臺北高等行政法院判決
104年度訴字第82號105年5月26日辯論終結原 告 郭俊良被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 陳明男
黃尊威葉韋廷上列當事人間都市計畫事件，原告不服新北市政府中華民國101年7月11日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按法官被聲請迴避者，在該聲請事件終結前，固應停止訴訟程序。但其聲請顯係意圖延滯訴訟而為者，不在此限，此觀行政訴訟法第20條準用民事訴訟法第37條第1項規定甚明。
本件聲請人提起本件訴訟後，曾於民國104年7月13日以本件承審之合議庭全數法官「就其聲請假處分事件即本院104年度全字第43、49號，將其因被告違法認定系爭土地為公共設施保留地之法律關係，所致其於相關都市更新過程必受法律上重大損害之事實，以無中生有方式，謂其所爭執之權利在於系爭土地土地增值稅稅額及課徵方式，此不利原告之理由，顯見合議庭法官有編造之事實，於該事件偏頗不公平，依常識與經驗法則，必然復行不公平偏頗之審判行為，類屬客觀上足疑其為不公平之審判」，依行政訴訟法第20條準用民事訴訟法第33條第1項第2款規定，聲請合議庭法官全數迴避審理，該迴避案經本院104年7月17日104年度聲字第51號裁定駁回、最高行政法院104年8月27日104年度裁字第1377號裁定抗告駁回確定。嗣後，以相同原因多次聲請合議庭法官全數迴避，經本院104年度聲字第98、106、111、119號、本院105年度聲字第4、8、13號裁定駁回；復以合議庭全數法官就受理之本院104年度全字第43、49、99、100號假處分事件，持相同原因或未行準備程序即行言詞辯論程序，多次聲請合議庭法官全數迴避，先後經本院105年度聲字第22、23、33、36、46號裁定駁回。聲請人顯係意圖延滯訴訟，依前揭民事訴訟法第37條第1項但書規定，本件訴訟程序不停止進行，先予指明。
二、事實概要：
１、第三人郭文華於101年1月10日訂約分別出售及贈與其所有新北市○○區○○段○○○○○號土地（宗地面積為3513平方公尺，以下簡稱系爭土地），持分各為43/400，移轉持分面積各為377.65平方公尺，並於101年1月12日檢附新北市三重區公所100年7月14日新北重工字第10011003939號都市計畫土地使用分區證明書，向新北市政府稅捐稽徵處三重分處申報移轉現值，申請依土地稅法第39條規定，免徵土地增值稅及移轉後承受人土地謄本之前次移轉現值欄位，以該次申請移轉當期之公告現值登載。經該處審核結果，系爭土地屬都市計畫之公共設施保留地，准予免徵土地增值稅，並核發土地增值稅免稅證明書，惟該次土地移轉後承受人土地謄本之前次移轉現值，仍以該次土地增值稅申報書之前次移轉日期及土地公告現值註記。郭文華不服，申請復查，經以101年3月29日北稅法字第1013043682號復查決定駁回，提起訴願，經新北市政府以101年7月11日案號：0000000000號訴願決定書（以下簡稱新北市政府案號0000000000號訴願決定）駁回訴願，復提起行政訴訟。嗣郭文華於102年1月4日死亡，其繼承人郭瑞麟、郭莊瓊子、郭兆慶、郭瑞珠、郭寶琇聲明承受訴訟後，經本院104年1月29日101年度訴字第1357號判決駁回其訴確定。
２、原告認為其與第三人郭俊哲、郭玫蘭、郭玫欣計4人，向郭文華購買系爭土地持分43/400，原告部分之權利範圍為43/1600，為該移轉登記案件土地承受人之一，為該移轉登記案件及新市政府案號0000000000號訴願決定之利害關係人。系爭土地非屬公共設施保留地，新北市政府案號0000000000號訴願決定之理由，認定屬公共設施保留地，損害原告法律上利益，而提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、土地屬都市計畫使用區分何種類，合法依據為認定當時之土地所在之施行都市計畫，政府機關不得恣意認定，倘未依此都市計畫或與都市計畫違背而為認定，即屬違法。系爭土地於移轉登記案件及訴願決定，經被告認定為公共設施保留地，所依據並非移轉登記案件或訴願決定當時施行之三重都市計畫（變更三重都市計畫第一次通盤檢討），而是被告函請新北市三重區公所（以下簡稱三重區公所）認定之結果，而三重區公所所據者，乃是「批發市場部分已開發但未得地主同意，取得使用執照外，其餘皆已開發」之不知所云理由，並稱該理由是依據變更三重都市計畫第一次通盤檢討，即被告或三重區公所認定系爭土地為公共設施保留地，均非依據移轉登記案件或訴願決定當時之三重都市計畫即變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）之內容，被告強行認定系爭土地為公共設施保留地，當屬違法。
