臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第157號上 訴 人 新北市十三行博物館代 表 人 陳春蘭（館長）訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師被上訴人 黃瑞玲上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國10
5 年6 月30日臺灣桃園地方法院105 年度簡字第19號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人原為吳秀慈，嗣變更為陳春蘭，茲據上訴人新任代表人陳春蘭具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被上訴人係上訴人依其組織規程聘任之研究助理，聘任期間自民國96年4 月9 日起至100 年7 月31日止，任職期間每月除核支教育人員薪額245 俸點【本俸新臺幣（下同) 24,670元】外，並依公立大專校院教育人員學術研究費表核支講師學術研究費30,385元。嗣考試院就上訴人組織規程暨編制表修正案提報98年8 月6 日第11屆第46次會議，除核備部分條文外，並決議將上訴人組織規程第4 條後段修正增訂為第
2 項：[ ……研究助理必要時得比照中等學校教師之資格聘任。」且溯及自00年00月0 日生效，復於98年8 月26日以考授銓法四字第0983097899號函（下稱考試院98年8 月26日函）知新北市政府（改制前為臺北縣政府）。其後，上訴人遂依考試院前開會議決議修正上訴人組織規程暨編制表。又新北市政府文化局（下稱文化局）為統籌其所屬博物館，就既有以講師資格聘任進用在案之研究助理所生資格調整一事，向人事主管機關爭取維持原有之資格及薪俸權益，經行政院人事行政總處（改制前為人事行政局，下稱人事行政總處）
100 年3 月14日局給字第0990026656號函（下稱人事行政總處100 年3 月14日函）覆略以：上訴人組織規程暨編制表經考試院於98年8 月26日同意備查並溯自00年00月0 日生效，該等人員以講師待遇支給所致待遇差額，非可歸責於當事人，同意以講師待遇支給至考試院備查之日（上訴人備查之日為98年8 月26日）為止。至考試院備查後仍以講師待遇支給之待遇差額，是否免予追繳，因屬費用核銷問題，宜洽審計機關意見辦理等語。嗣上訴人再於100 年5 月6 日函詢審計部新北市審計處（下稱新北市審計處），經新北市審計處於
100 年5 月11日以審新北二字第1000000906號函（下稱新北市審計處100 年5 月11日函）覆上訴人：「來函有關待遇支給疑義，前經行政院人事行政局於民國100 年3 月14日以局給字第0990026656號函復有案。請依該局之函復內容辦理。
」文化局遂於101 年12月10日以北文人字第10130287345 號函（下稱文化局101 年12月10日函）知上訴人：「……有關聘任人員溢領學術研究費追繳事宜，俟『本局所屬機關專業人員聘任管理要點』奉府核定發布後尊重同仁個別意願，分一次繳回、6 期、12期、18期繳回市庫。」上訴人即於102年5 月17日以北文十三人字第1023261600號函請被上訴人繳回98年8 月27日起至99年12月31日止任職期間溢領之待遇差額共計148,495 元（含薪資、獎金及加班費等，下稱系爭差額），並檢附應繳回總額計算單1 份。被上訴人於102 年6月4 日回函表示上訴人違反兩造間之行政契約，且不同意所謂之溢領待遇事宜。其後，新北市政府乃再次函請人事主管機關解釋，經行政院人事行政總處於102 年7 月9 日以總處給字第1020039017號函覆新北市政府仍請依前次函釋規定辦理，新北市政府即將上情轉知上訴人，上訴人遂依行政訴訟法第8 條規定提起行政訴訟，請求被上訴人返還其溢領之系爭差額，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。經原審法院105 年度簡字第19號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張略以：被上訴人自98年8 月27日起至99年12月31日止本應以中等學校教師身分支領學術研究費，卻以講師待遇支領，致溢領系爭差額，自屬無法律上之原因而受有利益，且使上訴人受有財務上損害，構成不當得利，是被上訴人當有負歸還該項利益之義務。又上訴人收受文化局101年12月10日函請上訴人追繳被上訴人相關薪資後，隨即於10
2 年5 月17日函請被上訴人依限切結並分期繳還，故上訴人並未逾行政程序法第131 條第1 項前段規定之5 年時效。為此，爰依行政訴訟法第8 條規定訴請返還等語。並請求判決被上訴人應給付上訴人148,495 元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
四、被上訴人於原審抗辯略以：
（一）上訴人自96年4 月9 日起至99年12月31日止，每年均以銓敘審定之大學講師資格條件暨薪資（敘21級薪245 元）聘用被上訴人擔任研究助理，嗣於100 年1 月27日文化局研究助理座談會中，被上訴人始得知98至99年期間之合法薪資有待遇差額之情事，主因係上訴人之組織規程暨編制表未於98年8 月26日考試院核備後及時修正所致。之後，上訴人於100 年2 月24日修正予被上訴人之100 年度聘書為「職務等級：比照中等學校之資格（薪額245 元) 」，並於被上訴人100 年3 月薪資中追溯調整及補扣100 年1 、
2 月薪資差額，續向被上訴人追繳系爭差額，損及被上訴人權利，此有事實認定錯誤及法律適用錯誤之問題。
（二）被上訴人並非公務員，而係與上訴人訂有聘僱契約，且自98年8 月27日起至99年12月31日止期間，原比照96年講師待遇審定之薪級支給薪資，此工作權及財產權應受憲法保障，自不得事後追回或剝奪，否則有違信賴保護原則、比例原則。又考試院核備之組織規程第4 條第2 項後段，雖係規定研究助理「必要時」、「得」、「比照」中等學校教師之資格聘任，並溯及自00年00月0 日生效。惟考試院係本於善意，冀望上訴人針對不同案件給予裁量權及按比例原則處理，並非強制規定「一定要」、「應」或「適用」中等學校教師之資格聘任，上訴人針對被上訴人已獲取之薪資污名化為不當得利，違反憲法之公平原則。
