臺北高等行政法院判決
104年度訴字第625號104年10月28日辯論終結原 告 陳紹基訴訟代理人 陳祥彬 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 黃旭田 律師
周君達 律師蔡易廷 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服內政部中華民國104年3月23日台內訴字第1040012215號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告以坐落臺北市○○區○○段761 、761-2 、76
5 、765-1 、801 及801-1 地號等土地（下稱系爭土地），前經被告報請行政院法院核准徵收在案，惟被告未依系爭土地徵收時即民國64年7 月24日修正公布（下稱徵收時）土地法第215 條及土地徵收條例第5 條第2 項規定，續行辦理系爭土地之土地改良物及農作改良物之一併徵收程序為由，提起本件行政訴訟，其起訴原聲明：「一、訴願決定撤銷。二、被告對於原告103 年10月24日之申請，應作成對系爭土地上之土地改良物及農作改良物一併徵收之處分。」嗣於104年10月28日言詞辯論程序中，變更聲明為：「被告就系爭土地之土地改良物及農作改良物，應辦理一併徵收程序。」（見本院卷第128 頁），經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實及實體上法律請求權均相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：系爭土地原屬都市計畫劃設為污水處理場用地範圍，前經行政院以77年6月15日臺（77）內地字第607447號函核准徵收（下稱系爭核准徵收處分），已經土地所有權人及含原告在內之土地承租人領取補償費完畢在案。嗣因飛航限建等因素，復由行政院以78年10月2日臺（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收（下稱系爭核准撤銷徵收處分），惟因原土地權利關係人（原地主及三七五承租人）未繳還原領取之補償價款，致系爭核准撤銷徵收處分無法生效，臺北市政府地政處（100 年12月20日起更名為臺北市政府地政局）乃依土地法及內政部訂頒之撤銷土地徵收作業規定，於87年9 月23日將系爭土地登記為臺北市所有，臺北市政府工務局衛告主張系爭土地於77年間辦理徵收時，並未一併辦理土地改良物及農作改良物徵收，請求一併徵收；嗣以被告有應作為而不作為之情事，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本本件行政訴訟。
三、原告主張：（一）系爭土地之徵收處分雖經撤銷徵收，惟依本院94年度訴字第526號判決及最高行政法院97年度判字第338號判決見解，均認原徵收處分仍屬有效，而徵收時之土地法第215既規定，徵收土地時，其改良物「應」一併徵收，顯見改良物之徵收本應於徵收土地時一併為之，且未區分土地改良物之性質是否係合法，均須辦理一併徵收（最高行政法院88年度判字第1864號亦同此見解），亦即行政機關對於改良物之徵收並無裁量權。而現行之土地徵收條例第5條第2項又已增訂關於土地改良物一併徵收之期限，須於土地徵收公告之日起3年內為之，明確揭示徵收機關不能恣意拖延一併徵收土地改良物之時間。（二）另按「臺北市政府加強清理及處理被占用市產計畫」可知，被告對於未完成地上物徵收之案件，應儘速辦理地上物徵收補償程序；且按「臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例」第3條、第7條、第11條第1項、第12條及第21條之規定，被告本應循正當之徵收補償程序給予原告各項補償。查系爭土地之徵收公告日為77年11月30日，至今卻仍未依法辦理土地改良物之一併徵收，故原告依憲法第15條關於財產權之保障及土地徵收條例第8條之法理，請求被告就系爭土地上之改良物及農作改良物為一併徵收之行政處分，於法有據。（三）至於被告稱系爭土地於徵收時並無地上物一節，觀之被告所屬地政處77年11月30日77北市地四字第54058號徵收公告，可證被告明知系爭土地於徵收時，確實有土地改良物及農作物，且土地改良物之範圍及數量本應由被告依照法定程序實施地上物查估作業確認等語。並聲明求為判決：被告就系爭土地之土地改良物及農作物改良物，應辦理「一併徵收」之程序。
