臺北高等行政法院判決
104年度訴字第706號104年9月8日辯論終結原 告 王富仙被 告 國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 董翔龍（主任委員）訴訟代理人 林勝義
林美珍上列當事人間有關退輔事務事件，原告不服行政院中華民國104年3 月27日院臺訴字第1040127941號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以被告提供退除役將官榮民（下稱退將榮民）掛號保留號及3 年1 次除衛生福利部中央健康保險署規範項目外，另增列之健康檢查（下稱健檢）項目免費，暨年滿65歲者，每年享受該等項目免費健檢服務等優惠措施，其係中校退伍，亦具有榮民身分，為保障其醫療人權云云，於中華民國（下同，西元除外）104 年1 月28日向被告申請提供相同優惠。
案經被告以104 年2 月11日輔醫字第1040010085號書函（下稱系爭函）復原告，略以有關退將榮民門診掛號保留號一節，以該會為提供高齡榮民就醫協助，當榮民就診時如需協助，各院社工室、門診輔導員室、服務台人員或各地榮民服務處均可提供服務。至有關退將榮民免費健檢一節，以政府為利早期診斷疾病，進而確診及適當治療，減少合併症發生、失能及死亡，提供國人多項免費健檢服務，其對象及服務項目如附表，請多參考利用等語，原告不服，提起訴願，經訴願機關以訴願不合法諭知不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）程序面：1.依最高行政法院102 年度判字第687 號判決意旨，行政程序法第5 條所稱之「法」，除法律或法規命令外，尚包括因行政慣行及平等原則作用，而有外部效力之行政規則。2.被告對退將榮民之醫療優惠，簡述為⑴退將榮民掛號保留號、⑵退將榮民高階免費健檢、⑶其他醫療優惠，被告不敢誠實列出，卻以虛偽不實回應原告申請，恣意違反行政程序法第8 條之規定。（二）實體面：1.依憲法增修條文第10條第9 項、國軍退除役官兵輔導條例第14條、第26條、世界人權宣言第25條、世界衛生組織憲章前言、消除對婦女一切形式的歧視公約第12條、兒童權利公約第24條、殘疾人權利公約第25條等規定，基本人權不應予限制或剝奪，如允許法律的限制、剝奪，就失去所謂「基本保障」、「不可讓渡」的本質，將成為虛偽不實的權利，也失去人權保障的意義。被告之作為不但未能盡到積極維護醫療人權之義務，甚至讓人在生病時無法得到基本醫療照顧，不啻限制、剝奪醫療人權，將使醫療人權變成空中樓閣。
2.依德沃金主張「政府應平等關懷和對待社群中的每個人」、歐洲生物權及醫學之應用下保護人權及人性尊嚴之公約第
3 條、公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第2 條第
1 、2 項、第26條、已成為我國國內法之經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第2 條第2 項、第3 條、第12條第1 項、世界人權宣言第2 條等規定及人權事務委員會於西元1989年「關於非歧視的第18號一般性意見」，被告舉措完全背離平衡誡命，形同被告維護、創造優勢群體之利益，歧視、貶抑、蔑視弱勢群體之行為，加深不公平結果。基於憲法追求人民在法律上地位的實質平等，對於人為的不平等，國家應予以取消，使那些受到偏見歧視者有機會更貼近平等，感受到權利。3.又立法院已制定公政公約及經社文公約施行法，理應遵守該法第8 條之規定，但被告視法如無物，並未依法檢討改進，堅持對退將榮民創造超越憲法、法律及辦法的優惠特權，違反「禁止恣意原則」，被侵害者，可請求法律上的救濟，要求國家作為符合平等的待遇。4.被告84年5 月22日（84）輔陸字第2319號書函，顯示被告給予退將榮民更多就醫優惠，但被告不敢誠實列出，迄今仍迴避。（三）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告申請，應作成與退將榮民相同待遇之醫療行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第5 條第1 項之規定及最高行政法院62年裁字第41號判例意旨，人民依法申請之案件，中央或地方機關應作為而不作為之情事，固得經訴願程序後提起行政訴訟，惟若非人民依法申請之案件，或中央或地方機關並無不作為之情事，自不得提起訴願，從而，亦非上開規定之訴訟標的。（二）原告
