臺北高等行政法院判決
104年度訴字第68號104年6月4日辯論終結原 告 民間全民電視股份有限公司兼 代 表人 田再庭（董事長）共 同訴訟代理人 洪偉勝 律師
李燕俐 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 劉義周（主任委員）訴訟代理人 賴錦珖（兼送達代收人）
蔡金誥方淩貞上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國103年11月27日院臺訴字第1030150002號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）依民眾檢舉，原告民間
全民電視股份有限公司（下稱民視公司）於臺灣省各縣（巿）第16屆（新竹巿、嘉義巿第8屆）縣（巿）長、福建省金門縣、連江縣第5屆縣長選舉投票日民國98年12月5日上午播出之「民視11點新聞」（下稱系爭節目)，其中11時27分許播出前1日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420號函檢送系爭節目側錄光碟片。被告依公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第130條第1項及同法施行細則第58條規定，以98年12月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選舉委員會（下稱嘉義縣選委會）查處，嘉義縣選委會第236次委員會議決議不予裁罰，以99年1月21日嘉縣選四字第0991450062號函報被告。被告99年1月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要。嘉義縣選委會於99年2月9日以嘉縣選四字第0991450129號函復被告，以系爭節目內容主要播報臺灣省第16屆縣（巿）長選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動。接續報導嘉義巿、屏東縣長選情。系爭節目新聞已為公正、公平之處理，全程播放系爭光碟，查無不法情事。被告99年2月22日中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌。嘉義縣選委會經以99年3月1日嘉縣選四字第0991450165號函請原告民視公司於99年3月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見後，嘉義縣選委會99年5月14日第240次委員會議決議仍不予裁罰，以99年5月27日嘉縣選四字第0991450359號函報被告。
㈡被告99年7月13日第404次會議決議，以系爭節目播送候選人
造勢活動內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7月27日中選法字第0993500112號及第0000000000號處分書（下合稱被告99年處分）分別處原告民視公司及其代表人即原告田再庭罰鍰各新臺幣（下同）100萬元。並以嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2款規定，依直轄巿縣巿選舉委員會組織準則第6條第2項規定，以99年7月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，由被告裁罰。原告不服被告99年處分，經行政院100年1月12日院臺訴字第1000090664號訴願決定駁回，本院100年度訴字第469號判決駁回，惟最高行政法院101年度判字第954號判決原判決廢棄，發回本院。本院101年度訴更一字第145號判決訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。被告不服，訴經最高行政法院103年度判字第212號判決駁回上訴。
㈢茲被告103年6月17日第452次會議決議，以系爭節目其中報
導候選人張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票當日之訪談內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，依同法第110條第5項、第6項規定，以103年6月26日中選法字第1033550093號（下稱原處分1）及第00000000000號裁處書（下稱原處分2）（下合稱原處分）分別各處原告罰鍰50萬元。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠就程序面而言，被告撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次委
