臺北高等行政法院裁定
104年度訴字第608號原 告 張大光被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）訴訟代理人 高玉燕
張晏榕（兼送達代收人）被 告 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 蔡璧煌（主任委員）訴訟代理人 陳永信上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國104 年3 月10日104 公審決字第0040號復審決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告（原名○○○）自民國64年11月1 日起，擔任○○縣○○地政事務所（下簡稱○○地政所）業務員，於69年3 月10日因故辭職，迄未再任公職。嗣於103 年10月25日以電子郵件向○○地政所申請屆齡退休並發給一次退休金，經該所同年月31日○地四字第1030007594號函，以無辦理權責，請○○縣政府轉陳銓敘部辦理；該府認所請有法規適用疑義，乃以同年11月10日府人退字第1030218704號函請銓敘部釋疑。嗣銓敘部103 年11月27日部退四字第1033909451號函復○○縣政府略以，原告於69年3 月10日因事辭職且未再任公職，依公務人員退休法第2 條及同法施行細則第2 條規定，不得申辦退休（下稱系爭函文）。該府爰以103 年12月1 日府人退字第1030236433號函檢附上開銓敘部函轉知○○地政所，再由該所以同年月3 日○地四字第1030008621號函轉原告。原告不服上開被告銓敘部103 年11月27日系爭函文，於103 年12月17日經由○○地政所提起復審，遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴略以：
（一）被告銓敘部部分：
１、被告銓敘部自88年2 月3 日行政程序法經總統公佈至90年
2 月3 日滿兩年後，並未為該銓敘部職掌之公務員退休法第2 條第2 項有瑕疵，有侵害非現職曾有服公職之年資者退休權益之情事。被告銓敘部對曾經銓敘審定任用之非現職公務員過去服公職之退休年資權益，不予論述，請領老年給付一概歸零，嚴拒原告屆滿65歲提出過去服公職年資退休老年給付權益之請求。請求考試院咨行政院，咨立法院修法，以符行政程序法，以符公務員保障法。
２、103 年1 月29日修正之公教人員保險法第2 、16、49條有瑕疵，有侵害非專任曾有服教職年資者退休權益之情事。依公教人員保險法第49條規定，如被保險人非現職，且公保勞保軍保合計不達15年以上，已繳付公保勞保軍保保費之養老年金給付權益？豈非完全無保障。查原告服軍職三年，公保年資有四年四個月，勞保年資有二年五個月，公教人員保險法第2 、16、49條均排除非現職曾任公職人員的退休年資權益，阻礙人民權益。
３、被告銓敘部刻意歸避對具公務員退休法及公教人員保險法的執行監督中央主管職掌，明顯罔顧公務人員退休法第2條第2 項及公教人員保險法第2 、16、49條有瑕疵，有礙當事人退休老年給付權益，閃躲責任明顯推諉行政不作為。原告基於被告銓敘部逾14年未踐行行政程序法信賴保護原則，漠視非現職有服公職年資者之退休老年給付權利，漠視非專任教職有服教職年資者之退休老年給付權利，違反行政程序法第6 、7 、8 、9 條，違憲。
４、且依公務人員退休法第2 條第2 項公務員退休「以現職人員為限」，非現職公務員過去依公教人員保險法繳納的全部保險金，全為有現職退休人員所共享，豈不圖利現職有給專任公教退休人員。非現職公教人員其過去服務年資之退休權益可否適用比例原則？能，否則立法者何必在行政程序法第6 條訂定「行政行為不得有差別待遇」的平權法條。但公務員退休法的中央主管機關被告銓敘部拒不受理，實不合理。公務員退休法第2 條第2 項及公教人員保險法第2 、16、49條之規定顯失公平。
（二）被告公務人員保障暨培訓委員會（下簡稱保訓會）部分：
１、原告必須依公務員退休法之程序於屆齡滿65歲才能依法向最後原任職機關提出核發一次性退休金之請求。最終在接獲公務員退休法之中央事業目的主管機關被告銓敘部之回復後，原告才能依公務員保障法第25條1 向被告保訓會提出復審之請求。查本案原告向被告保訓會提起復審案為法之所許，並無不當。
２、被告保訓會身為公務員保障法中央事業目的主管機關，怠於依職權，依行政程序法第10條，行政機關行使裁量權應符合法規( 公務員保障法) 授權之目的。原告是依公務人員保障第25條規定，非現職公務人員請求權遭受侵害時可請求復審，至為明確。復審決定對原告已繳納公教保險金應有權益一字不提，違反行政程序法第4 、6 、7 、8 、
