臺北高等行政法院判決
104年度訴字第689號104年8月27日辯論終結原 告 施慶堂訴訟代理人 簡宏明 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 陳明男
楊松樺劉乃瑄上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國104 年3月24日台內訴字第1040403006號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落新北市○○區○○段○○○ ○號土地（重測前為大坪林段十二張小段10之82地號，下稱系爭土地），前經新北市新店區公所（改制前臺北縣新店市公所，下稱新店區公所）於民國60年間與訴外人即系爭土地原所有人陳永池協議價購，作為○○○鎮○○號道路新闢工程」用地，買賣價金新臺幣（下同）14,835.5元，經陳永池領取在案，系爭土地經開闢為道路，惟未辦理所有權移轉登記。嗣系爭土地經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）100 年度司執字第89149 號強制執行事件（下稱相關執行事件）進行拍賣，由原告於101 年2 月24日得標買受，相關執行事件據以核發
101 年3 月3 日北院木100 司執辛字第89149 號不動產權利移轉證書（面積187.22平方公尺、拍定金額40,570,000元，備考欄註明道路用地），並於101 年3 月7 日完成所有權移轉登記。原告於103 年10月1 日向被告申請土地使用分區證明書，經被告核發103 年10月7 日新北店工字第1030083152號都市計畫土地使用分區證明書（下稱原處分），載明系爭土地○○○區○道路用地，非屬公共設施保留地。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地固曾由新店區公所與原告之前手陳永池為協議價
購，但新店區公所並未為所有權之移轉，即陳永池之所有權並未被註銷，致在土地登記簿上仍登記陳永池為土地所有人，原告因信賴土地登記，拍賣取得系爭土地，並辦理登記，依土地法第43條、民法第759 條之1 規定，已取得系爭土地所有權。新店區公所未辦理徵收或另與原告為協議價購，則依內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函釋（下稱內政部87年6 月30日函釋）意旨，系爭土地應屬公共設施保留地。
㈡協議價購屬私法上之買賣行為，本於債之相對性，其效力
僅存在於新店區公所與陳永池之間，而不及於原告。被告所稱「合法之土地使用權」係對土地原所有人即出賣人陳永池而言，本件兩造間既無任何法律關係存在，被告占有系爭土地，對原告言即屬無權占有，被告不得以其對抗原所有權人之事由對抗原告。
㈢是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予核發原告所有系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分。
三、被告則以：系爭土地雖因作業疏失未辦理所有權移轉登記，惟陳永池已領取價購補償款並於補償發放清冊上用印，經新店區公所辦理協議價購在案，原處分係依都市計畫法相關規定、內政部93年5 月17日台內營字第09300841572 號函（下稱內政部93年5 月17日函）、內政部102 年6 月17日內授營都字第1020806449號函檢送102 年6 月5 日召開研商「監察院調查有關政府協議價購之都市計畫公共設施用地，僅具有買賣之法律關係，尚未給付價金者，涉及公共設施保留地認定疑義事宜」第2 次會議紀錄之結論，而為認定，並無不當或違誤之處，於法應屬有據等語為主張。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有不動產權利移轉證書、系爭土地登記謄本、被告徵收或購置已（未）逾15年未完成產權移轉登記土地清冊○○○鎮○○號道路用地範圍土地補償發放清冊（下稱補償發放清冊）○○○鎮○○號道路新闢工程用地土地補償費收據（下稱補償費收據）、新店區公所103年3 月4 日新北店工字第1032068691號函、101 年7 月2 日新北店工字第1012087611號函、訴願決定、原處分等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：系爭土地是否為公共設施保留地。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按地方制度法第18條第6 款第1 目規定：「下列各款為直
轄市自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：㈠直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」次按都市計畫法第23條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第3 項）細部計畫核定發布實施後，應於1 年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」繼按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。……」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地……」「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。」「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」都市計畫法第42條第1 項第1 款、第48條、第49條第1 項、第50條第1 項、第51條分別定有明文。查地方制度法第18條規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行係屬自治事項，地方自治團體就都市計畫範圍內之土地使用分區加以規劃，以發揮特定區域內土地利用整體規劃之功能。就人民而言，其土地經劃屬不同之使用分區，即產生日後核課稅賦或徵收補償地價之差異，對於人民財產利益之負擔及損失之填補，難謂無影響，故前開規定，應可認為具有保護規範功能。
㈡公共設施保留地係經由都市計畫制定程序而劃設。依據都