２、系爭土地為被告所有三重果菜市場設施占用之現況，係65年間，系爭土地經政府連同周邊土地價購57%持分後，政府機關即當時之三重市公所於未先行分割土地狀況下，即先行圈地興建三重果菜市場設施，系爭土地即為該價購案後43%私地主保留部分其中之一部分。嗣三重市公所將價購取得之部分土地逕售予臺灣省漁會（現改名為全國漁會），並興建漁市場設施。為解決政府機關造成人民所有土地權利長年受三重果菜市場及漁市場設施占用，無法利用土地之狀態，故有於變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）審議過程中設法解決之歷程，最後於80年發布變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）所載明之解決方式，即以於三重果菜市場西側劃設商業區用地發還43%私地主為基礎，規定系爭土地應由政府機關連同其他43%持分之私地主土地，辦理與三重果菜市場西側畫設之商業區內之非自然人（包括全國漁會及被告）土地持分交換之移轉登記，以發還包括系爭土地地主在內之43%私地主之土地。是系爭土地，依變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）規定，非屬公共設施保留地，亦未列入當時經表列之三重市轄區內全部公共設施保留地清單，依證據法則，系爭土地非公共設施保留地至明。
３、原告為原訴願決定之利害關係人，非訴願人，因土地使用分區認定職權機關新北市政府就系爭土地，非法認定為公共設施保留地，而損害原告法律上利益，原訴願決定之原行政處分機關即新北市政府稅捐稽徵處所涉土地增值稅部分，不影響原告法律上利益，故原告未列新北市政府稅捐稽徵處為被告。並請向監察院調取該院92年11月21日糾正案文之相關卷宗。
４、依行政訴訟法第4條第3項、第6條第1項前段，聲明求為判決：
1 確認新北市○○區○○段○○○○○號土地之私地主持分土地非屬公共設施保留地。
2 原訴願決定撤銷。
3 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：
１、系爭土地於80年11月11日發布實施之「變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）」案為「部分市場用地部分批發市場兼零售市場用地」，係屬前開都市計畫案劃設之公共設施用地。現況雖已開闢使用（三重果菜市場），但依新北市三重區公所101年12月17日新北重工字第1012079528號函所陳「並無辦理徵收、協議價購或獎勵私人或團體投資興辦」，且非內政部87年6月30日台內營字第8772176號函說明三之3種除外情形，為尚未依法取得之公共設施用地，依都市計畫法第48條規定及上開內政部函釋，系爭土地所有權私有部分應屬公共設施保留地。新北市政府城鄉發展局102年2月5日北城開字第1013167463號函，認定系爭土地所有權私有部分屬公共設施保留地，並無違誤。而依行政訴訟法第4條規定，原告未具損害其權利或法律上之利益，不得提起本件撤銷訴訟，又非受有確認判決之法律上利益，亦不得提起確認訴訟。
２、關於原告主張「既然以全部43%地主保留部分變更為商業區用地發還私地主為基礎之該三重都市計畫業經發布實施並為三重目前所依循之都市計畫，則包括系爭地在內之全部43%地主保留部分土地，依法為尚待與新北市政府或台灣省漁會交換、分配或權利轉換後移轉之土地，非屬公共設施保留地」乙節，三重都市計畫之計畫書內容未載明系爭土地之土地取得方式，而交換、分配或權利轉換後移轉，均非都市計畫法第48條規定之取得方式，原告所爭執「尚待與新北市政府或台灣省漁會交換、分配或權利轉換後移轉之土地」，乃對系爭土地之取得方式似有誤解。又系爭土地現況係屬三重都市計畫之「批發市場兼零售市場用地」公共設施用地，系爭土地部分持分面積57%，曾經三重市公所協議價購並完成移轉登記，惟系爭土地所有權私有部分43%，係屬尚未依法取得之公共設施用地，依都市計畫法第48條規定及內政部上開函釋，該私有部分應屬公共設施保留地。