員會議決議關於原告民視公司之系爭節目不予裁罰之決議，並逕為裁處，於法不合：被告撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次委員會議決議無非係以直轄市縣市選舉委員會組織準則第6條第2項規定，惟此規定，規範目的僅在賦予被告監督各縣市選舉委員會決議之適法性，並尊重各縣市選舉委員會之權責。又按選罷法第130條、同法施行細則第58條、直轄市縣市選舉委員會組織準則第1條第1項、第2條第1款、第6條第1項第3款及第2項規定，認定原告民視公司之系爭節目有無違反選罷法第56條第2款，乃為嘉義縣選委會之執掌及管轄權限，嘉義縣選委會所屬監察小組第95次委員會議審視系爭節目之光碟，認原告民視公司進行平衡報導，依照公正、公平原則處理，並無民眾檢舉所稱為特定候選人宣傳之情事，而議決系爭節目尚無違反選罷法第56條第2款規定而不予裁處。嘉義縣選委會第240次委員會議決議同意所屬監察小組第95次委員會決議。是嘉義縣選委會第240次委員會決議並無牴觸任何法律或命令，嘉義縣選委會所為的證據調查、事實認定、適用法律之涵攝過程，亦無任何違法或不當之處，被告撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次委員會決議，顯然逾越權限，洵屬違法。
㈡就實體面而言，系爭節目並未違反選罷法第56條第2款規定政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動之規定：
⒈原告民視公司基於媒體職責，平衡報導該次選舉之選情相
關新聞訊息（該報導之重點為辭去立法委員一職，背水一戰的候選人張花冠，決戰主打公道牌，將自己與縣長陳明文的命運綁在一起，期待激發出雙贏的力量；其他候選人翁重鈞、蕭登標車隊也在嘉義縣民雄鄉拜票，到處都是高分貝的叫囂聲，為競選活動熱鬧、激烈的事實報導），旨在傳播訊息，予人民有知的權利，係屬憲法第11條所保障言論自由之範圍。又原告報導各區候選人之動態，甚至在內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人並同呈現，且篇幅併重，符合選罷法第49條第3項規定，被告主張選罷法第49條第3項規定於投票日自當無適用餘地乙節，係自行創設法律所無規定之限制及解釋。且原告主觀上並無從事競選或助選活動之意思，客觀上亦無從事競選或助選活動之行為，實無違反選罷法第56條第2款規定，被告主張只要出現任何候選人之造勢活動畫面即屬違規事實乙節，顯然違反上開規定。此亦符合本院101年度訴更一字第145號判決所認之該報導除有關候選人張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票完畢後之訪談外，尚包括另2名候選人於投票日前拜票之內容，是可謂係平衡、客觀之報導。原處分無視於此客觀事實之存在，顯然違法錯誤。⒉依直轄市縣市選舉委員會組織準則第3條第1項、第5條規
定，各縣市選舉委員係由被告提請行政院院長派任，且依據法令，公正行使其職權，是被告對其職權行使理應尊重，況各縣市選舉委員會均屬合議制，非由縣長1人即得操控，故被告所稱涉案之當事人之一且已當選為縣長，重新發交該會【按指嘉義縣選委會】，恐亦難有所期，逕依直轄市縣市選舉委員會組織準則第6條第2項規定撤銷嘉義縣選委會所作之決議，並作成被告99年處分，實有違誤。
⒊被告第404次會議決議除撤銷嘉義縣選委會第236次、第24
0次委員會決議關於原告民視公司系爭節目不予裁罰之決議，並逕為裁罰外，該次會議更附帶將原告民視公司系爭節目其他涉及其所認違規部分亦應作相同之查處，而以被告99年7月27日中選法字第993500114號函將該光碟函9個縣（市）選舉委員會就播送各該縣（市）候選人造勢活動部分請其依法裁處。惟案經各該選舉委員會查報前來，其中8個選舉委員會均認原告民視公司未涉及違法，不予裁罰；另南投縣選舉委員會審認為主觀上無法證明有助選意思，此觀被告100年1月28日第411次會議紀錄即明。且被告99年處分經本院101年度訴更一字第145號判決、最高行政法院102年度判字第212號判決撤銷確定後，被告再作成原處分，顯然濫用權力，自屬違法錯誤。
㈢依行政罰法第15條之規定，私法人之董事因執行其職務或為
