臺北高等行政法院判決
104年度訴字第992號105年5月31日辯論終結原 告 楊鴻謨
李建中戴鴻一曾美治李國李黃秀梅周順桓王開誠張武德李昌陽趙之斌林興樹朱光亞張文丕張再妹王汝超彭林玉治金展飛季昌炯蕭楊秀岩韓玉璋孫紀還陳越明黃鄭美何文堯胡大溪胡國曾王崇一王李扁詹芷毓劉遙南郜健銘陳金彪曾維儒林明美陳正枝洪秀蕙陳淑娟許世傑李中平邱源嬌張澤炳查郁兆潘碧彥傅重興張雪霞劉允彰宋珠蓮馬子堅蔡偉傑張陵基羅國城陳金秀楊其恆劉振寰張英劉燕華謝海濤賴益妹陳秀鳳王培德呂英蒲程淑薇鄭小玲傅必聰宋來不蕭在行楊明張金平張仲堅袁國經劉嘉鳳黃澎孝陳一中王振民楊阿彩陳雪華楊婉柔葉淑媛梁林彩雲陳進周大衛胡冶許丕龍俞維昇蔡鑫銘張亞倫王先振朱繼周陳朝選陳鴻達姜輝榮黃愛治許金鶴林翰生薛素為李錫旺黃承中鄧宏義馮徐進琴欒楊秀蓉程正芝屈慶雲廖台生朱光亮陳金定呂福氣王榮森陳金吳秋鳳溫振倫（即溫仕忠之繼承人）顧士權林文光呂台年胡汪富涂宗瑜王淑真盧靜之（即夏章銀之承受訴訟人）盧勉之（即夏章銀之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 屠啟文 律師被 告 國防部代 表 人 馮世寬（部長）住同上訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理人 吳幸珂 律師輔助參加人 金門縣政府代 表 人 陳福海（縣長）住同上訴訟代理人 許政斌
魏志成沈炎平 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國104年6月5日院臺訴字第1040135179號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為高廣圻，訴訟進行中變更為馮世寬，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟；原告夏章銀於起訴後民國104年11月18日死亡，茲據其繼承人盧靜之、盧勉之具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、事實概要：原告以渠等為新北市中和區（改制前為臺北縣中和市）復興新村、太湖新村、太武新村、浯江新村及九如新村（下稱復興新村等眷村）原眷戶，該等眷村前經被告報經行政院85年11月4日核定辦理國軍老舊眷村改建計畫，嗣復興新村等眷村改建基地（下稱復興新村改建基地）於92年2月13日由輔助參加人接管並辦妥所有權移轉登記，輔助參加人自辦眷村改建並經行政院93年1月16日准予核備，渠等陸續自93年12月起填具復興新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書（下稱改建申請書），選擇自費增上一階坪型有關輔助購宅款、自備款及優惠貸款依權責機關核定之金額辦理，並經臺灣新北地方法院（更名前為臺灣板橋地方法院）民間公證人公證。
原告等係於輔助參加人報經行政院93年1月16日准予核備自辦眷村改建後始簽署改建申請書，認應以93年度之公告現值計算輔助購宅款云云，於103年10月8日委由康禾法律事務所向輔助參加人請求核發短少之輔助購宅款。經輔助參加人以103年10月21日府財產字第1030085361號函轉被告於103年11月25日以國政眷服字第1030014976號函（下稱系爭函）復康禾法律事務所，略以：依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第20條第1項之規定及行政院93年1月16日院臺防字第0980081076號函釋意旨，行政院於85年核定國軍老舊眷村改建計畫，已核列復興新村改建基地改建計畫，故以85年土地公告現值核算69.3%國有可計價土地輔助購宅款，則有關原眷戶可獲輔助購宅款金額，均依法核算，並無不當。