9 、10條規定，根本無意對原告做出被侵害年資退休權益保障之決定，意圖封殺非現職公務人員請求復審權。
３、復審決定書最後一頁第一行添加「經本會所為之復審決定確定後，有拘束各關係機關之效力」，此段文字為往後各下級人事機關，均可用非行政處分，封殺非現職公務人員與原告有相同服公職之退休年資權益，被公務員退休法第
2 條第2 項及公務員保險法第2 條所侵害之請求復審權。原告請求對保訓會在決定書內的最後一段文字「經本會所為之復審決定確定後，有拘束各關係機關之效力」訴請撤銷。否則復審決定書一旦生效之後，相同非現職年資權益請求復審案，全受此決定書所阻絕。原告依行政訴訟法第60條規定，對被告保訓會復審決定書提起撤銷訴訟。
（三）綜上，原告是依行政訴訟法第2 條、第9 條提起本件公益訴訟，並更正訴之聲明：原告認為根據行政訴訟法第44條
1 ，本案其他行政機關有輔助原告之必要。1.裁定：行政院人事行政總處、勞動部、衛福部、教育部，應參加公益行政訴訟以保障「非現職、非專任」曾服公教職年資當事人退休金權益。請以上各行政機關於收到本裁定書三十日內提出公務員退休法第2 條⑵及公務員保險法第2 、16、49條有利、有不利，之修法意見回復行政庭。2.裁定：根據行政程序法第23條：因訴訟程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者------得依職權或依申請，各將受影響之第三人參加為當事人。原告請求公示送達第三人本裁定書。基於解釋以上公務人員退休法第2 條⑵，公教人員保險法第2 、16、49條等法條違憲是大法官會議的職權。
故而原告在本訴訟標的一，此求最快，最終可解除以上兩法條對當事人曾服公職年資退休金權益的禁錮。根據司法院大法官審理案件法：第五條⑵，最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。原告請求台北高等行政法院行政庭直接請求大法官會議釋憲。3.裁定：原告請求本案暫停訴訟程序等候大法官會議做出解釋文，再依大法官會議解釋文做出判決。
三、被告銓敘部答辯略以：
（一）程序部分：
１、按公務人員保障法第25條第1 項、第61條第1 項規定，及改制前行政法院59年判字第245 號、62年裁字第41號判例意旨，行政機關所為單純之釋示、事實敘述、理由說明或其他僅具有通知性質之表示，未直接對於非現職公務人員發生具體法律規制效果，自非行政處分；該等人員如對之提起復審，即係對於不屬於復審救濟範圍內事項提起復審之情形，依法應不予受理。
２、再查行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。至於所稱行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。據此，人民提起撤銷訴訟應以行政處分存在為要件，如無具體行政處分存在，起訴即屬欠缺不備訴訟要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款，應裁定駁回之。
３、本件原告以電子郵件向○○地政所申請屆齡退休並發給一次退休金案，經該所函請○○縣政府核轉被告銓敘部時，並未依退休法施行細則第24條及第25條等規定，檢齊其退休事實表、相片、任職證件及其他所需證件申辦退休，反係就原告得否辦理退休之疑義，函請被告銓敘部釋疑。被告銓敘部爰據以依退休法相關法規，以系爭函文釋復該府略以：原告依法不得申辦退休。是該函僅係被告銓敘部就○○縣政府請釋事項，基於退休法主管機關，依該法相關規定所為單純之事實敘述及理由說明，並未就原告之請求案有所准駁，性質上核屬觀念通知而非行政處分，爰原告以該函為標的，提起復審，係屬對於非行政處分等不屬復審救濟範圍內之事項提起復審，顯非法之所許。從而復審決定不受理，於法自無不合。
（二）實體部分：
１、按48年11月2 日修正公布之公務員退休法第2 條及同法施行細則第2 條規定，依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員，須具有現職身份，始得依規定申辦退休並核給退休金。