私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者應以其具故意或重大過失為限，又依行政罰法第7條及最高行政法院101年度判字第954號判決意旨，仍以原告田再庭就本件有故意或過失為限始得處罰，以符行政罰法「有責任始有處罰」之原則。查原告田再庭雖為原告民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以原告民視公司之專業分工細膩，各司其職，縱使原告民視公司之電視臺作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，原告田再庭未該當行政罰法第15條第1項之規定。何況原告田再庭主觀上並無故意或重大過失，而「有責主義」（無責任即無行政罰）為行政罰之立法原則之一，依被告之會議紀錄，被告就原告田再庭主觀是否具故意、過失，均未詳予認定，遑論記載於處分理由中，其逕依選罷法第110條第6項之規定併處罰鍰50萬元，不適用行政罰法，不探究原告田再庭主觀上有無故意、重大過失或過失，非僅於法不合，亦顯有理由不備之違誤，原處分2應予撤銷等語。並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按選罷法第7條第1項至第4項原規定被告對於各項公職人員
選舉，其指揮監督權限有程度上之區分，惟中央行政機關組織基準法制定公布後，將被告定位為獨立機關，依該法第3條第2款規定，被告應依據法律獨立行使職權，自主運作。又同基準法第14條第1項規定將對於有上下隸屬關係之機關，將其指揮監督關係予以增強。鑒於被告及所屬選舉委員會為上下隸屬機關，為資配套因應，被告組織法於98年制定時，除於第9條規定「本會為辦理選舉業務，得於直轄市及縣（市）設選舉委員會；其組織以命令定之。」以確立被告及所屬之隸屬關係外，並據上開基準法隸屬機關間有高密度指揮監督之意旨，於第2條第2款及第4款明定，不分公職種類，被告對於各項選舉事務之辦理及監察事務之處理，均有全般掌理之權責；此外，復於第6條第3款規定「違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項」應經被告委員會議之決議。為落實貫澈本會決議意志之遂行，更進而於直轄市縣市選舉委員會組織準則第6條規定，使被告與所屬選舉委員會緊密結合為一體系統合之獨立機關。本此，雖選罷法第130條第1項及同法施行細則第58條規定，有關該法所定罰鍰係由主辦選舉委員會處罰，但基於陸續修制之組織法規，被告對事涉違法或廢弛職務之選舉委員會，自得撤銷其決議，並有逕為裁罰之權限。何況原告歷次起訴均指摘被告撤銷嘉義縣選委會決議逕行代為裁罰與未尊重地方選舉委員會與法不合云云，惟上開指摘歷經本院100年度訴字第469號判決、本院101年度訴更一字第145號判決，均認被告撤銷嘉義縣選委會決議而對本案逕為裁罰，並未逾越權限。而被告撤銷嘉義縣選委會之決議逕行代為裁處之案件有二，原告僅就其一提起爭訟，另一案件則未尋求救濟，亦足資證明被告所為原處分之適法性並無疑義。
㈡被告重行代為處分，係本諸本院101年度訴更一字第145號及
最高行政法院103年度判字第212號判決意旨所為：被告99年處分與本院101年度訴更一字第145號判決意旨相同之處有系爭節目違反選罷法第56條第2款於投票日從事助選活動之規定；被告撤銷嘉義縣選委會決議對本案逕為裁罰，並未逾越權限。被告對原告民視公司及其代表人即原告田再庭均予裁罰於法亦無違誤。相異之處則係對於選罷法第56條第2款之適用範圍見解不一：被告認為上開條款係規定政黨及任何人於投票日不得從事競選或助選活動。是故投票日廣播電視媒體應根本不能出現為候選人助選內容之節目，系爭節目內容雖穿插有不同競選陣營之候選人之競選造勢活動，不論是否顯著特定，即屬為候選人助選而違反規定。本院101年度訴更一字第145號判決則認為所謂助選應係對於特定候選人顯著報導而言；裁罰所斟酌之事實基礎不一：被告認為祇要出現任何候選人之造勢活動畫面即屬違規事實，本院101年度訴更一字第145號判決則認為違規事實僅及於特定候選人（張花冠）之部分，應僅就之作為違規裁罰事實之基礎。易言之，上開判決意旨，已認定原告已有就「特定之選舉」及「為候選人為助選活動」之具體事證，被告僅須就上開行為是否為「特定候選人所為」進行判斷即足。
㈢按被告往例對於電視事業之裁罰案，均認為投票日不得從事
競選或助選活動，並不以廣播電視事業播送競選宣傳廣告為限。廣播電視事業播送廣告或實質上含有競選或助選內容之各種型態節目，亦即，新聞、政論性及談話性、綜藝性等節目，於投票日均不得播送實質上含有競選或助選內容之節目。而「競選或助選內容」之認定，乃以是否出現候選人姓名、政黨名稱、標語、旗幟、看板、號次等相關之影像、聲音及文字，依通常一般人經驗，一看即知者等，為審查標準。又選罷法第49條第3項規定：「廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公平、公正之處理，不得為無正當理由之差別待遇。」係旨在規範「競選活動期間」廣播電視事業有從事選舉相關新聞報導之自由，惟應作公平、公正之處理。