另依「國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書」第9條議定原眷戶可獲輔助購宅款，係以行政核定改建計畫時，即85年11月4日土地（非屬公共設施用地）公告現值總額69.3%為分配總額，被告無法逕予違反協議內容，業經被告總政治作戰局以99年7月15日國政眷服字第0990009404號書函復各自治會等語。原告不服，提起訴願，經訴願機關以訴願不合法諭知不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：（一）程序部分：依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項及司法院釋字第423號解釋，原告向輔助參加人（後函轉為被告）申請依93年度公告現值計算輔助購宅款案，系爭函確為行政處分，且依最高行政法院102年度裁字第1690號裁定及本院102年度訴更一字第140號判決意旨，均肯認行政機關就輔助購宅款所為之准否通知屬行政處分，訴願決定書以該函非行政處分，進而不受理原告之訴願，顯有違誤。（二）實體部分：1.本件輔助購宅款應以93年土地公告現值核算69.3％國有可計價土地輔助購宅款：
依眷改條例第9條第3項及眷改條例施行細則第20條之規定，輔助參加人並非依85年核定改建計畫辦理「復興新村改建基地」改建，而是重新擬定改建計畫報行政院核定，系爭函認應依85年公告現值核算輔助購宅款容有不當。原告分別於93年12月起陸續簽署之改建申請書，經民間公證人詹孟龍認證，該申請書內容從未記載輔助購宅款應依85年土地公告現值之69.3％核算，倘被告明確告知以85年土地公告現值核算輔助購宅款，原告自不願簽署申請書同意改建。至於被告與輔助參加人簽訂「國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書」，本於契約相對性之法理，與原告無涉。2.被告依85年土地公告現值69.3％核算輔助購宅款，較依93年土地公告現值69.3％核算短少，系爭函已嚴重損及原告之權利：依103年8月18日復興新村改建基地房價暨交屋說明會資料，復興新村改建基地受補助之原告，依軍階等級獲有之原階坪型及房地總價分別為：將官級34坪，房地總價為832萬1,193元；校官級30坪，房地總價為742萬2,919元；尉、士級28坪，房地總價為656萬6,726元，然原告居住之復興新村等眷村46筆土地，85年、93年之土地公告現值合計分別為13億5,595萬163元及14億8,137萬6,348元，系爭函以85年土地公告現值69.3％核算輔助購宅款，已嚴重損及原告之權利。
3.行政院係於93年1月16日始核定復興新村改建基地之改建計畫，被告主張係於85年間核定云云，實屬無稽：⑴本案輔助購宅款計價方式，舊制依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理，係以「個案眷村完工當期土地公告現值69.3%輔助原眷戶購宅」；新制則依眷改條例第20條、同法施行細則第17條之規定，係以「行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格」。⑵依眷改條例第4條第1項、第9條第3項、同法施行細則第10條、第17條之規定，本件復興新村改建基地產權於92年2月18日轉由輔助參加人取得後，除已不屬行政院85年間核定改建計畫之國有土地外，亦無眷改條例第9條第3項、同法施行細則第10條適用之餘地。被告錯誤引用眷改條例第9條第3項，提供輔助參加人權屬高雄市政府所有之土地之「高雄市實踐五村改建計畫」錯誤範例，使輔助參加人錯誤援引，以85年度土地公告現值69.3%計算輔助購宅款之規範內容，套用於本件改建計畫而於92年9月17日提出予被告，被告再錯誤引用眷改條例施行細則第10條規定。被告以「核備」方式送行政院，惟本件復興新村基地改建計畫應僅適用眷改條例第20條第1項、同法施行細則第17條規定，以行政院93年1月16日「核定」本件改建計畫之93年度土地公告現值之69.3%計算輔助購宅款，要屬無疑。