臺北高等行政法院判決
104年度訴字第773號104年12月30日辯論終結原 告 石武雄被 告 財政部關務署臺北關代 表 人 沈榮詳（關務長）訴訟代理人 陳寬桂
陳怡伶鄭湘怡上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服財政部中華民國104年5 月26日台財訴字第10413924660 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為劉明珠，嗣於訴訟中變更為沈榮詳，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：本件原告以被告之相關人員疑涉吃案及包庇之違法失職情事，向財政部關務署提出檢舉書，該署以民國（下同）103 年10月23日台關督字第1031019040號函（下稱103年10月23日復函）復原告4 度針對同一事由提出檢舉，均經被告函復在案。嗣原告以其為本案異議或向監察院提出檢舉之用為由，依行政程序法第46條規定，以103 年11月3 日石法字第014 號申請書，向財政部關務署申請複印被告發函臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵辦其涉犯偽造文書罪嫌之公函、監察院所提第2 次糾正案，被告提出之改善及改進措施之相關公函及被告103 年3 月21日北普人字第1031007127號函，另申請閱覽或抄寫該關人事室及政風室相關人員所撰工作報告，經財政部關務署以103 年11月11日台關政字第1031025063號函轉被告辦理。嗣被告以103 年12月23日北普政字第1031038759號（下稱原處分）函復略以：除
103 年3 月21日北普人字第1031007127號函已函臺端外，其餘被告查無法令應允。原告不服，向被告提出異議，被告復以104 年1 月13日北普政字第1041000333號（下稱104 年1月13日函）函復原告不得對原處分單獨聲明不服、提起異議或訴願等行政救濟程序。原告不服，提起訴願經訴願不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：本案申請閱覽或複印被告發函桃園地檢署之系爭公函，被告對具體事件審核決定不予核准，對外直接發生效果，應屬行政處分，原告自得依照訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定提出訴願及行政訴訟；且原告103 年11月3日申請系爭公函複印本時，亦無法得知被告以原處分否准原告之申請，故無適用行政程序法第174 條前段規定之餘地。
系爭公函雖為「密」件，但業經桃園地檢署為不起訴處分，原告已知悉大部分內容，對原告而言已無機密可言，為實現公開政府資訊及落實人民知的權利，應提供原告閱覽，且系爭文件若准複印，因可先行告知第三人，並請其表示意見，且桃園地檢署不起訴處分書實質上已提供大部分本案閱覽及公開內容，任何人在政府司法網站皆可點閱讀取，對第三人權利幾無侵害，亦無全部保密之必要，依行政程序法第46條第3 項無保密必要者，應准許原告閱覽；被告稱原告申請有侵害第三人權利之虞，應列舉第三人權利如何被侵害：又目前臺北市政府廉政委員對於密件公文可以調閱而未公開，原告申請比照此模式辦理。本案係分為不服本部關務署處理檢舉書，及申請複印原處分機關所發出公文等兩案，兩者性質不同，目的不同，如僅得對實體決定聲明不服時，一併聲明之，恐無必要，行政程序法第174 條前段規定，應非此用意，被告疑似曲解法令、誤解法令及弄錯事實，爰依政府資訊公開法第5 條之規定，提起本件訴訟等情。並聲明求為判決： ㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告應就原告103 年11月3日申請事件，作成准予閱覽被告101 年8 月28日北普政字第101102151 號函（下稱101 年8 月28日函）之行政處分。
四、被告則以：原告不服財政部關務署103 年10月23日函，為提出異議之需，依據行政程序法第46條之規定，申請複印、閱覽或抄寫相關資料，則其申請縱經被告以原處分函復否准，原告僅得依行政程序法第174條規定，於對財政部關務署103年10月23日函聲明不服時，一併聲明之，不得對之單獨聲明不服、提起異議或訴願等行政救濟程序。被告原處分就原告103年11月3日申請書所為之答復，僅屬行政程序中所為之決定或處置，被告上開拒絕原告申請閱覽卷宗之答復公函，係觀念通知性質，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，難謂屬行政處分之性質。本案原告係基於程序當事人之地位，與一般人之地位所請求之「一般性資訊公開」（政府資訊公開法第10條）有所不同，原告對被告否准閱覽卷宗之請求不服者，僅得依行政程序法第174 條規定，於對實體決定聲明不服時一併聲明之。被告函請桃園地檢署偵辦原告涉犯偽造文書罪嫌之公函，此公文既經核定為「密」件公文，解密期限為111 年8 月24日，被告依法令有保密之義務，且為業經歸檔管理之檔案，依檔案法第18條第6 款及行政程序法第46條第1 項第2 款，被告拒絕原告申請閱覽，尚無違誤。