本條規定限於「競選活動期間」，於投票日自當無適用餘地，即便或謂有無適用未臻明確，而主張於投票日仍有適用，惟其受到同法第56條第2款規定之所限，其適用範圍應受相當大幅度限縮應屬當然，也就是說投票日廣電事業所播出之新聞節目已不得出現有為候選人助選或競選之內容乃屬當然，等同於投票日已然沒有公平、公正報導候選人造勢活動畫面而不涉及為候選人助選或競選之空間，甚為灼然。且禁止在投票當天為候選人助選，在事實認定上，在整個社會通念上並無太大偏離。在價值判斷上，政治學上有所謂選舉沈默，主要在限制選前或投票當天之選舉活動，其目的為考量候選人之資源強弱作若干平衡，其法源來自憲法上平等權，並為維護選舉秩序，使投票者於投票當天有客觀環境以行使投票，且2年才有1次大選，並僅限制當天，限制之意義應大於原告所主張之新聞自由。查原告所播系爭節目中，報導嘉義縣長選情部分，主要在重播投票日前夕之造勢活動及投票當日候選人前往投票之訪談，出現之畫面（含標題文字及影像）計有10次，其中8次均出現候選人張花冠「姓」與「名」之畫面標題，候選人翁重鈞之「姓」出現3次，候選人蕭登標之「姓」與「名」出現1次，「姓」出現1次。而候選人出現之畫面時間尤為懸殊，其中候選人張花冠連同現任縣長配偶為其下跪助選之畫面更係反覆出現長達1分16秒，另二候選人翁重鈞畫面出現僅16秒，蕭登標則悉未出現於畫面。至於投票當日原告亦僅派遣記者訪問候選人張花冠，任其表述競選政見，俾其得於投票時間尚未結束之際，再次對收視民眾宣揚其參選之訴求，其餘候選人則未加聞問給予專訪。更遑論該次縣長另一候選人翁玉隆更係自始至終未被提及。相較之下，原告以新聞報導之名為候選人張花冠作置入型助選，幫助其當選之意，且具有通常智識者均得理解該節目內容具有於投票日為特定候選人從事宣傳之助選作用。上開事證前於更審時經當庭勘驗側錄光碟【勘驗紀錄-本院101年度訴更一字第145號卷第59頁】並比對該節目報導嘉義縣縣長選情部分之逐字紀錄【答辯卷附件
23、24】亦由本院101年度訴更一字第145號判決認定「原告民視公司製播之系爭節目，關於98年嘉義縣長選情報導之內容，違反選罷法第56條第2款規定之情。」屬實。原告播出系爭節目，應係明知並有意使其發生為人助選之事實。又原告民視公司本具有公益性質，依選罷法第110條第6項後段規定應併處罰負責人，而本件已非第一次裁罰案件，之前原告亦曾因相類似之裁罰案件，經被告裁罰而爭訟駁回確定在案，原告田再庭係公司負責人，就此豈能脫免責任。故被告依選罷法第56條第2款及第110條第5、6項規定，各裁處原告民視公司及其代表人即原告田再庭50萬元罰鍰，洵無違法或不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有通傳會98年12月14日通傳播字第09848049420號函（答辯卷第1頁）、被告98年12月18日中選法字第0980007400號函（答辯卷第2頁）、嘉義縣選委會第236次委員會議決議紀錄（節錄）（答辯卷第4頁至第6頁）、嘉義縣選委會99年1月21日嘉縣選四字第0991450062號函（答辯卷第3頁）、被告99年1月29日中選法字第0993500019號函（答辯卷第7、8頁）、嘉義縣選委會99年2月9日嘉縣選四字第0991450129號函（答辯卷第9頁至第13頁）、被告99年2月22日中選法字第0990001746號函（99年訴願卷第71、72頁）、嘉義縣選委會99年3月1日嘉縣選四字第0991450165號函（答辯卷第15、16頁）、原告民視公司99年3月11日民視（新）字第99031101號函（答辯卷第17頁至第19頁）、嘉義縣選委會99年5月14日第240次委員會議紀錄（答辯卷第26頁至第41頁）、嘉義縣選委會99年5月27日嘉縣選四字第0991450359號函（答辯卷第21頁至第23頁）、被告99年7月13日第404次會議紀錄（答辯卷第43頁至第49頁）、被告99年處分（答辯卷第51頁、第55頁）、被告99年7月27日中選法字第0993500110號函（答辯卷附件22）、行政院100年1月12日院臺訴字第1000090664號訴願決定（答辯卷附件11）、被告103年6月17日第452次會議紀錄（答辯卷附件17）、原處分1（本院卷第76頁）、原處分2（本院卷第77頁）、行政院103年11月27日院臺訴字第1030150002號訴願決定（本院卷第78頁至第85頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。
五、本件爭點厥在：被告以原告違反選罷法第56條第2款，依同法第110條第5項、第6項規定分別各裁處罰鍰50萬元，是否有違誤？本院判斷如下：
㈠按「政黨及任何人，不得有下列情事：…二、於投票日從事