２、本件原告自64年11月起，擔任○○地政所業務員，69年3月10日因事辭職後，迄今均未再任公職。是被告銓敘部就○○縣政府請釋退休事項，就退休法令之規範意旨，以系爭函文復釋略以：原告不符申辦退休條件，本即屬機關與機關間之相互換文的觀念通知，其函復亦無違誤。另以原告64年11月初任公職時，有關現職人員始得申辦退休之規範早已明定於當時適用之公務人員退休法第2 條（該原則迄至該條99年8 月4 日再次修正公布時仍未改變），是原告自初任伊始即無「非現職人員的申辦退休」之信賴基礎，自不得據以主張其有該信賴利益應予保護。又以現職與非現職人員之性質不同，是公務人員退休法第2 條規定，亦未違背平等原則。
３、至於原告之公保年資得否退還保險費疑義乙節，以公保承保及給付等保險業務係屬承保機關之職掌，核與本案無涉。
（三）綜上，原告之訴，程序上不合法，實體上亦無理由。爰以此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
四、被告公務人員保障暨培訓委員會答辯略以：按行政訴訟法第24條規定，本件原告因退休事件不服被告銓敘部103 年11月27日部退四字第1033909451號函，提起復審，經被告保訓會復審決定不受理在案。該復審決定並未撤銷或變更原處分，復以原告之退休審定並非被告保訓會之權責，上開被告銓敘部系爭函文乃該部依權責所為。據此，原告將保訓會及被告銓敘部並列為被告機關，於法顯有未合。本件原告之訴顯不合法，為此，爰聲明：裁定駁回原告之訴。
五、按行政訴訟案件之起訴要件為「訴之聲明（請求範圍）」、「原因事實」與「規範基礎」即法律，而原告訴之聲明與原因事實又與「訴訟標的」相關聯，行政訴訟實務復基於尊重行政部門對行政處分第一次之自我審查權限，無意在訴訟中擴張審理範圍，審及未經行政部門先行審查之爭點；同時法時法院亦尊重當事人（原告）之程序選擇權及第一層次選擇權。又人民之訴訟權為憲法所保障；公法上之爭議，除行政訴訟法別有規定外，人民均得選擇得正確保障其權利之訴訟類型，提起行政訴訟。從而行政法院固應依職權，經由解釋探求原告之真意，確定原告起訴之事件，應屬何種正確的訴訟類型，按該訴訟類型所應具備之訴訟要件為審判。如依據「起訴之聲明」與「訴訟標的及其原因事實」，足以認定原告對於該事件所採行之訴訟類型不正確或不完足時，審判長即應基於前開闡明義務，協助原告為正確及完足之起訴聲明，以免其因採行錯誤或有欠缺之訴訟類型而受不利益；然參照前開程序選擇權之說明，原告堅持其起訴聲明而不願變更，且堅持其起訴之被告為正確，即應認法院業已盡闡明義務。查本件原告提起行政訴訟之起訴狀之訴訟聲明，本未能表明正確訴訟種類及正確聲明，本院準備程序時通知兩造到庭時，即通知原告確定，並於104 年7 月15日準備程序時向原告曉喻闡明，原告仍堅持主張其訴之聲明如起訴狀第7 頁（本院卷第9 頁）下半記載（詳如前開原告聲明），且經本院再三闡明後仍堅持且不變更其聲明，且堅持本件起訴被告為正確而不變更（詳本院卷第72頁至75頁），並主張本件訴訟乃提起行政訴訟法第9 條之維護公益訴訟等語明確。是本院業己盡闡明義務，且為尊重當事人提起行政訴訟之處分權及第一層次選擇權，本院乃針對原告之聲明判斷如下，應先敘明。
（一）次「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第
2 條、第4 條第1 項及第9 條定有明文。前開行政訴訟法第9 條維護公益訴訟或民事訴訟，故規定人民得以維護公益為理由，就無關自己權利及法律上利益之事項提，提起行政訴訟，性質上屬客觀訴訟，與為，原告自己之利益所提起之主觀訴訟並不相同，而屬例外規定。而提起上開維護公益訴訟之特別實體判決要件為：1.人民，包括行政訴訟法第35條規定。2.維護公益，是否屬公益，應就具體個案中主觀公益純粹數量，即以受益者數量為標準，演變至以質為價值標準，而以國家任務作為認定公益概念之要素，雖具抽象性，但屬價值判斷問題。3.無關自己權利及法律上利益之事項。4.行政機關之違法行為。5.以有法律特別規定者為限，主要立法理由是防免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作，故以法律有特別規定者為限，限制起訴範圍，即由立法機關就個別法律規範之目的，審酌是否採用公益訴訟，故所謂之法律，限於經立法院通過，總統公布之法律。如環境基本法第34條、空氣污染防制法81條、水污染防制法72條等規定即為適例。又前開得提起維護公益之訴訟法律，己經規定直接向行攻法院提起訴訟，即不受訴願前置規定之限制。應先敘明。