104 年1 月28日之申請書，並未具體指明其申請法令依據及請求事項，被告遂以系爭函回復，告知原告相關事項之洽詢單位及申請方式。其性質僅為單純的事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法所稱之行政處分，況原告陳請事項，核屬陳情性質，亦非人民依法申請案件。原告對系爭函表示不服，對之提起行政訴訟，於法即有未合，揆諸首揭規定，應裁定駁回。（三）原告一再指稱被告對於退除役將領有特殊待遇，前經行政院101 年12月7 日院臺訴字第1010152418號及102 年3 月5 日院臺訴字第1020126098號訴願決定書均予以不受理決定在案。提供退將掛號保留號乙節，查目前任何榮民若有協助掛號之需求，均可請被告榮民服務處及榮民總醫院、榮民總醫院所屬分院之社工室協處。被告以服務照顧榮民為主，相關服務照顧措施礙於預算及相關規定，雖未能盡如人意，但服務照顧熱誠竭誠為榮民服務並無差別，尤其對於單身及年長榮民，更盡力為其服務，並連結社會資源爭取最佳權益。另被告103 年12月31日輔醫字第0000000000B 號函所頒「本會所屬各級榮民醫院就醫優待減免一覽表」，係經榮民醫療作業基金管理會審議後函頒實施，其中有關退將健檢部分，僅限於榮民醫療體系健檢之「無職」退將，是類服務係結合衛生福利部國民健康署成人預防保健及癌症篩檢之年齡及區間補助規定（費用由國民健康署支付）下另增列四項簡易檢查，費用由醫院吸收，以凝聚向心力歸屬感及提升服務量，尚屬妥適。（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第
5 條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1 項及第200 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。
（二）查原告以被告提供退將榮民掛號保留號及3 年1 次除衛生福利部中央健康保險署規範項目外，另增列之健檢項目免費，暨年滿65歲者，每年享受該等項目免費健檢服務等優惠措施，其係中校退伍，亦具有榮民身分，為保障其醫療人權云云，於104 年1 月28日向被告申請提供相同優惠。
案經被告以系爭函復原告，略以有關退將榮民門診掛號保留號一節，以該會為提供高齡榮民就醫協助，當榮民就診時如需協助，各院社工室、門診輔導員室、服務台人員或各地榮民服務處均可提供服務。至有關退將榮民免費健檢一節，以政府為利早期診斷疾病，進而確診及適當治療，減少合併症發生、失能及死亡，提供國人多項免費健檢服務，其對象及服務項目如附表，請多參考利用等語，原告提起訴願，經訴願機關以系爭函非行政處分而不受理之事實，有申請書（見本院卷第24頁）、系爭函（見本院卷第25頁）及訴願決定書（見本院卷第33頁至第34頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經司法院釋字第423 號解釋闡釋在案。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。本件原告申請被告作成准予提供與退將榮民相同待遇（免費健檢、掛號保障在前）之醫療行政處分，經被告以系爭函復以榮民就診如需協助，各院社工室等均可提供服務及政府提供國人多項免費健康檢查服務，其對象及服務項目如附表，請多參考利用等語，經核實質上已寓有駁回原告請求之意，且實際上已對外發生效力，揆諸上揭解釋意旨，被告所為上開函覆已具行政處分之性質，合先敘明。
（四）原告雖主張：行政機關依其行政規則（包括行政函釋），經由長期之慣行，透過平等原則之作用，產生外部效力，人民得據該行政規則向行政機關請求。醫療人權已被國際公約視為實質的法律權利，兩公約亦要求締約國採取措施，保證所有的人得到平等、非歧視和有效的保障。基於憲法追求人民法律地位的實質平等，對於人為的不平等，國家應予取消，使受到偏見歧視者有機會貼近平等，感受到權利，其乃依據憲法增修條文第10條第9 項、國軍退除役官兵輔導條例、國軍退除役官兵就醫辦法等規定，提出本件申請云云，惟按：
1.憲法增修條文第10條第9 項規定：「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」為保障國軍退除役官兵之輔導安置及其應享權益，訂有國軍退除役官兵輔導條例，其中關於就醫部分，該條例第14條規定：「退除役官兵患病或負傷者，應由輔導會所設榮民醫院免費或減費治療之。」第26條規定：「退除役官兵就診於公立醫院者，其醫藥費用，得予減費優待之。」被告103 年12月31日輔醫字第0000000000B 號函頒「本會所屬各級榮民醫院就醫優待減免一覽表」，就有關退將榮民健檢部分，僅限於榮民醫療體系健檢之「無職」退將，是類服務係結合衛生福利部國民健康署成人預防保健及癌症篩檢之年齡及區間補助規定（費用由國民健康署支付）下另增4 項簡易檢查，費用由醫院吸收（見本院卷第38頁至第39頁）。而關於原告所稱退將榮民掛號保留號部分，被告訴訟代理人則表示，並非單單針對退將，年長、單身或行動不便榮民亦可提供優先掛號服務，此係醫院行政作業，鼓勵各醫院對於需要幫忙的人提供此服務等語（見本院104 年8 月6 日準備程序筆錄，本院卷第51頁），參照原告提出之被告84年5 月22日（84）輔陸字第2319號函，係臺北榮民總醫院就該院對退將門診禮遇措施陳報被告，被告同意備查之函文（見本院卷第58頁），亦足見各醫院確可自行依其行政作業，提供退將榮民門診就醫禮遇。經核前述規定，並未賦予非退將榮民得請求被告提供免費醫學中心高階健康檢查及門診掛號保留禮遇之權利。