競選或助選活動。…」、「違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上5百萬元以下罰鍰；…。」、「政黨、法人或非法人團體違反第53條或第56條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」分別為選罷法第56條第2款、第110條第5項前段及第6項後段所明定。
㈡次按選罷法第7條第1項及第4項規定，縣（市）議員及縣（
市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。縣（市）選舉委員會辦理縣（市）長之選舉，並受中央選舉委員會之監督。同法第130條第1項規定：「本法及組織犯罪防制條例第14條第1項所定罰鍰，由選舉委員會處罰之。」同法施行細則第58條規定：
「本法第130條第1項所定罰鍰之處罰，除立法委員選舉由中央選舉委員會為之外，由主辦選舉委員會為之。」被告組織法第1條規定：「為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事務，設中央選舉委員會。」第2條規定：「本會掌理下列事項：一、選舉、罷免、公民投票事務之綜合規劃。二、選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督。三、…七、其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6條第3款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：…三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項。…」第9條規定：「本會為辦理選舉業務，得於直轄市及縣（市）設選舉委員會；其組織以命令定之。」直轄巿縣巿選舉委員會組織準則第1條第1項規定：「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」同準則第2條第1款規定：「直轄市、縣（市）選舉委員會（以下簡稱選舉委員會）分別掌理下列事項：一、總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務之辦理。…」同準則第6條第1項第3款及第2項規定：「下列事項，應經委員會議決議：…三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。…」、「前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」㈢經查：系爭節目所播出有關98年嘉義縣長選舉之內容如下：
１、於11時27分26秒至11時27分46秒，畫面出現：「情義相挺張花冠，廖素惠催淚下跪」之標題，搭配主播說話：「除了掃街拜票，選前決戰之夜在嘉義縣也出現了激情下跪的場面，嘉義縣長陳明文的太太突然下跪，呼籲鄉親要支持張花冠，才能夠拯救陳明文，而想起陳明文之前被收押，廖素惠還聲淚俱下，陳明文跟張花冠也馬上衝上台去抱住她。」２、於11時27分46秒至11時28分51秒，播出候選人張花冠造勢晚會之畫面及當時嘉義縣長陳明文之配偶廖素惠說話：「請你用你的選票來保護陳明文，拜託。」其中，11時27分53秒播出廖素惠下跪畫面，聲音則依序為記者旁白：「廖素惠突如其來的動作，在台下的陳明文立刻一個箭步衝上台去把她拉起來緊緊擁抱。」台上主持人說話：「用選票還陳明文縣長一個公道，支持張花冠好不好。」記者旁白：「張花冠也隨即立即上台抱住廖素惠，這一刻讓所有支持者看了動容。」台上主持人說話：「你的選票會決定我們是不是可以還嘉義縣一個公道。」張花冠說話：「咱一定要把我們神聖的一票，表示咱對國民黨政府執政的不滿，咱一定要表示我們守護台灣的立場。」11時28分32秒再播出廖素惠下跪畫面，聲音依序為記者旁白：「廖素惠激情下跪催票，辭去立委背水一戰的張花冠，決戰主打公道牌，把自己跟縣長陳明文的命運緊緊連繫在一起，要激發出雙贏的能量。」台上主持人說話：「張花冠凍選（台語，下同），張花冠凍選，陳明文公道，陳明文公道。」記者旁白：「口號喊的震天價響，台上三位主角表情卻很沈重，一直到上街拜票，張花冠才露出笑容。」３、於11時28分52秒至11時29分03秒，播出候選人張花冠遊街拜票之畫面及記者旁白：「決戰之夜，張花冠不辦大型造勢晚會，選擇徒步到民雄掃街拜票，沿路都是熱情的鄉親支持。」於11時29分04秒至11時29分20秒，畫面出現「張花冠徒步拜票與翁營狹路相逢」之標題，搭配民眾聲音：「翁重鈞當選，翁重鈞當選。」11時29分09秒播出候選人翁重鈞拜票畫面及記者旁白：「巧的是對手翁重鈞也在民雄拜票，雙方人馬在火車站前狹路相逢，煙硝四起，大批警力站在路中間將兩方人馬隔開。」