⑶依被告92年10月15日勁勢字第0920012501號函所附之「復興新村改建計畫」含有「五、改建預定時程」、「六、輔助原眷戶購宅辦法」、「七、違佔建戶處理措施」等等，益徵前揭函文所附之「復興新村改建計畫」，始為眷改條例施行細則所稱之「改建計畫」。前揭函文載有「二、……於92年2月18日移交為縣府所有，該府復按眷改條例第9條第三項規定自辦改建事宜；另擬妥計畫依施行細則第10條規定，函請本部轉呈鈞院核備，俾據以執行後續改建作業。」；輔助參加人於該函批示擬辦「一、本府所報改建計畫業由國防部呈請行政院核定……」等語，更可證明行政院係於93年始就「復興新村改建基地」之改建計畫為核定；前揭函所附之「復興新村改建計畫」，載有「一、基本資料……其公告現值總價（92年度）約4億8163萬2000元……」等語，足徵前揭改建計畫係於92年間所擬，益徵被告主張「復興新村改建計畫」係行政院早於85年間即核定云云，實屬無稽。（三）並聲明求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告就原告103年10月8日申請事件，應作成依93年土地公告現值核算69.3％國有可計價土地輔助購宅款，核增原告輔助購宅款如本院卷一第118頁至第122頁原證6所示金額之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：（一）程序部分：1.依行政程序法第92條、行政訴訟法第5條第2項、最高行政法院104年度判字第263號判決及司法院釋字第230號，系爭函係就原告陳情核發短少輔助購宅款，就有關輔助購宅款之核算方式及依據所為之說明，其性質僅係單純之事實陳述或理由說明，並未因該項敘述或說明而生法律效果，非對人民權利義務有所准駁，原告不得據此提起課予義務訴訟，本件起訴不合法。2.被告非本件核定輔助購宅款之權責機關，原告第二項訴之聲明係屬當事人不適格：依眷改條例第9條第3項及第27條，國軍老舊眷村土地權屬為直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有者，應由各級地方政府擬定改建計畫，執行國軍老舊眷村改建，並依眷改條例第20條辦理購宅補助。復興新村改建基地之土地於92年2月間由輔助參加人接管辦妥所有權移轉登記，並提出自辦復興新村改建計畫，經行政院93年1月16日院臺防字第0930081076號函核備在案，復興新村之改建計畫，有關土地計價、規劃設計、配售標準、租稅減免、購宅輔助等相關事宜，應依眷改條例之規定辦理。輔助參加人依眷改條例第20條之規定，為辦理復興新村改建之購宅輔助權責機關，需依原眷戶數、住宅興建成本及配售坪數計算原眷戶可獲之輔助購宅款等相涉事宜，被告對此當事人不適格。（二）實體部分：1.縱認系爭函為行政處分，被告依眷改條例第20條第1項之規定，以85年公告土地現值核算原告補助購宅款，洵屬適法有據：依眷改條例第5條第1項、第20條第1項、眷改條例施行細則第17條及本院98年度訴更一字第83號判決意旨，原眷戶可獲之輔助購宅款之權益，應係以行政院核定改建計畫當期之公告現值為基準，以核算原告輔助購宅款。復興新村改建基地改建計畫已核列於被告85年9月20日所提之國軍老舊眷村縣（市）改建計畫中，經行政院於85年11月4日台85防字第38406號函核定在案，原告可獲之輔助購宅款，應以85年之公告土地現值總額69.3%核算原告輔助購宅款。被告乃依眷改條例第20條第1項之規定及行政院於85年核定「國軍老舊眷村改建計畫」，即已核列「復興新村改建基地」改建計畫等相關事實，被告93年1月16日以院臺防字第
