航碼頭泊靠，急送乘客救護，以維公益。」（見本院卷第6、7頁），惟依原告民國103年10月6日之航行申請書（見本院卷第29-30頁）所示，原告係向被告申請於103年10月10日航向被告所轄商港區內西碼頭及19號碼頭等區域觀賞國慶煙火秀，惟訴訟中已經過103年10月10日，原告前揭申請事項之時間已過，縱使原告之訴有理由，本院亦無法依行政訴訟法第5條規定，判命被告准予原告於103年10年10月進入被告所轄港區碼頭觀看國慶煙火。原告因而認為縱使撤銷原處分結果，並無法使原告回復103年10月10日進港之請求，且其因原處分而受有損害，而入港請求性質上得反覆行使，則原處分是否違法即不明確，並有致原告公法上之地位受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去，原告自有即受確認判決之法律上利益存在。是原告嗣於本院104年9月10日言詞辯論時變更訴之聲明為：「確認被告103年10月9日航中字第1030006527號函違法」，並撤回備位聲明（本院卷第67、68頁），其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且依行政訴訟法第6條第1項後段及第196條第2項之規定，應許為訴之變更，又被告對之並無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定，本院認為原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告為應103年國慶煙火於臺中港域施放，於103年10月6日向被告申請以所有之「新明鑫號」娛樂漁船（下稱系爭船舶）載運遊客進入臺中港西碼頭及19號碼頭觀賞國慶煙火，被告以103年10月9日航中字第1030006527號函（下稱原處分）復原告為維護港區船舶航行及人命安全，目前臺中港港內不適合娛樂漁船從事活動及開放港內觀光航行。原告不服，提起訴願，經交通部104年3月27日交訴字第1030036057號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：依娛樂漁業管理辦法第4 條規定，原告所有系爭船舶確係娛樂漁業漁船，並領有漁政機關發給娛樂漁船證照。又依101 年5 月11日中華民國船舶載重線證書及船舶檢查記錄簿所載，系爭船舶之船籍港為臺中港，是臺中港乃為系爭船舶之母港，豈有不得航行於船舶船籍母港之事？再者，商港法並無禁止娛樂業觀光船舶航行港區之明文規定，而被告亦同意高雄商港及基隆商港供娛樂漁船自由入港觀光，並無禁止之前例。且中華人民共和國籍海峽號客船及廈門中遠之星皆得載運大陸人民入港遊覽，惟系爭船舶不得載運民眾入港觀光，實屬差別待遇。此外，被告否准原告所有系爭船舶航行於港區之理由，每次所舉法規及事由均不相同，實屬刻意剝奪人民觀光自由等情。並聲明：確認原處分違法。
四、被告則以：原告所有之新明鑫號為娛樂漁船，非屬商港法所稱之通商船舶，依法未經許可即不得進出航行於商港港區，故被告審酌後依商港法第19條規定，以港區安全為由駁回原告申請，於法並無不合。又商港法第15條第3項未涉及公權力之行使，該條係規範已入港之船舶在港區內行駛或作業，而商港法第19條乃被告是否同意船舶入港之依據，是商港法第15條係臺灣港務股份有限公司之業務，故船舶港區內行駛或作業應向港務公司申請，且港務公司之准駁，亦不涉及公權力之行駛。本件原告向被告申請即表示申請進港，因系爭船舶非通商船舶，於特殊情形下，被告會先詢問實際經營管理港區之港務公司意見，再為准駁，故原告之船舶欲於港區內作業或行駛，則應向港務公司申請等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告103 年10月6 日申請書、原處分、交通部104 年3 月27日交訴字第1030036057號訴願決定（本院卷第29至30頁、第8頁、第10至12頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、本院判斷如下：㈠按商港法第2條第2項第1款：「商港之經營及管理組織如下
：一、國際商港：由主管機關設國營事業機構經營及管理；管理事項涉及公權力部分，由交通及建設部航港局（以下簡稱航港局）辦理。」、第3條第1款：「本法用詞，定義如下：一、商港：指通商船舶出入之港。」、第15條第3項：「船舶、浮具未經商港經營事業機構、航港局或指定機關同意，不得在港區內行駛或作業。」、第19條第1項、第4項：「（第1項）船舶進入國際商港，應於到達港區二十四小時前，出港應於十二小時前，由船舶所有人或其代理人據實填具船舶入港或出港預報表，送航港局查核後，交由商港經營事業機構安排船席。但船舶出港後十二小時以內，因故回港者，經申請航港局核准後，再補辦入港手續。（第4項）航港局或指定機關對於申請入港船舶，認有危及商港或公共安全之虞者，非俟其原因消失後，不准入港。」㈡依商港法第15條之立法理由所載：「配合航港體制改革，將