（二）再按原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。二、訴訟事件不屬受訴行政法院管轄而不能請求指定管轄，亦不能為移送訴訟之裁定者。……。十、起訴不合程式或不備其他要件者。行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。經查依照前開事實概要記載本件原告提起之維護公益訴訟，核與自己之請領一次退休金權利有關，且並『無』何法律規定類此情狀，得允許原告提起維護公益之訴訟，因此參照前開維護公益訴訟特別實體判決要件之說明，本件原告提起之公益訴訟，因欠缺上開實體判決特別要件（起訴不備其他要件），且無法補正，因此本件原告之訴應裁定駁回。
（三）再查本件原告經本院闡明後仍堅持聲明為「原告認為根據行政訴訟法第44條1 ，本案其他行政機關有輔助原告之必要。1.裁定：行政院人事行政總處、勞動部、衛福部、教育部，應參加公益行政訴訟以保障「非現職、非專任」曾服公教職年資當事人退休金權益。請以上各行政機關於收到本裁定書三十日內提出公務員退休法第2 條⑵及公務員保險法第2,16,49 條有利、有不利，之修法意見回復行政庭。2.裁定：根據行政程序法第23條：因訴訟程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者------得依職權或依申請，各將受影響之第三人參加為當事人。原告請求公示送達第三人本裁定書。基於解釋以上公務人員退休法第2條⑵，公教人員保險法第2 、16、49條等法條違憲是大法官會議的職權。故而原告在本訴訟標的一，此求最快，最終可解除以上兩法條對當事人曾服公職年資退休金權益的禁錮。根據司法院大法官審理案件法：第五條⑵，最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。原告請求台北高等行政法院行政庭直接請求大法官會議釋憲。3.裁定：原告請求本案暫停訴訟程序等候大法官會議做出解釋文，再依大法官會議解釋文做出判決。」核未具體表明行政機關何行為為違法行為等（原告主張之維護公益訴訟，因欠缺程式要件不合法應裁定駁回詳如上述），即本院無論如何闡明，原告仍堅持其聲明且不變更被告，因此本件原告之訴，亦屬起訴不合程序式，應裁定駁回。
（四）又查原告前開聲明提及公務員退休法、公務員保險法等修法事宜，核屬「立法權限」，並非屬司法特別是行政訴訟訟爭範疇，非行政訴訟法第2 條所稱「公法上之爭議」，因此原告提起此部分行政訴訟參照前開行政訴訟法第107條第1 項第1 款規定，亦應無法命補正，而應裁定駁回。
又本院對此部分並無審判權，且亦無任何法律依據命行政院人事總處等單位提起修法意見送本院。同理，本件原告提起本案訴訟欠缺要件且不能補正，其主張本院應命裁定參加云云，自亦失所依據；至對當事人之為公示送達之必要條件法有明文，本件原告並未提起當事人（含原告所指應參加人）符合公示送達之要件，原告聲明所稱公示送達云云，不但不知所示，亦與法無據，亦應敘明。
（五）再按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171 條、第173 條、第78條及第79條第2 項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」司法院釋字第371 號解釋著有明文。次按司法院大法官審理案件法第5 條第2 項規定：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」行政訴訟法第178 條之1 第1 項規定：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」是以，行政法院法官若未對其所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，自無停止審判聲請司法院大法官解釋之必要。經查本件原告提起之維護公益訴訟，本因起訴不備其他要件且無法補正，應裁定駁回詳如上述，是本無停止審判程序聲請釋憲之可能。且本件原告並未指出本件訴訟應適用之法律有何牴觸憲法之疑義，而本院亦無從由原告言詞及書面，可以合理之確信原告主張之公務人員退休法、公務人員保險法有何違憲之具體理由；參照前開說明，原告主張停止訴訟聲請司法解釋，除核無必要外，亦與其聲明及事實理由不符，應併敘明。
六、綜上，本件原告提起行政訴訟法第9 條維護公益訴訟，參照前開說明，本無須經訴願程序，而本件原告之訴因起訴不合程式，且無法補正及移送應裁定駁回詳如前述，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條裁定如主文。
中 華 民 國 14 年 9 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 9 月 4 日
書記官 陳德銘