2.又，行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部制度及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象性規定，原則上僅在行政內部有其適用。惟行政機關若依循行政規則執行法律，並因此而形成一種行政慣例，基於平等原則及信賴保護之旨趣，行政機關不得任意偏離之，進而構成「行政自我拘束」，由是，行政規則乃間接衍生出外部效力。而平等原則所要求的是，相同之事件應為相同之處理，不同之事件應為不同之處理，除有正當合理之理由外，不得為差別待遇。另依國軍退除役官兵輔導條例第1 條、第16條規定可知，退除役官兵全部或部分供給制安置就養、就醫等，係國家為照顧退除役官兵，使其退除役後無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣，於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，為必要及限定性之分配。關於榮民就醫費用之減免，並非憲法賦予之基本權利，而係以法令制度形成者，其給付之內涵，端視立法及行政機關依財政狀況、提供給付目的等諸多因素而為裁量，並非只要具有榮民身分者，當然即應受相同待遇。本件被告並未依據行政規則提供原告以外其他不具退將榮民身分之榮民免費高階健康檢查及門診掛號保留禮遇，尚無因平等原則產生行政自我拘束之問題。原告主張其雖不具退將榮民身分，但得依平等原則及行政規則請求被告提供相同於退將之免費高階健康檢查及門診掛號保留禮遇云云，尚非可採。
3.公政公約及經社文公約所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，始得作為人民之請求權依據。反之，就如何之請求權內容及要件，並未明確規定者，不得據以認為有公法上請求權。（最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨及最高行政法院104 年度判字第447 號判決參照）。原告援引之公政公約第2 條第1 項、第2 項係規定：「本公約締約國承允尊重並確保所有境內受其管轄之人，無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等，一律享受本公約所確認之權利。」、「本公約締約國承允遇現行立法或其他措施尚無規定時，各依本國憲法程序，並遵照本公約規定，採取必要步驟，制定必要之立法或其他措施，以實現本公約所確認之權利。」第26條規定：「人人在法律上一律平等，且應受法律平等保護，無所歧視。在此方面，法律應禁止任何歧視，並保證人人享受平等而有效之保護，以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分而生之歧視。」經社文公約第2 條第2 項規定：「本公約締約國承允保證人人行使本公約所載之各種權利，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等而受歧視。」第3 條規定：「本公約締約國承允確保本公約所載一切經濟社會文化權利之享受，男女權利一律平等。」第12條規定：「（第1 項）一、本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。（第2 項）二、本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟，應包括為達成下列目的所必要之措施：（一）設法減低死產率及嬰兒死亡率，並促進兒童之健康發育；（二）改良環境及工業衛生之所有方面；（三）預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病；（四）創造環境，確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」而經濟社會文化權利委員會西元2000年通過之第14號一般性意見，雖就享受可能達到之最高健康標準的權利提出闡釋，人權事務委員會西元1989年通過之第18號一般性意見，就不歧視提出闡釋，但對於請求權內容及要件，並無明確規定，不能據以認為有公法上請求權。
（五）綜上所述，原告不具退將榮民身分，其請求被告作成提供與退將榮民相同待遇即免費高階健康檢查及門診掛號保留之醫療行政處分，尚乏公法上請求權之依據。系爭函否准原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以程序上不受理，雖有未洽，但結論並無不合。揆諸前揭說明，原告提起本件課予義務訴訟，不應准許。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
書記官 陳 又 慈