093 0081076號函核定輔助參加人自辦「復興新村改建基地」改建計畫案，即已明定原眷戶可獲得之輔助購宅款依眷改條例第20條辦理，以行政院85年11月16日核定被告改建計畫時之公告土地現值之69.3%為分配總額，而依被告92年10月15日勁勢字第0920012501號函，輔助參加人之改建計畫乃經被告轉報行政院備查，行政院於93年1月16日以院臺防字第0930081076號函核備在案，並非行政院重為核定，原告執被告總政治作戰局91年11月18日（91）祥祉字第0000000號函旨，認輔助參加人重新擬定改建計畫報行政院核定，顯係誤解法律與事實。2.原告主張輔助參加人係重新擬定系爭復興新村改建計畫，顯屬無據：依系爭復興新村改建計畫第3點及行政院85年11月4日台85防字第38406號函核定辦理國軍老舊眷村改建計畫，輔助參加人辦理系爭復興新村改建計畫，僅以行政院85年11月4日台85防字第38406號函核定辦理之國軍老舊眷村改建計畫所列之復興新村改建基地之範圍為基礎，進而就辦理改建工程、建築細部設計及預定建戶搬遷及基地騰空等細節性部分加以規劃，實難期待行政院85年11月4日核定辦理之國軍老舊眷村改建計畫就所有改建基地之細部設計、工程項目皆面面俱到之詳加規範。3.依最高行政法院101年度判字第606號判決意旨，改遷建申請書乃原眷戶同意改建之確認程序，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過法定同意改建比例之要求及確認眷戶是否有同意搬遷改建之意願，與輔助購宅款核算無涉；另，原告主張眷改條例於85年有新舊制轉換云云，被告查無相關資料。（三）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、輔助參加人陳述意見：（一）程序部分：1.依眷改條例第2條、第9條第3項及第27條，關於老舊眷村改建之管理及推動事項，係由被告負責辦理，各級地方政府僅係依行政院之核定及相關法律規定執行地方政府區域內之眷村改建事項，對於眷村改建之土地計價、規劃設計、配售標準、租稅減免等事項，並無決定與裁量之權限。再依輔助參加人103年10月21日府財產字第1030085361號函及被告103年11月25日國政眷服字第1030014976號函，輔助參加人因被告為主管機關而函轉本件釋疑及後續處置，被告對此並未表達疑義，即針對本件實體爭議作通盤解釋，又被告101年12月20日國政眷服字第1010018022號函，亦積極指示交辦輔助參加人後續程序如何進行，輔助參加人雖於92年接管本件眷村改建之執行事項，惟其所擬定之計畫，仍屬行政院於85年即核定之改建方案，並無修改或變更，更無重為擬定改建計畫等情，就眷村改建之核定、計價、發放等並無實際上管領之權限，自非本件權責及管轄機關。2.依行政程序法第92條第1項、行政訴訟法第5條第2項之規定，系爭函係描述「復興新村改建基地計畫」早於85年即經行政院核定並以當年度之公告現值核算
69.3%發放補助購宅款，且依行政院93年1月16日院臺防字第0930081076號函，核定系爭改建計畫案係以85年11月16日核定改建計畫時之土地公告現值計算，而「國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書」亦有明定以行政院核定改建計畫時之土地公告現值69.3%為分配總額，則系爭函並未對外產生規制原告或准駁原告之法律效果，原告提起本件行政訴訟自有未洽。（二）實體部分：1.縱認系爭函屬行政處分，被告依眷改條例第20條第1項及其施行細則第17條之規定及本院101年度訴字第1110號、99年度訴字第374號判決意旨，本件系爭改建計畫，早於85年11月4日即經行政院以台85防字第38406號函核定在案，原告可獲之輔助購宅款，即需依85年核定之土地公告現值計算，且被告93年1月16日亦以院臺防字第0930081076號函通知原眷戶可獲得之輔助購宅款係以行政院85年11月16日核定被告改建計畫之土地公告現值為計算標準。2.系爭改建計畫僅係由輔助參加人依85年行政院核定之原計畫提列後，再由行政院核備之，並非有重新擬定之情：依眷改條例施行細則第10條第1項之規定及最高行政法院101年度判字第606號判決意旨，輔助參加人於系爭改建計畫並無否准、變更或修改之權限，原告簽署遷建申請書僅係確認原眷戶是否同意改建確認程序，而達法定同意改建比例之要求，至於原眷戶簽署同意之動機為何，於本件被告及輔助參加人辦理、執行眷村改建計畫，並提列輔助購宅款項之合法性與否無涉。3.