11時29分21秒至11時29分28秒，畫面出現：「張翁狹路相逢，蕭登標車隊叫陣」之標題，搭配記者旁白：「而蕭登標車隊也不甘示弱，也來插一腳，在民雄街上到處都是高分貝的叫囂聲。」11時29分29秒至11時29分32秒，畫面出現：「張、翁、蕭衝刺，民雄街頭狹路相逢。」之標題，11時29分31秒播出翁重鈞拜票畫面及記者旁白：「有5、6萬選票的大票倉民雄，成了決戰之夜的超級戰區，民視新聞曾依翔、陳凱茂、鄭榮文嘉義縣報導。」４、於11時55分46秒至11時56分00秒，畫面出現「嘉義縣選情激烈，張花冠投票」之標題，搭配主播說話：「在嘉義縣這裡選情相當的激烈，張花冠還有翁重鈞捉對廝殺，那麼尤其在昨天晚間陳明文的太太廖素惠下跪來拜票，是不是有激化選情呢？連線給記者黃美惠來報導。」於11時56分01秒至11時56分42秒，播出侯選人張花冠投票畫面及記者黃美惠說話：「好的，觀眾，辭立委選縣長的張花冠上午是在家族成員的陪同下回到故鄉竹崎投票，就連她在香港的女兒也特地飛回台灣投下她神聖的一票，這場嘉義縣長選舉可以說是詭譎多變，從先前的賄選賭盤的傳聞，乃至於昨天晚上縣長夫人廖素惠向選民跪票，這個舉動呢又會對嘉義縣長選情帶來什麼樣的一個變化呢，張花冠本人今天倒是很低調的說呢她不知道廖素惠會跪這一跪，讓她是既意外又感動。」５、於11時56分43秒至11時57分42秒，播出侯選人張花冠受訪畫面及其說話：「我自己本人也覺得很意外，但是我覺得很感動，因為她主要希望是討公道，為陳明文這八年來的努力，為他討公道，所以她認為說要支持陳明文要為他討公道，就希望投給張花冠一票，我個人真的非常非常的感動。」其後記者發問：「是，也看到您眼睛到現在都還是紅紅的喔，先請問一下現在是不是已經放鬆下來了。選戰已經完了，對不對？」張花冠回答：「睡得也不是很好，因為陸陸續續還是接到喔，還繼續在買票，聽說還有拂曉出擊喔，非常憂心，但是我覺得喔，我對這次選舉非常有信心，就像今天的天氣喔，晴空萬里，就是我的選情，也是代表台灣的未來。」於11時57分43秒至11時58分15秒，播出候選人張花冠投票畫面及記者旁白：「好了，另外一個國民黨的候選人翁重鈞今天也跟他的妻子一起回到他的故鄉義竹投票，不過有一個爭議的地方就是翁重鈞妻子的背心上面前後都還貼著他的競選號次，因為當時被媒體團團圍住，要來進行採訪，選監人員沒有即時制止喔，不過根據選委會的說法是說呢這已經違反公職人員選罷法第56條的規定，這是不是真的要進一步的處分，還要留在選監小組作進一步的討論。這是目前我們為您掌握到的嘉義縣的情況，將鏡頭轉換到棚內。」６、以上系爭節目內容，有被告提出之逐字紀錄附本院101年度訴更一字第145號卷第50、51頁可稽，另經該事件受命法官於102年1月29日準備程序期日當庭勘驗被告提出之系爭節目側錄光碟內容明確，並將勘驗結果記載於該日準備程序筆錄（見本院101年度訴更一字第145號卷第59頁），此據本院依職權調閱本院101年度訴更一字第145號全卷審核無訛，復為兩造所不爭，自堪信實。
㈣準上可知，系爭節目係在98年縣市長選舉投票日即98年12月
5日當日上午播出，其中有關嘉義縣長候選人張花冠於投票日前一日晚間競選活動之報導，長度將近2分鐘（11時27分26秒至11時29分20秒），內容包括當時嘉義縣長陳明文之配偶廖素惠於張花冠之造勢晚會上下跪，張花冠上台擁抱廖素惠，及晚會主持人高喊：以選票還陳明文縣長一個公道，支持張花冠等語，與張花冠徒步在民雄街頭拜票等場景，其中廖素惠下跪之畫面更2度出現；另段關於張花冠在投票日當日投票完畢後，接受記者訪問之報導，亦長達近2分鐘（11時55分46秒至11時57分42秒），除記者於訪問張花冠前，再次提及廖素惠於前晚下跪拜票之事可能激化選情以外，另將張花冠於受訪時所述：前日晚間廖素惠下跪，表示要為陳明文8年來的努力討公道，希望投給張花冠一票，令其十分感動，且其對自己選情有信心等語，不加剪輯完整播出。對照系爭節目對同次嘉義縣長選舉其他3名候選人選情之報導，翁重鈞部分，僅有其於投票日前一日掃街拜票之畫面（11時29分04秒至11時29分31秒），及以旁白而未搭配畫面之方式，敘述翁重鈞與配偶於投票日返回故鄉投票（11時57分43秒至11時58分15秒），2段報導之長度均僅在30秒上下；蕭登標部分，則只有長度未達10秒之車隊拜票畫面（11時29分21秒至11時29分28秒），非但篇幅均明顯短於對張花冠競選活動之報導，且所採取之報導方式，皆僅由記者以旁白說明，給予收視民眾之印象，自遠不及以影像、聲音直接呈現張花冠造勢晚會之動態，及訪問其本人，使其得於受訪時自由表述意見者為深刻。加以該次嘉義縣長選舉共有4人參選，惟系爭節目對張花冠、翁重鈞、蕭登標以外之另一候選人翁玉隆，根本未作任何報導，則由系爭節目上述內容，明顯偏重對於特定候選人（即張花冠）競選活動之介紹，且在投票日當日，僅訪問該名候選人，並任其表述競選政見，俾其得於投票時間尚未結束之際，再次對收視民眾宣揚其參選之訴求等情觀之，該節目有幫助該特定候選人當選之意思，甚為明確，且具有通常智識者應均得理解該節目內容具有於投票日為特定候選人從事宣傳之助選作用。