臺北高等行政法院判決
104年度訴字第630號104年10月21日辯論終結原 告 劉秋鶯訴訟代理人 劉嘉堯 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁（部長）訴訟代理人 宋添祺
徐源生林文津上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國104年3月12日院臺訴字第1040125590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係中國大陸（下稱大陸地區）人民，與我國（下稱臺灣地區）人民張文瑞結婚，於民國103年5月20日申請來臺團聚，被告以原告前於102年9月2日申請在臺長期居留，經被告所屬入出國及移民署（104年1月2日更名為移民署，下稱移民署）專勤事務第二大隊臺中市第二專勤隊（104年1月2日更名為中區事務大隊臺中市專勤隊，下稱臺中市專勤隊）實地訪查並實施面談，有事實足認原告無正當理由曾未與其配偶張文瑞共同居住，以103年9月22日內授移服中二泰字第1030953715號處分書（下稱原處分）不予許可原告申請來臺團聚，不予許可期間自出境之日103 年5 月9 日起算3 年。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：（一）原告於前案申請長期居留，被告依移民署臺中市專勤隊實地訪查及面談之結果，片面擷取雙方回答有所出入部分，而刻意忽略其餘對原告有利之答覆，亦未調查審酌因張文瑞遭入監執行始未實際共同經營婚姻生活，及渠等已自102年9月間起共同居住之事實，即遽為不利原告之原處分，致原告無來臺團聚之可能，並影響夫妻同居義務之履行及對在臺未成年子女行使親權等權利，顯逾比例原則，而有裁量濫用之違法。（二）大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱許可辦法）第14條第1項第4款規定有關不予許可期間3年至5年之限制，逾越母法即臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第10條之授權範圍，增加法律所無之限制，屬無效之法規命令，故原處分依此否准原告來臺團聚申請，因違反法律保留原則而難謂合法。復以，大陸地區人民來臺以停留時間久暫依序區分為：申請來臺團聚、取得停留許可、依親居留、長期居留、定居，而限制申請人於一定期間內不予許可申請停留，實已間接剝奪申請人後續申請依親居留、長期居留、定居之可能；是被告稱來臺團聚、許可停留、依親居留、長期居留、定居申請項目彼此不同，互不衝突、抵觸，每一樣申請均可獨立提起云云，實屬無稽。（三）尤有甚者，需待滿足一定條件之後階段依親居留、長期居留、定居之申請限制，不予許可期間尚有1年以上、5年以下之行政裁量彈性空間，惟屬於前提要件之許可辦法竟嚴格規定不予許可期間必定限於3年至5年，造成依親居留、長期居留、定居之申請限制不予許可期間，短於許可停留之申請限制不予許可期間之荒謬現狀。是原告既因同一事由遭申請長期居留限制不予許可期間1年在先，爾後卻又再遭以同一原因而為申請停留許可限制不予許可期間3年，無異使原告原先受申請長期居留限制不予許可1年期間實質上變相延長成3年，致大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法（下稱居留或定居許可辦法）第15條不予許可申請依親居留期間限制形同具文，亦有違原告對先前合法有效之行政處分所生之公法上信賴利益之保護，故被告於目前法制下，於適用許可辦法第14條第1項第4款規定時，應為一定程度目的性限縮等語。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告103年5月20日來臺團聚之申請，作成許可之處分。
三、被告則以：（一）按居留或定居許可辦法所定不予許可依親居留規定，係大陸地區人民進入臺灣地區、在臺灣地區依親居留之消極條件規定，亦即進入臺灣地區仍採取許可制，而非屬具非難性之裁罰性不利處分。查原告係大陸地區人民，故被告對原告申請來臺團聚即有審究是否具備消極要件之職權。查原告前於102 年9 月2 日申請之長期居留案，被告係依據居留或定居許可辦法及大陸地區人民申請在臺灣地區依親居留長期居留或定居案件經不予許可撤銷或廢止許可不許可再申請期間處理原則（下稱處理原則），並遵照大陸地區人民申請來臺面談作業程序辦理後，以103 年4 月18日內授移移陸香字第1030951537號處分書（下稱103 年4 月18日處分書）裁處原告申請長期居留案不予許可，並廢止原告之依親居留許可及註銷其0000000000號依親居留證，且自不予許可之翌日起算1年，不許可其再申請依親居留及長期居留，原告就該處分提起訴願，經訴願決定駁回在案；嗣原告後於103年5月20日所申請之團聚案，被告則係依據許可辦法及處理原則作成原處分。（二）依據行政程序法第110條第3項規定，於103年4月18日處分書尚未經撤銷、廢止、或因其他事由而失效，該處分之效力繼續存在，其所依據之事實既未被推翻，原告即具備「有事實足認其無正當理由現（曾）未與依親對象共同居住」之消極要件，被告據此作成原處分，並無不妥，且因相關管制規定僅屬於消極條件而非行政罰，故尚無加重處分之情等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按兩岸人民關係條例第10條規定：「（第1項）大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。