原告又稱眷改條例第9條第3項及眷改條例施行細則第10、17條係針對核定改建時已屬地方政府所有之土地方可適用，本件係行政院85年核定後生產權變動再執行改建，並無適用上開條文云云：依前開條例，並無限定經核定之老舊眷村土地需於核定時非屬國有始能適用，僅能推知關於國軍老舊眷村之改建，應係由被告為主管機關，並由行政院核定系爭改建計畫，如於執行改建時，其土地權屬地方政府，自須由地方政府配合當地自治法規擬定計畫後，代中央政府執行其改建業務，要難導出僅核定時屬地方政府所有之土地，方有適用情形之可能。本件因執行上開改建計畫時，系爭土地已由輔助參加人取得，自應由輔助參加人依原計畫執行系爭改建業務，性質上僅係類似行政程序上重複處置之作法，並非重為擬定新計畫，更無原告所述錯誤引用法條而為適用之疑慮。且依輔助參加人擬定之「金門縣政府辦理中和五眷村眷戶遷移暨復興新村改建計畫」六、（一）觀之，系爭計畫之內容係依行政院核定被告85年改建計畫而為分配總額，亦可徵輔助參加人於93年擬定之改建計畫，確依行政院85年核定之方案而來，並由被告轉呈報請行政院核備。
六、本院判斷：
（一）按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……」「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」及「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷改條例第1條、第2條第1項、第3條第1項本文、第2項及第5條第1項分別定有明文。可知，政府係「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定該條例。而該條例第3條第1項所指「國軍老舊眷村」與同條第2項所稱「原眷戶」，構建原眷戶或承受其權益者享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。是符合眷改條例所定享有原眷戶權益要件之原眷戶或承受其權益者，自得依該條例第20條及同條例施行細則第17條等規定（詳後述），向主管機關即被告申請核定並給付輔助購宅款，如認被告給付之輔助購宅款不足法定數額，亦得向被告申請核定並補發輔助購宅款差額。而上開申請，自屬行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」，被告如予否准，即屬駁回申請之行政處分，原眷戶或承受其權益者如認其原眷戶權益因此受到損害，自得依法循序提起課予義務訴訟，以資救濟。本件原告分別為新北市中和區復興新村、太湖新村、太武新村、浯江新村及九如新村之原眷戶，渠以被告核定其等遷購復興新村改建基地所得領取之輔助購宅款數額短少，向被告申請核增輔助購宅款差額，自屬「依法申請之案件」，被告以系爭函文予以否准，則屬駁回原告申請之行政處分，原告不服，提起訴願未獲救濟，乃提起本件課予義務訴訟，揆諸前揭規定及說明，程序上並無不合。被告辯稱伊所為之系爭函文僅屬觀念通知，而非行政處分，原告提起本件課予義務訴訟，於法不合云云，容有誤會，洵不足採。
（二）查原告分別為新北市中和區復興新村、太湖新村、太武新村、浯江新村及九如新村原眷戶，該等眷村前經被告報經行政院85年11月4日核定辦理國軍老舊眷村改建計畫，嗣復興新村改建基地於92年2月13日由輔助參加人接管並辦妥所有權移轉登記，輔助參加人自辦眷村改建並經行政院93年1月16日准照財政部意見辦理，原告陸續自93年12月起填具改建申請書，選擇自費增上一階坪型有關輔助購宅款、自備款及優惠貸款依權責機關核定之金額辦理，並經臺灣新北地方法院民間公證人公證。原告認本件係於輔助參加人報經行政院93年1月16日准予核備自辦眷村改建後始簽署改建申請書，應以93年度之公告現值計算輔助購宅款云云，於103年10月8日委由康禾法律事務所向輔助參加人請求核發短少之輔助購宅款。