原告主張：原告民視公司基於媒體職責，平衡報導該次選舉之選情相關新聞訊息，目的旨在傳播訊息，予人民有知的權利，係屬憲法第11條所保障言論自由之範圍；又原告民視公司報導各區候選人之動態，甚至在內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人並同呈現，且篇幅併重，符合選罷法第49條第3項規定（廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇）；系爭節目內容乃同時呈現不同黨派陣營之候選人掃街拜票、造勢晚會等活動，完全依照公平、公正原則而為平衡報導，並無幫助特定候選人當選之意思與行為，實無違反選罷法第56條第2款規定，被告將選罷法第56條適用範圍擴張或類推及於「於投票日報導競選或助選活動」，顯違行政罰法第4條及法律保留原則，原處分無視於此客觀事實之存在，顯然違法錯誤云云，即非可採。
㈤再按被告組織法公布施行後，有關違反選舉、罷免及公民投
票法規之裁罰事項，應經被告委員會議決議。被告雖依其組織法第9條授權訂定直轄市縣市選舉委員會組織準則，規定直轄市及縣（市）得設選舉委員會，且關於違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項，應經直轄市、縣（市）選舉委員會議決議，惟於直轄市縣市選舉委員會組織準則第6條第2項明定：直轄市、縣（市）選舉委員會議所為決議如與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，係屬無效，且為上級機關之被告，對於依該決議辦理之事項，得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置，以貫澈被告依其組織法第6條第3款所定職權之行使。系爭節目關於嘉義縣長選情之內容，已構成在投票日從事助選活動之行為，而違反選罷法第56條第2款規定，業如前述。而嘉義縣選委會所為第236次、第240次會議關於系爭節目不予裁罰之決議，乃以系爭節目係以公正、公平原則進行平衡報導為其理由；然依選罷法第49條第3項規定：「廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。」原告民視公司報導與選舉有關之新聞時，本應公正、公平處理，不得對候選人有差別待遇，則嘉義縣選委會上述2次決議，僅因系爭節目上述內容未違反選罷法第49條第3項規定，即遽認其亦與選罷法第56條第2款規定無違，尚有未洽。是被告依其組織法相關規定授權發布之直轄市縣市選舉委員會組織準則第6條第2項規定，行使其上級機關指揮監督之權限，因而撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次會議決議，自難認有何逾越權限之違法。次查，被告另以99年7月27日中選法字第0993500114號函，將系爭節目光碟送交9個縣（市）選舉委員會，請其就該節目播送各該縣（市）候選人造勢活動部分依法裁處，惟其中8個縣市選舉委員會均向被告查報未涉及違法，至南投縣選舉委員會則認為主觀上無法證明有助選意思等情，此為兩造所不爭，並有被告100年1月28日第411次會議紀錄附卷可佐（本院卷第88頁至第97頁參照），揆諸前引直轄市縣市選舉委員會組織準則第6條第2項規定之意旨，被告對於縣（市）選舉委員會議所為決議是否違反法律、法律授權之法規或上級機關之命令，既有審查權，則上述9個縣（市）選舉委員會之意見，自無從拘束為上級機關之被告；況被告第411次委員會議係因認系爭節目有關其他縣市報導，與業經裁罰之該節目關於嘉義縣長之選情報導，屬同一行為，有一事不二罰原則之適用，故決議不予裁罰（上述被告第411次會議紀錄第12至17頁參照），是以被告並非認為系爭節目有關其他縣市之報導未違反選罷法第56條第2款規定而未予裁罰。原告主張認定系爭節目有無違反選罷法第56條第2款規定，乃嘉義縣選委會之管轄權限；嘉義縣選委會第236次、第240次會議關於系爭節目不予裁罰之決議，未牴觸任何法律或命令，被告將之撤銷，顯有逾越權限之違法；且系爭節目除嘉義縣外其他9個縣市之選舉報導，亦經被告將側錄光碟函請相關縣市選委會依法裁處，惟其中8個選委會均謂未涉及違法，不予裁罰，另南投縣選委會審認主觀上無法證明有助選意思，故被告恣意認定原告民視公司違反選罷法第56條第2款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力云云，並非可採。
㈥復按選罷法第56條第2款規定，政黨及任何人，不得於投票