另本件函請桃園地檢署偵辦原告涉犯偽造文書罪嫌之公函內容，尚涉及系爭案件移送偵辦前之調查程序，而有涉及其他第三人權利之情形，倘予提供閱覽，恐有侵害第三人權利之虞，為維護第三人正當權益，依檔案法第18條第7 款及行政程序法第46條第1 項第4 款，被告自得拒絕原告申請閱覽；且本案依法務部函釋，經被告本於權責審認具有法定應限制公開或不予提供情形，原告申請閱覽與行政程序法第46條及檔案法第18條規定不符，乃否准其申請，自屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原處分否准原告申請閱覽被告101 年8月28日函，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。而課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件。
㈡次按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用
政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」為政府資訊公開法第1條、第3條、第5條所明定。又檔案法第2條及第17條規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。…四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」另行政程序法第46條第1項前段規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。」上開規定均屬政府機關資訊公開之規範。其中政府資訊公開法係規範政府機關一般性資訊之公開；檔案法係就已歸檔之政府機關一般性資訊公開之規定；而行政程序法第46條則屬特定行政程序進行中當事人或利害關係人申請閱覽該行政程序相關資料或卷宗之程序規定；相較於政府資訊公開法係規範一般性政府資訊公開而言，行政程序法第46條個案性資訊之公開規定屬狹義法，應優先適用，然限於當事人或利害關係人所欲閱覽之資料或卷宗。此規定既係規範特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，向行政機關申請閱覽卷宗之程序規定，自應於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前（下稱行政程序進行中）為之。倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗，即無上開規定之適用，而應視所申請之政府資訊是否為檔案，適用檔案法或政府資訊公開法之規定。亦即人民向行政機關申請閱覽或複製有關資料或卷宗，應視其要求提供之資訊是否為行政程序進行中之案卷而適用不同之規定，並由行政機關視具體個案情況，分別依行政程序法、檔案法及政府資訊公開法等相關規定決定是否提供。蓋因無法期待人民均能熟稔上開各法律規定，並於申請提供資訊時正確無誤表明應適用之法律依據。因此，只要求人民表明申請提供之政府資訊內容要旨及件數（參政府資訊公開法第10條第1 項第3款），行政機關即應依其申請意旨，視該具體個案情況，分別依行政程序法、檔案法及政府資訊公開法等相關規定為是否提供之決定，始符保障人民知的權利及促進民主參與之政府資訊公開制度之設立。本件原告於申請時係依據行政程序法第46條規定，請求閱覽已歸檔之被告101 年8 月28日函，且原告亦自陳其與被告間並無特定行政程序進行中（見本院卷第118 頁背面），核之上開規定及說明，原告提出申請時，其請求權之依據雖有未當，然被告既以檔案法第18條第6款規定予以否准，則因原告就請求被告作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件。被告辯稱原告原依行政程序法第46條規定申請閱覽被告101 年8 月28日函，則依同法第174 條規定，原告僅得於對財政部關務署103 年10月23日復函聲明不服時，一併聲明不服，不得對原處分單獨提起行政爭訟云云，並無可採。
㈢又按94年12月6 日始三讀通過現行之政府資訊公開法，對資
訊自由有全面性之規定，是應認政府資訊公開法乃「政府資訊公開」之基本法，亦即，僅於其他法律有關資訊公開之規定較政府資訊公開法更公開時，始得排除政府資訊公開法之適用。故而，雖政府資訊公開法第2 條規定︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」但本於前述政府資訊公開法具有政府資訊公開基本法之性質，且依「新法優於舊法」的原則，政府資訊公開法第2 條應解為︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但『制定在後』之其他法律另有規定者，從其規定。」以確保資訊公開原則。