（第2 項）經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。（第3 項）前二項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」被告依據上開條例第10條第3 項規定授權訂定之許可辦法，其第12條第1 項第18款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：……十八、有事實足認其無正當理由現（曾）未與臺灣地區配偶共同居住。」第14條第1項第4 款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起，未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：……四、有第12條第1 項第9 款、第18款情形者，其不予許可期間為3 年至5 年。」
（二）經查，原告前於102 年9 月2 日申請在臺長期居留，經臺中市專勤隊於102 年10月2 日至申請書填載之臺中市○○區○○○路○○○ 號居留設籍地址，即其配偶張文瑞戶籍地址訪查，渠等均不住在該址，張文瑞大部分時間居住工作場所中之工寮，原告則居住在臺中市○○區○○路資源回收工廠內。又原告與張文瑞於102 年11月14日在臺中市專勤隊接受面談、訪談結果，以下問題說詞未臻一致：⑴原告稱其在做資源回收，未滿3 年；張文瑞稱劉秋鶯在做資源回收，5、6年了、⑵原告稱其與張文瑞結婚係第3次婚姻；張文瑞稱係第2次婚姻、⑶原告稱最近1次回中國大陸為101年8月間；張文瑞稱係102年過年期間、⑷原告稱其與張文瑞二人未曾共同出遊，沒時間去玩；張文瑞稱二人最近1次出遊時間為101年，帶小孩去臺南走走、⑸原告稱其入境後住臺中市○○區○○○路2樓中間房間；張文瑞稱二人住該處1樓進去後右邊第3間等語，被告因而認定有事實足認原告無正當理由，未與依親對象共同居住，或有關婚姻真實性之說詞、證據不符，以103年4月18日處分書否准原告之申請長期居留，並廢止原告依親居留許可及註銷依親居留證，並自不予許可之翌日起算1年，不許可再申請依親居留及長期居留，此有被告103年4月18日處分書、行政院103年10月24日院臺訴字第1030151620號訴願決定、臺中市專勤隊102年10月14日移署專二中二東字第1028038907號書函、102年11月18日移署專二中二東字第1028039264號書函附卷可稽（見本院卷第15至19頁、原處分卷第45至48頁）。是原告與其配偶張文瑞曾無共同居住之事實，堪以認定。原告雖主張渠等未共同居住，係因張文瑞入監服刑所致，非無正當理由云云，惟查原告於96年6月5日入境後，張文瑞於97年1月10日因案入監執行，至100年1月14日執行完畢出監，固有旅客入出境紀錄查詢資料、張文瑞刑案資訊系統詳細表在卷可憑（見臺中市專勤隊刑案偵查卷宗第54至71頁）。惟訴外人張文瑞於103年6月6日接受臺中市專勤隊訊問時證稱：我出獄後住在臺中市○○區○○路117之1號，在臺中港做水電維修，原告在臺中市○○區○○路之資源回收工廠，沒有跟我一起住，她於102年搬回來跟我同住等語（見上開偵查卷第1至6頁）。
核與原告申請長期居留，臺中專勤隊進行多次查察及面談，認為原告與張文瑞有未共同居住之事實，其婚姻基礎並不穩固，因原告提出長期居留申請案，雙方始搬回臺中市○○區○○路○○○號共同居住之情相符（見原處分卷第45至53頁）。足見原告主張其配偶張文瑞入監服刑之事實，無礙前述渠等曾無共同居住事實之認定，是被告依許可辦法第12條第1項第18款及第14條第1項第4款規定，以原處分不予許可原告申請來臺團聚，不予許可期間自103年5月9日出境之日起算3年，經核並無違誤。
（三）又按中華民國81年7月31日公布之兩岸人民關係條例係依據80年5月1日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第10條及第17條之授權分別訂定「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」及「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸（司法院釋字第497號解釋理由書參照）。準此，大陸地區人民申請進入臺灣地區，倘有不予許可之情形，前揭許可辦法規定主管機關得為不予許可或撤銷廢止其許可，並註銷其入出境許可證之處分，而不予許可訂有一定期間之限制，核屬上開處分規定之範圍，原告主張許可辦法第14條第1項第4款規定，逾越母法即兩岸人民關係條例第10條第3項規定之授權範圍，應屬無效云云，容有誤會，不足採認。又大陸地區人民進入○○○區○○○○道，為確保本國國家安全與民眾福祉，並規範臺灣與中國大陸人民間權利義務，兩岸人民關係條例就前開各種事由授權主管機關訂有不同規範，例如大陸人民進行社會交流、專業交流、商務活動交流、醫療服務交流，除許可辦法有其一般性之規定外，個別交流活動另有特別規定；至於依親居留、長期居留、定居則有「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」等加以規範。
而上開各種規定有其個別之立法目的、規範要件，主管機關就其中項目申請之准駁，不影響申請人其他項目之申請，原告主張彼此存有潛在之法規衝究性，違反比例原則、信賴保護原則云云，核無足採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 11 日
書記官 徐偉倫