經輔助參加人以103年10月21日府財產字第1030085361號函轉被告系爭函略以：依眷改條例第20條第1項之規定及行政院93年1月16日院臺防字第0980081076號函釋意旨，行政院於85年核定國軍老舊眷村改建計畫，已核列復興新村改建基地改建計畫，故以85年土地公告現值核算69.3%國有可計價土地輔助購宅款，則有關原眷戶可獲輔助購宅款金額，均依法核算，並無不當。另依「國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書」第9條議定原眷戶可獲輔助購宅款，係以行政核定改建計畫時，即85年11月4日土地（非屬公共設施用地）公告現值總額69.3%為分配總額，被告無法逕予違反協議內容，業經被告總政治作戰局以99年7月15日國政眷服字第0990009404號書函復各自治會等語。原告不服，提起訴願，經訴願機關以訴願不合法諭知不受理之事實，為兩造及輔助參加人所不爭執，並有改建申請書（見本院卷一第37頁、第38頁）、被告所屬總政治作戰局91年11月18日（91）祥祉字第0000000號函（見本院卷一第39頁、第40頁）、行政院93年1月16日院臺防字第0930081076號函（見本院卷一第73頁至第78頁）、系爭申請函（見本院卷一第29頁至第31頁、第118頁至第122頁）、系爭函（見本院卷一第33頁）及訴願決定書（見本院卷一第34頁至第36頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）由前述依眷改條例第2條規定可知，關於國軍老舊眷村改建之管理及推動事項，係由被告負責辦理。眷改條例第9條第3項雖規定：「行政院核定之國軍老舊眷村土地權屬為直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有者，應由各級地方政府於本條例施行之日起六個月內擬定計畫，執行國軍老舊眷村改建，逾期未擬定者，除公共設施用地外，各級地方政府應將其土地以繳款當期公告土地現值讓售主管機關移撥改建基金。」然該規定係因權屬非國有之眷村土地處理，鑑於中央不宜立法處分地方政府財產，故明定各級政府應於一定期限內擬定計畫執行眷村改建，逾期未擬定者，由改建基金以公告土地現值價購，納入改建計畫中辦理，故眷改條例施行細則第10條規定：「（第1項）各級地方政府依本條例第九條第三項擬定之改建計畫，應函送主管機關轉報行政院備查。（第2項）前項改建計畫，應包含改建起迄時間、改建方式以及輔助原眷戶購宅方法、違占建戶處理措施。」亦即，行政院核定國軍老舊眷村土地權屬各級地方政府者，眷改之主管機關仍為國防部，僅由地方政府執行，不因地方政府另有資金來源執行眷改計畫即認國防部非主管機關，故關於輔助購宅款項之核定，被告始為有權機關。是原告申請核增輔助購宅款差額，以國防部為本件課予義務訴訟被告，並無當事人不適格之情形。
（四）本件主要爭執，在於輔助購宅款究應以85年或93年之公告土地現值總額69.3％為分配總額計算？經查：
1.眷改條例第1條所規定之立法目的為「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」，亦即眷村改建之計畫，應非僅為照顧原眷戶權益，其更多目的應在於多重公共利益之達成。且「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定」（司法院釋字第485號解釋參照），故被告辦理眷村改（遷）建計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源。85年眷改條例制定前，被告曾以「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱舊制）推行眷村改建，但舊制一村一村推動改建，輔助購宅款以個案眷村完工當期土地公告現值69.3％計算，致使地價款高者無須負擔自備款，獲利甚豐，低者負擔沈重，配合改建意願低落，形成實質不公；非國有地或公共設施用地眷村，無地價款補助購宅，難以推動改建（見本院卷二第8頁）。