日從事競選或助選活動。原告民視公司對其不得於縣市長選舉投票日從事助選活動一事，自難諉為不知。另參以原告民視公司與田再庭前因違反總統副總統選舉罷免法有關政黨及任何人不得於投票日從事任何競選或助選活動之規定，經被告裁處罰鍰，其2人對該罰鍰處分所提行政訴訟，由本院94年度訴字第856號判決駁回，原告2人所提上訴，復經最高行政法院97年度判字第200號判決駁回而確定等情，有本院前案查詢表附本院100年度訴字第469號卷第5頁足憑，並有本院94年度訴字第856號及最高行政法院97年度判字第200號判決影本各乙份附卷可稽（本院卷第131頁至第136頁參照）。
是原告民視公司先前既曾因於公職人員選舉投票日當日為特定候選人進行助選活動，而遭被告處罰，自當提醒與監督嗣後製播選情報導節目之職員及受僱人注意，不得再有相同之違法情事，惟負責製播系爭節目之原告民視公司職員及受僱人，明知投票日不得從事助選活動，仍於該日播出之系爭節目有關嘉義縣長選舉部分，以明顯超出其他候選人甚多之時間，報導特定候選人於選舉前夕之造勢晚會上有現任縣長配偶下跪助選，及該候選人遊街拜票與接受訪問之新聞，其等有利用上述節目內容幫助該特定候選人當選之故意，實甚為明確，則依行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」應推定原告民視公司亦係故意違反選罷法第56條第2款規定，從而被告依同法第110條第5項前段規定對原告民視公司裁罰，自無不合。又按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」又選罷法第110條第6項後段規定政黨、法人或非法人團體違反第56條規定者，依同條第5項規定，併處罰其代表人及行為人，核屬行政罰法第1條但書之「其他法律有特別規定」。原告民視公司有違反選罷法第56條第2款規定之情事，已如上述，而原告田再庭既係原告民視公司之代表人，本其職責依法應負善良管理人之注意義務，對於原告民視公司之業務經營，本不得置之不理，否則，即有未盡其善良管理人注意義務之重大過失。尤以，原告民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，且原告民視公司及田再庭前已因違反總統副總統選舉罷免法有關政黨及任何人不得於投票日從事任何競選或助選活動之規定，經被告裁處罰鍰，原告不服，提起行政爭訟經判決駁回確定在案，原告田再庭身為公司代表人，就公司所播放之節目內容是否涉及違法，更應提高其注意及防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，此均屬其職責上應注意，且非不能注意之情事，詎仍未注意防範，致有本件違規行為，原告田再庭主張其實際上從未過問公司之運作，實難解免其重大過失之責。是被告依前引選罷法第110條第6項後段規定，併予處罰代表人即原告田再庭，洵屬有據。原處分雖未就原告田再庭主觀歸責事由為記載，惟被告於訴訟中追補理由主張依選罷法第110條第6項後段規定應併處罰負責人，而本件已非第一次裁罰案件，之前原告亦曾因相類似之裁罰案件，經被告裁罰而爭訟駁回確定在案，原告田再庭係公司負責人，就此豈能脫免責任，故被告依選罷法第56條第2款及第110條第5、6項規定，各裁處原告民視公司及其代表人即原告田再庭50萬元罰鍰，洵無違法或不當之處等情，核未變更原處分之同一性，且處罰要件事實於原處分作成時即已存在，復未妨礙原告於訴訟上之攻擊防禦，核屬可採。原告田再庭主張伊實際上從未過問公司運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，原告民視公司縱有疏失，亦不得直接歸咎於伊，原處分就原告田再庭主觀是否具故意、過失，均未詳予認定，逕依選罷法第110條第6項之規定併處罰鍰50萬元，於法不合，亦顯有理由不備之違誤云云，委難憑採。
六、綜上所述，原告主張各情，尚非可採。被告103年6月17日第452次會議決議，以系爭節目其中報導候選人張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票當日之訪談內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，依同法第110條第5項、第6項規定，以原處分分別處原告罰鍰各50萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核非有據，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 許 瑞 助
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
書記官 黃 貫 齊