又，以現行法制而言，上開條文所謂「其他資訊公開有關法律」，首推88年12月15日公布施行之「檔案法」，第17條至第22條對「國家檔案」（即具有永久保存價值，而移歸檔中央主管機關管理之檔案）、「機關檔案」（指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件）之申請閱覽亦有規定，其中第18條有關限制檔案使用之規定，與政府資訊公開法第18條關於豁免公開事由之規定，乃有競合，適用之際，依前述「公開優先」「新法優先」之原則，應盡可能符合政府資訊公開法以「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，而非以檔案法為特別法，優先適用於政府資訊公開法。從而，人民申請政府資訊公開時，即使申請書僅記載係以檔案法為其依據，政府機關亦有必要依政府資訊公開法規定而為審酌，據以為准駁之規範。（最高行政法院
104 年度判字第204 號判決參照）㈣復按「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」
「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。……。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。」政府資訊公開法第5 條、第18條第1 項第1 款、第2款、第6 款定有明文。檔案法第18條第6 款、第7 款規定：
「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」。又「不起訴處分案件卷宗檔案內之證據資料，係在偵查不公開下取得，因未達起訴階段，不能提出於公開法庭進行審判程序以供詰問澄清。如對外提供揭露，將有害不起訴嫌疑人之名譽、隱私，亦將導致相關聯犯罪事件案情揭露，協助偵查犯罪之關係人亦可能因唯恐身分曝露而猶豫，對於後續犯罪之搜查、公訴之維持，公共安全及社會秩序之維護有所妨礙。」（最高行政法院103年度判字第53號判決參照）㈤經查，原告為被告前退休股長，認被告以101 年8 月28日函
，將其移送桃園地檢署偵辦，有濫行移送之嫌，嗣經桃園地檢署於102 年12月24日以102 年度偵字第8735號為不起訴處分，乃於103 年8 月22日、9 月23日分以石法字第011 號檢舉書、第013 號檢舉書之第二次補充報告向財政部關務署提出檢舉相關人員違法失職，經財政部關務署103 年10月23日函答覆在案。原告為提出異議之需，復於103 年11月3 日以石法字第014 號申請書，向財政部關務署申請複印被告發函桃園地檢署偵辦其涉犯偽造文書罪嫌之公函等文件，經財政部關務署函轉被告辦理，經被告以原處分否准原告之申請等情，此有桃園地檢署102 年度偵字第8735號不起訴處分書、原處分、原告103 年11月3 日申請書、被告103 年10月23日函復及104 年1 月13日函等資料在卷可稽。經核原告請求閱覽之被告101 年8 月28日函係屬歸檔之文件，而被告於該函之「密等及解密條件或保密期限」雖記載「密（111 年8 月24日解密）」，被告於言詞辯論程序復主張係依行政院文書處理手冊第71點至73點規定，簽請機關首長核定列為機密（見本院卷第119 頁），惟觀之行政院文書處理手冊第71點至73點規定，係規範行政院內部機密文書之管理、處理機密文書之權責劃分、機密文書等級變更及解密程序之規定，要屬行政規則，核與文書如何列為機密文書無涉，且依被告提出之101 年8 月28日函之簽及函稿，亦未見該函係依規定簽請機關首長核定為「密」件之程序，即難認該函件係屬依法令有保密義務之檔案，被告依檔案法第18條第6 款之規定，否准原告之申請，自有未洽。惟查，依桃園地檢署102 年度偵字第8735號不起訴處分書記載，被告係以原告於93年間涉犯刑法第216 條、第210 條之行使偽造文書罪嫌，將原告移送桃園地檢署偵辦，偵查結果以查無積極證據足認原告有何函送意旨所指犯行，應認原告罪證不足，予以不起訴處分在案（移送函即為101 年8 月28日函）。是以，被告101 年8 月28日函為發動偵查之文件，屬不起訴處分案件卷宗檔案內之證據資料，係在偵查不公開下取得，如對外提供揭露，將有危害簽請偵辦之承辦人之生命、身體、自由、財產，亦將導致相關聯犯罪事件案情揭露，協助偵查犯罪之關係人亦可能因唯恐身分曝露而猶豫，對於公共安全及社會秩序之維護有所妨礙，並有害與案情相關人之個人隱私，故本件有政府資訊公開法第18條第1 項第2 款、第6 款及檔案法第18條第7款之情事，應可認定。從而，原告請求閱覽101 年8 月28日函，尚非有據。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分駁回原告申請，結論核無違誤，訴願決定予以不受理，雖有未洽，但結論並無二致，無撤銷之必要，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求判決如其聲明二所示，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 1 月 13 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 21 日
書記官 李依穎