３、另依監察院92年12月24日九二院台內字第0921900865號函調查意見：「二、為解決三重果菜市場用地問題，臺北縣政府允應依本案調查委員會邀集各單位溝通所得共識，就都市更新及市地重劃二項選擇方案雙軌並進，並為專案積極執行，以宣示政府解決該用地紛爭之決心……」為解決三重果菜市場用地紛爭，自92年起按季回覆監察院有關三重果菜市場都市更新案辦理情形持續至今。查三重果菜市場都市更新案係民間主動整合地主意願之都市更新案，涉及土地使用分區變更，刻於內政部都委會審議中，另因都市更新事業計畫內容涉及未來各使用主體（如果菜公司、全國漁會等）營運需求，目前民間都市更新實施者利百代公司持續整合私有地主及未來各使用主體意見，俟市府各目的事業管機關確認最適規劃方案及都市計畫變更通過後，實施者將據以研擬都市更新事業計畫及都市更新權利變換計畫送府審議。都市更新實施者向市府都市更新處申請辦理三重果菜市場都市更新，並配合辦理變更「市場用地」及「批發市場兼零售市場用地」為「商業區」，然前開都市計畫案刻正由內政部都市計畫委員會審議中。在前開都市計畫案（草案）發布實施前，系爭土地仍屬三重都市計畫案劃設之公共設施用地，系爭土地所有權私有部分因未曾辦理徵收、協議價購及獎勵私人或團體投資興辦，為未依法取得之公共設施用地，應屬公共設施保留地。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、關於原告訴請撤銷新北市政府案號0000000000號訴願決定部分：
⑴、行政訴訟法第4條第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，
認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」參照司法院院字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4條第1項起訴，亦有最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議意旨可參。此利害關係相同之人，因原處分而首次受損害，應自行就原處分循序提起訴願及行政訴訟之意旨，於課予義務訴訟應作相同之解釋。又行政訴訟法第106條第1項規定：「第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」
⑵、101年1月，第三人郭文華以其將所有系爭土地，持分各43/4
00，訂約贈與郭瑞麟、郭兆慶持分各43/800；訂約出售予郭俊哲、郭玫蘭、郭玫欣持分各43/1600，向新北市政府稅捐稽徵處三重分處申報移轉現值，依土地稅法第39條規定，並以其持有之系爭土地，大部分為另一土地共有人新北市三重區公所興辦之三重果菜市場長年使用，小部分位於該果菜市場範圍外，因與該果菜市場法定空地共有牽連而無法正常使用進行開發，應為公共使用，其數10年來無法使用系爭土地，亦未取得土地開發或增值之利益，基於公平原則應比照公共設施保留地為由，申請免徵土地增值稅，並申請免於「嗣後若經變更為非公共設施保留地後再移轉時，以第一次免徵土地增值稅前之原規定地價或前次移轉現值為原地價，計算漲價總數額，課徵土地增值稅」之適用及註記，即移轉後，前次移轉地應為移轉當期之公告現值。新北市政府稅捐稽徵處三重分處審查結果，認為系爭土地屬公共設施保留地，核准免徵土地增值稅，惟就郭文華申請以移轉當期之公告現值登載部分，認為與土地稅法第39條第2項但書及財政部88年8月3日台財稅字第881932091號函釋規定不符，以101年1月19日北稅重四字第1014132527號函、第00000000000號函通知郭文華，以該次土地增值稅申報書之前次移轉日期及土地公告現值註記。郭文華不服，提起復查及訴願，均遭駁回，並經本院104 年1 月29日101 年度訴字第1357號判決駁回其訴確定等情，有新北市政府案號0000000000號訴願決定書、土地所有權買賣移轉契約書、土地增值稅減免申請書、土地增值稅（土地現值）申報書附於本院卷可稽，並經調取本院10
1 年度訴字1357號土地增值稅事件卷，有新北市政府稅捐稽徵處101 年3 月29日北稅法字第1013043682號復查決定書、本院101 年度訴字1357號判決可佐，為可確認之事實。
⑶、經查：