市計畫法第5 條規定，都市計畫是預計都市地區未來25年發展情形而為規劃之長期發展計畫，故公共設施用地均應配合都市長期發展需要而劃設。而經預為劃定並依法公布實施後，所有公共設施並非於短期內均能投資興建完成，為避免都市計畫範圍內之全部地區，同時作零星破碎之發展，而產生所謂蛙躍式（leap frogging ）營建，造成無秩序、無系統之現象，故我國都市計畫法第17條規定，應就計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，斟酌需要之先後緩急，來擬定都市計畫之實施進度，分期分區作有計畫之建設發展，以完成公共設施；對於劃定為後期或暫緩建設發展地區，公共設施自得暫緩辦理，無需立即為用地之取得；但為避免土地所有權人私權之任意行使，而為與公共設施計畫相背馳之不當發展利用，乃劃設公共設施保留地，政府保留將來徵收或強制收買之權力，並藉法律限制土地所有權人之高度使用，以便將來用地之取得。又因公共設施保留地之使用限制，導致土地利用價值減損，使土地不易出售讓與，國家就土地所有權人因此所受損失之特別犧牲，乃以徵收地價加成補償（都市計畫法第49條）、免徵土地賦稅（都市計畫法第50條之1 、土地稅法第19條、第22條、第39條）、容積移轉（都市計畫法第83條之
1 第1 項）等方式予以補償。㈢申言之，都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依前述
都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言（最高行政法院100 年度判字第1263號判決、91年度判字第1002號判決意旨參照）。如已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，自非屬公共設施保留地（最高行政法院10
0 年度判字第517 號判決參照）。內政部87年6 月30日函釋：「主旨：關於都市計畫法所稱『公共設施保留地』之認定疑義乙案，請查照轉行。說明：……二、查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。三、左列經都市計畫主管機關列冊或都市計畫書規定有案之土地，為非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之公共設施用地，應非屬都市計畫法所稱之『公共設施保留地』。㈠經依都市計畫法第30條規定所訂辦法核准由私人或團體投資興辦之公共設施用地。㈡依都市計畫法第61條第2 項規定，已由私人或團體於舉辦新市區建設範圍內，自行負擔經費興建之公共設施用地。㈢配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業劃設，並指明由私人或團體取得興闢之公共設施用地。」內政部93年5 月17日函檢送該部93年4 月15日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄，於附件會議紀錄七、結論中載明：「……㈡公共設施保留地如經需地機關協議價購並已開闢使用供通行30餘年，惟迄未辦理所有權移轉登記，依87年6 月30日台內營字第8772176 號函說明三解釋，是否仍屬公共設施保留地：按民法第345 條規定：『稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立』，復按最高法院85年台上字第389 號判例略以：『按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還』，是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依前開87年6 月30日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。……」核係內政部基於都市計畫法之中央主管機關職權，對於「公共設施保留地」之定義，依都市計畫法第48條至第51條立法意旨所為「一致性」闡釋，於法無違，亦未增加法律所未規定之限制，自得予以適用。
㈣經查，系爭土地屬65年6 月12日發布實施「新店鎮都市○
○○○○道路用地，經新店區公所於60年間與原所有人陳永池協議價購，惟未辦理產權登記。嗣原告於101 年2 月24日因相關執行事件拍賣程序得標買受，取得不動產權利移轉證明書，並完成所有權登記。原告於103 年10月1 日向被告申請土地使用分區證明書，經被告於103 年10月7日作成原處分，載明系爭土地○○○區○道路用地，非屬公共設施保留地。原告不服提起訴願，復遭決定駁回之事實，為兩造所不爭執，並有被告徵收或購置已（未）逾15年未完成產權移轉登記土地清冊、補償發放清冊、補償費收據附卷可稽（訴願卷第52至80頁），堪認為真實。㈤細繹上開補償發放清冊、補償費收據，系爭土地已於60年
間由新店區公所向原土地所有人陳永池協議以買賣價金14,835.5元價購，並經陳永池領取含系爭土地在內之15筆土地補償款108,079.6 元完竣，將系爭土地交付新店區公所，嗣系爭土地並已開闢為新北市○○區○○路（參訴願卷第57頁螢光筆標示處），除為原告所不爭執外，其亦自承因拍定取得系爭土地所有權，相關執行事件不動產權利移轉證書載明系爭土地為「道路用地」（本院卷第10頁）。
則系爭土地雖尚未由新店區公所登記取得所有權，惟系爭土地既係之前經由新店區公所協議價購，由土地所有人交付○○○區○○○○○道路使用，揆諸首揭說明，系爭土地已非「保留供政府或公用事業機構取得開闢之土地」，當不具有保留性質，尚難認為公共設施保留地。原告雖以：其因信賴土地登記，依土地法第43條或民法第759 條之
1 規定而能取得系爭土地之所有權，被告無從依其與系爭土地前手陳永池間之使用關係拘束原告等情為主張。然原告既已自承於相關執行事件拍定前，即已知悉系爭土地為道路用地，且因系爭土地經新店區公所闢為新北市○○區○○路，而該路經編定為北101 號道路（參本院卷第69頁地圖），屬現行公路法第4 條第1 項第2 款之區道（修正前公路法同條項款之鄉道），由新店區公所負責養護，則基於公共地役關係，被告亦有合法使用權源，此情形即與前述內政部函釋政府雖未辦理所有權登記，但有合法使用土地權源無異。再者，遍觀土地法、土地登記規則，亦無就本件系爭土地所涉情形必須進行登記之相關規定，是原告雖以信賴土地登記為其主張依據，然無從使系爭土地認係公共設施保留地，蓋系爭土地既以供作新北市○○區○○路供公眾通行長達數十年，即無何保留可言，是原告之主張，並無足採。
六、綜上所述，被告作成原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 9 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 10 日
書記官 吳 芳 靜