四、被告則以：（一）按土地徵收條例第2條、第11條、第13條第1 項及第14條之規定，僅有國家始為徵收權之主體，一般人民，除同條例第8 條別有規定外，並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權；至於人民向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權。查系爭土地並無土地徵收條例第8 條規定之例外得由一般人民請求徵收之情形，故原告並無請求徵收之請求權，更無請求徵收系爭土地改良物及農作物之公法上請求權，其向被告請求一併徵收，即非合法，應予駁回。（二）又原告無法舉證證明系爭土地於徵收時，確實存有土地改良物及農作改良物；且查系爭土地改良物既非系爭核准徵收處分核准徵收之徵收標的，自非土地徵收條例第60條所指「土地徵收條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案」者；縱認被告就系爭土地改良物有徵收之必要，則本件請求一併徵收所應適用之法規，應為現行土地徵收條例之相關規定。而按該條例第5條第1項之規定，土地改良物如為依法不得建造之違章建築，則徵收單位並不負一併徵收之義務。查系爭土地改良物為依法不得建造之違章建築改良物，亦經原告坦承，被告自無一併徵收、發給補償之法定義務，亦難謂與憲法第15條財產權之保障意旨有違等語，資為抗辯。並聲明求為判決：
駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
（一）按土地徵收條例第1條第1項規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」準此，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101 年度判字第465 號判決意旨參照）。
（二）次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。因此提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件。其所稱公法上原因，係指人民依法規之規定，基於公法契約之約定或因事實行為而生對國家享有公法上請求權而言。而原告之訴，若在法律上無提起給付訴訟之公法上請求權之實體法律依據者，在法律上為無理由者，行政法院應以判決駁回之。
（三）經查，原告承租之系爭土地，前經臺北市政府為興辦污水處理場濱江街維護場工程之需要，報經行政院於77年6 月15日以系爭核准徵收處分核准徵收，並經土地所有權人及含原告在內之承租人分別領取地價補償費及佃農補償費完竣，已登記為被告所有。嗣原告於103 年10月24日提出申請書，主張依徵收時土地法第215 條及土地徵收條例第5條第2 項規定，請求被告續行辦理系爭土地上之土地改良物及農作改良物之一併徵收事宜，因認被告應作為而不作為，而提起本件行政訴訟，主張依行政訴訟法第8 條第1項及上開徵收時土地法第215 條、土地徵收條例第5 條第
2 項規定，聲明請求被告就系爭土地上之土地改良物及農作物，應辦理一併徵收之程序等情，已詳如上述，並有系爭土地登記謄本、系爭核准處徵收處分公告函（見本院卷第12-17 頁）及上開103 年10月24日申請書（見訴願卷第166-170 頁）在卷可稽，足堪認定，則依上揭規定及說明，具有徵收請求權者係需用土地人，法律並未賦予原告有請求作成繼續徵收處分之公法上請求權，本件亦非屬土地徵收條例第8 條所定例外得由一般人民請求徵收之情形，亦即原告並無申請徵收系爭土地地上物或農作改良物之公法上權利，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之權利。申言之，需用土地機關並無因人民之請求，即負有徵收土地地上物或農作改良物之一般性之給付義務。從而需地機關之地方政府未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命需用土地機關為上開之行為。至徵收時土地法第215 條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限。」僅在規範需用土地人報請徵收土地時，應一併辦理徵收其改良物，並非人民得申請徵收之請求權依據；另現行土地徵收條例第5 條第2 項：「前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起三年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」係89年2 月2 日制定公布（101 年1 月
4 日修正公布）之規定，而系爭土地係於77年間完成徵收補償程序之土地徵收案件，依法律不溯既往原則，自無上開土地徵收條例之適用，且原告之請求亦與該項但書規定：「土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地『前』，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」之要件不合，故被告援引上開規定而為本件請求，在法律上即無理由，應予駁回。
六、從而，原告起訴請求被告就系爭土地之土地改良物及農作物改良物，應辦理一併徵收之程序，於法無據，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第1 項前段、民事訴訟法第385 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 18 日
書記官 徐偉倫