①、新北市政府案號0000000000號訴願決定（見本院卷第9-12頁
），係因第三人郭文華不服新北市政府稅捐稽徵處101年1月19日北稅重四字第1014132527號函、第00000000000號函、101年3月29日北稅法字第1013043682號復查決定，提起訴願所作成之決定，決定結論並非撤銷或變更原處分，而原告亦非提起訴願之人，基於訴願前置主義，其逕向本院提起行政訴訟，請求撤銷新北市政府案號0000000000號訴願決定，依前開規定及說明，於法已有未合。
②、況且，由調取之本院101年度訴字1357號土地增值稅事件卷
可知，原告以該事件裁判結果影響其利害重大，檢附受文者為原告之新北市政府稅捐稽徵處101年1月19日北稅重四字第1014132527號函，於101年10月22日在該事件聲請參加訴訟（見該事件卷第45-46頁），復於該事件103年6月24日、103年9月9日準備程序期日，到庭擔任輔佐人（見該事件卷第299-305 、347-355 頁），顯見原告對於101 年7 月之新北市政府案號0000000000號訴願決定，當時已然知悉，其遲至10
4 年1 月19日（見本院卷第6 頁原告起訴狀之本院總收文日期戳記）提起本件行政訴訟，請求撤銷該訴願決定，依前開規定，亦已逾期而於法不合。
③、又訴願是主張權利或利益遭受行政處分損害之人民，向原處
分機關之上級機關或原處分機關本身，請求救濟之方法，是行政體系內部之自省的救濟程序。訴願決定是受理訴願機關所為之行政處分，屬爭訟裁決性處分，訴願決定依其內容可分為不受理、無理由及有理由三種，當訴願為無理由時，受理訴願機關應做出駁回決定，乃係確認原處分之合法性及拒絕給予訴願人救濟，有別於原處分之獨立規制，此時訴願決定僅確認原處分之合法性並維持其存續，無固有之實體規制內容，對處分相對人為規制者，並非訴願決定，而是原處分。本件爭議之新北市政府案號0000000000號訴願決定，係以郭文華之訴願無理由，為訴願駁回決定，依前開說明，乃係確認原處分之合法性，並無實體規制內容，原告以該訴願決定理由之說明，主張訴願決定理由強行認定系爭土地為公共設施保留地，損害其法律上利益乙節，容有誤解，一併指明。
２、關於原告訴請確認系爭土地私地主持分土地非屬公共設施保留地部分：
⑴、行政法院作為國家機關，為維持其正常的機能，真正以司法
的裁判解決紛爭，達到保障人民自己的權利或利益的救濟為目的，故行政訴訟有必要限於正當維護自己權益之人始得提起。行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」因此，原告對於法院之確認判決，須有法律上之利益，且在時間上有即受判決之利益，並不包括經濟上、情感上或其他事實上之利益。
⑵、查系爭土地在101年11月當時，為郭文華、新北市、郭信成
、郭信宏、郭承裕、郭承宗、郭承寬計7人共有，郭文華之持分為43/200（見本院101年度訴字1357號卷第24頁土地登記第二類謄本），郭文華102年1月4日死亡（見本院101年度訴字1357號卷第119 頁戶謄謄本）後，其持有之系爭土地係由郭莊瓊子、郭瑞麟及郭兆慶分割繼承取得，持分分別為43/400、43/800、43/800，其餘共有人仍為新北市、郭信成、郭信宏、郭承裕、郭承宗、郭承寬等6 人，有土地建物查詢資料表附於本院卷第126-127 頁為憑。原告既非系爭土地之所有權人，其就系爭土地私地主持分土地是否屬經指定之公共設施保留地之爭議，難認有何即受判決之法律上利益，其訴請確認系爭土地私地主持分土地非屬公共設施保留地，即於法無據。至原告雖曾與郭文華訂約買賣系爭土地持分43/1
600 ，核屬經濟上之利益，依前開說明，不足為有利原告之認定。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採，其訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。原告聲請向監察院調取該院92年11月21日糾正案文之相關卷宗，核無調查之必要，而原告指摘本件未進行準備程序及未依其聲請向監察院調取92年11月21日糾正案文相關資料，即定期進行言詞辯論乙節，查準備程序並非言詞辯論前必經之程序，有無進行準備程序之必要，法院得斟酌情形決定，非當事人所得強求，均併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 23 日
書記官 李淑貞