本條有關港區內船舶停泊、行駛或作業之管理，修正由商港經營事業機構、航港局或當地縣政府辦理。……。第3項修正為船舶（含小船）、浮具未經商港經營事業機構、航港局或當地縣政府同意，不得在港區內行駛或作業，俾符實需。」；商港法第19條之立法理由所載：「有關船舶入出國際商港預報表之查核，除屬航政監理與港口安全管制事項外，並作為船席安排之用，於航港體制改革後，前述港口安全管制事項與船席安排事務分屬航港局及商港經營事業機構業務，爰修正第1項，分別規定之，另增訂船舶出港後12小時以內，因故回港應補辦入港手續之規定。……。原條文第2項移列第4項，並配合第1項及第2項規定，修正不准船舶入港之權責機關為航港局或指定機關。」（見本院卷第115至116頁）可知商港法第15條之所以修正，係為因應101年3月1日航港體制改革，考量經營管理人力、經驗及政企分離等因素，依據商港港務管理規則第53條規定，航港局與港務公司簽訂「澎湖暨布袋國內商港委託經營管理及設施興建維護行政契約書」，自101年3月1日起澎湖及布袋國內商港委託該公司經營及管理，至金門及馬祖國內商港，則由行政院101年7月20日依據商港法第2條第2項第2款規定指定金門縣政府、連江縣政府分別為金門國內商港、馬祖國內商港之經營及管理機關。因此商港法第15條第3項規定最終准駁係由何機關或機構行使，因涉及各商港經營及管理業務，國際商港及澎湖、布袋港由臺灣港務股份有限公司；金門及馬祖國內商港分別由金門縣政府、連江縣政府予以准駁之，條文雖併列該等機關(構），但在執行上係依前揭權責劃分辦理。商港法第19條乃在規範各類船舶倘有涉及進出國際商港事項，應由航港局依商港法第19條第1項規定准駁。至未涉及進出國際商港，而屬商港區域內之船舶航行，應由臺灣港務股份有限公司依商港法第15條第3項規定辦理等情，有交通部104年11月26日交航（一）字第10498002121號函文所附意見在卷為憑（見本院卷第112至114頁）。準此，商港法第15條第3項係規範船舶於港區內行駛之准駁權限，同法第19條第1項則係規範船舶進入商港之准駁權限，二者有所不同。
㈢經查，依原告103年10月6日之航行申請書（見本院卷第29-3
0頁）所示，原告係向被告申請於103年10月10日航向被告所轄商港區內西碼頭及19號碼頭等區域。且原告之系爭船舶即位於主航道旁邊，臺中國際商港內之甲、乙、丙三航道均在商港內等情，有臺中國際商港鳥瞰圖在卷可稽（見訴願卷第98頁），並為被告所不爭執（見本院卷第135頁），再依原告於訴願補充理由書（二）亦提及「核無禁止系爭娛樂漁業觀光載客船，航行商港港內觀光明文禁止規定。」等語（見訴願卷第89頁），足認原告主張係依商港法第15條第3項規定，申請在臺中港區內行駛或作業，並不是依商港法第19條申請由他地進入臺中港區（本院卷第72、133至135頁）等情，堪以採信。從而依前揭原告申請之事項觀之，其既未涉及進出國際商港，而屬商港區域內之船舶航行，依前揭說明，則係由臺灣港務股份有限公司本於權責辦理。被告並非商港法第15條第3項關於臺中國際商港港區內航行之權責機關，並未具前揭航行准駁之事務權限，其既無法定權限，逕以原處分否准原告之申請，違背事務管轄之規定，原處分自有違誤。
㈣被告雖主張原告既然是向被告申請，被告就會認為原告是要
申請進港，被告才會依商港法第19條予以答覆，並於本院準備程序時追補商港法第19條作為否准原告申請之理由（見本院卷第125頁）云云。惟查，基於行政機關體制之複雜性及管轄權正確識別之困難性，為確保行政機能有效運作，行政機關於受理人民之申請事項，如有不清楚時，本應詳探其意旨再據以辦理，本件原告申請書未敘明申請依據，被告本應詳查原告航行申請目的為何？是申請從國際商港外進入國際商港內？還是申請在國際商港內行駛或作業？並依行政程序法第17條規定，依職權調查對事件管轄權之有無而依法作處置。惟被告均未予查明即遽以原告係依商港法第19條之規定提出申請，而以原處分予以否准，自有未合，尚難以此歸責於原告，被告前揭主張，自無可採。
七、綜上，被告以原處分否准原告之申請，有違事務權限，自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請確認原處分為違法，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
書記官 鄭 聚 恩