基於土地資源之有限性，一旦興建永久性建物，長期間即無可能再為其他利用，而各眷村之原眷戶，其所居住老舊眷村，其周遭環境或因社會、經濟發展而繁榮有別，致眷村所坐落土地之地價有所高低，然該因社會發展而自然上漲地價之利益，當然不能完全歸於眷村原眷戶享有，故眷改條例85年制定時，不採舊制前開規定，眷改條例第8條第1項即規定「政府為辦理國軍老舊眷村改建工作，應設置國軍老舊眷村改建基金（以下簡稱改建基金）；其收支保管及運用辦法，由行政院定之。」第9條第1至3項規定：「（第1項）本條例計畫辦理改建之國有老舊眷村土地處分收支，循特別預算程序辦理；歲入按行政院核定眷村土地當期公告土地現值作價之收入編列；歲出之編列除原眷戶之輔助購宅款外，其餘部分為改建基金。（第2項）前項歲出部分所列原眷戶之輔助購宅款在未支用前，得移作改建基金週轉之用。（第3項）行政院核定之國軍老舊眷村土地權屬為省(市）有、縣(市）有或鄉(鎮、市）有者，應由各級地方政府於本條例施行之日起六個月內擬定計畫，執行國軍老舊眷村改建，逾期未擬定者，除公共設施用地外，各級地方政府應將其土地以繳款當期公告土地現值讓售主管機關移撥改建基金。」第20條第1項、第2項規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。」該條立法理由即載明「明定眷村改建原眷戶可獲輔助購宅款標準，將考量眷戶負擔能力及『基金整體統籌運用』」，亦即係無論公告土地現值高低、區位好壞，一律辦理改建，就85年行政院核定同期辦理改建之公告土地現值69.3％補貼原眷戶，於86年一次編列特別預算，並設置改建基金，全面推行眷村改建。
2.因基金係整體統籌運用，故眷改條例第20條第1項明定輔助購宅款，係以「『同期改建之國軍老舊眷村土地』，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額」，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。另，眷改條例第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」而眷改條例施行細則第17條復規定：「本條例第二十條第一項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。」眷改條例創設之改建配售措施，明顯賦予原眷戶享有優於一般國民或公教人員之權益，乃典型給付行政，參照司法院釋字第443號解釋意旨，因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律保留密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，自應允許主管機關以法規命令或行政規則訂定。是以眷改條例第29條既已概括授權被告就施行細則為規定，被告就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。茲審查前引眷改條例施行細則第17條規定，乃就眷改條例第20條有關「國有土地可計價」規定為補充性解釋，並未違反法律保留原則，且施行細則第17條規定，按「行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格」計算，容係考量基金係整體統籌運用，眷改條例第20條第1項又明定以「同期改建之國軍老舊眷村土地」公告土地現值總額69.3％為「分配總額」補貼原眷戶，如未於行政院核定改建計畫時即確定補貼原眷戶之「分配總額」，將致基金帳務管理困難，故前開施行細則第17條規定，符合眷改條例立法意旨，並未逾越授權範圍，行政機關適用，本院予以尊重。
3.經查，復興新村等眷村之改建計畫，早於85年11月4日經行政院台85防字第38406號函核定，有經核定之國軍老舊眷村改建計畫（見本院卷一第144頁至第172頁）在卷可稽。該計畫納入之改建老舊眷村土地面積共計1,552公頃，屬國有者計1,285公頃（見本院卷一第148頁），財務計畫並記載經規劃後，以公告土地現值為基礎，輔助原眷戶69.3％購宅款1,898億元（見本院卷一第154頁）。足見復興新村改建案輔助原眷戶69.3％購宅款之「分配總額」，於85年11月4日行政院核定改建計畫時即已確定，於決定原眷戶是否應負擔自備款時，計算原眷戶可獲之輔助購宅款，自應以行政院85年核定改建計畫時同期改建之國軍老舊眷村土地之公告土地現值69.3％為分配總額。
4.至於系爭土地於行政院85年核定改建計畫時，原為國有土地，嗣因被告「金馬地區各級戰地政務機關簿冊財產人員移接處理方案」修正案於91年11月1日奉行政院核定，而於92年2月間將系爭土地移轉登記為金門縣所有，且財政部90年8月15日「研商金門縣政府陳報『國防部與金門縣政府運用臺北縣復興新村改建住宅協議書（草案）』及『金門縣政府辦理中和五眷村眷戶遷移暨復興新村改建計畫』一案」會議結論㈡，本改建案仍依眷改條例辦理（見財政部92年12月29日台財產管字第0920036830號函，本院卷一第230頁反面、第231頁），故財政部奉行政院交議邀集有關機關會商後，認為輔助參加人未能依眷改條例第9條第3項規定，於眷改條例施行之日起6個月內擬訂計畫，執行國軍老舊眷村改建，事出有因，本案不由被告按公告現值價購；且改建基地範圍內有2筆國有土地，應請被告依眷改條例施行細則第4條第2項規定會同有關單位勘定後，由輔助參加人編列預算向被告或財政部國有財產局價購；輔助參加人所擬自辦改建計畫其中銷售對象以設籍金門之民眾及公教員工優先之條文，基於社會公平性，建議刪除；所擬「輔助原眷戶購宅作法」原眷戶無需負擔自備款部分，因原眷戶需否負擔自備款，應俟房屋完工核計房地成本時，始能確定，故建議刪除。經行政院93年1月16日院臺防字第0930081076號函核示「所報福建省金門縣政府自辦臺北縣『復興新村改建計畫』一案，准照財政部意見辦理。」（見本院卷一第230頁、第231頁）。足見行政院93年1月16日函僅係表示復興新村改建計畫，「准照財政部意見辦理」，並非重新核定復興新村改建計畫。原告主張應以93年1月16日為行政院核定改建計畫之時，並依該年度公告土地現值69.3％為分配總額，核算輔助購宅款金額云云，核已違反眷改條例第20條及施行細則第17條規定，尚嫌無據。又，原告另主張本件眷村改建，至102年始完成，改建之復興新村有371戶，分給眷戶118戶，其他200多戶，市價2千萬元至3千萬元不等，輔助參加人實施眷村改建即有數十億收入，本件以17年前（85年）公告土地現值核算輔助購宅款並不公平，若按102年公告現值請求，原眷戶完全不用支付任何款項，按85年公告現值計算，原眷戶尚須支付100萬元左右自備款始能換得安身立命場所云云，惟眷改條例賦予原眷戶享有配購改建住宅及領取輔助購宅款之恩遇措施，眷改條例第20條及其授權訂定之施行細則第17條既已明定以行政院核定改建計畫時同期改建之國軍老舊眷村土地之公告土地現值69.3％為分配總額，計算輔助購宅款，此係立法者之抉擇。原告前開陳述無異主張以「完工時」公告土地現值計算分配總額，本屬於法無據；況102年完工時因近年不動產價格飛漲，與17年前不可同日而語，輔助參加人以其所有之土地執行眷村改建，所得房屋及基地出售，縱依原告所述，一戶市價高達2、3千萬元而獲有利益，原眷戶配購改建房屋，扣除輔助購宅款，亦同獲利益，尚難以此作為不應按85年行政院核定改建計畫時之公告土地現值作為計算輔助購宅款之論據。
（五）綜上所述，原告主張經核並非可採。被告依85年行政院核定改建計畫時之土地公告現值核算輔助購宅款，於法並無不合，原告主張應按93年土地公告現值核增輔助購宅款，即屬無據。被告以系爭函文予以否准，於法並無違誤，訴願決定誤為不受理，雖有未洽，但其結論維持系爭函文，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及系爭函文，並判命被告作成核增輔助購宅款之行政處分為無理由，應予駁回。
（六）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 28 日
書記官 陳 又 慈