（三）被上訴人自96年起至99年間獲聘，均為有限期之研究助理，且實際工作之本質屬於研究與社教機構，故不論形式或實質均應比照大學講師之薪資較合情理。上訴人之組織規程雖有變更，但被上訴人98至99年期間，兩造之聘約並未合意變更，則上訴人豈得片面追繳98至99年間之薪資，實有危害被上訴人之勞動權益甚鉅。
（四）被上訴人任職期間，文化局所屬機關專業人員聘任管理要點（下稱系爭管理要點）始終為草案階段，嗣於101 年6月後始核定發布，惟系爭管理要點豈能逕自作為追溯被上訴人98年8 月27日至99年12月31日期間合法薪資之法源，是上訴人以文化局101 年12月10日函之內容作為上訴人請求被上訴人返還溢領薪資之法源及合理期待得行使該不當得利返還請求權之時點，顯非可採。又上訴人於98年8 月26日考試院核備上訴人組織規程暨編制表修正案時，即已知悉其權利存在之事實，並於99年12月25日組織規程暨編制表修正完成後之隔年即100 年1 月27日召開會議，且告知被上訴人上情，復研議分期清償之方案。是以，上訴人於100 年1 月27日即可合理期待其得對被上訴人請求返還前揭溢領薪資，惟上訴人逾5 年後始提起本件訴訟，已罹於行政程序法第131 條第1 項前段規定之5 年時效等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：依現行行政程序法第131 條第1 項規定及其102 年5 月22日修正之立法理由，並參照最高行政法院52年度判字第345 號判例、101年度判字第679 號判決要旨，應認公法上請求權之消滅時效，若無其他法律之特別規定時，應同民法第128 條規定，自請求權可行使時起算。又本件上訴人請求被上訴人返還之系爭差額，係關於被上訴人98年8 月27日至99年12月31日任職期間所支領學術研究費之差額。而觀諸上訴人所提出如事實概要欄所示之相關函文及資料，可知上訴人主張被上訴人於前揭任職期間所領系爭差額係屬溢領一情，固非無據。然而，考試院98年8 月26日函亦有送達新北市政府，且上訴人組織規程亦依98年8 月6 日考試院第11屆第46次會議決議而為相關修正，足認上訴人自斯時起應已知悉其所聘之研究助理有溢領差額之情形，僅因相關單位嗣後向人事主管機關函詢相關法規之適用及處理方式，故未即時向被上訴人請求返還，遲至105 年3 月1 日始提起本件訴訟，顯然已逾5 年之時效，是上訴人請求被上訴人返還溢領之系爭差額，即屬無據等語，而駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴意旨略以：
（一）上訴人固然知悉考試院於98年8 月26日核備上訴人之組織規程暨編制表之事實，惟該事實發生後，對於「被上訴人是否溢領」及「溢領金額數額」等法律之適用有所疑義，為處理相關問題，文化局乃向相關人事主管機關詢問，嗣文化局收受人事行政總處100 年3 月14日函及新北市審計處100 年5 月11日函後，以101 年12月10日函轉知上訴人，上訴人始知因上訴人組織規程暨編制表之修正，而應依法對於相關聘任人員追繳溢領之學術研究費，足認本件係對於法令變更後如何適用法令有所疑義，雖與一般案件係對於事實之認知有所疑義不同，惟其亦涉及公法上請求權之起算時點，故應認可合理期待上訴人得請求之時點為上訴人收受文化局101 年12月10日函之日。
（二）揆諸人事行政總處100 年3 月14日函之內容，可知對於機關組織規程暨編制表之變更而致相關人員之待遇發生變動，確有對於「是否溢領」及「溢領金額數額」存有法律上之疑義，故實不宜自98年8 月26日考試院核備上訴人組織規程暨編制表修正案之日起算消滅時效，而應於上訴人收受文化局101 年12月10日函之日起算消滅時效。
（三）最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議對於行政程序法第131 條第1 項之公法上請求權之消滅時效起算時點，業採「可合理期待權利人得為請求時」之見解，惟原判決逕採客觀說之「權利成立時」起算，即逕以考試院於98年8 月26日核備上訴人組織規程暨編制表修正案之日起算本件請求權之消滅時效，足認原判決實有構成行政訴訟法第243 條第1 項之判決不適用法令之違法存在，而應予以廢棄，並請求判決：⑴原判決廢棄。⑵被上訴人應給付上訴人系爭差額，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，或發回臺灣桃園地方法院。
七、本院查：
（一）按「（第1 項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；……（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131 條第1 項、第2 項定有明文。又關於消滅時效如何起算，行政程序法並未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。而「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」為民法第12
8 條、第129 條第1 項、第130 條所規定。上開第128 條所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行，最高行政法院10
4 年度判字第184 號判決意旨可資參照。
（二）經查，上訴人請求被上訴人返還之款項，係關於被上訴人98年8 月27日至99年12月31日任職期間所支領學術研究費之差額（含薪資、年終工作獎金、加班費）共計148,495元。而觀諸上訴人所提出之相關函文及資料，可知被上訴人於前揭任職期間所領上開差額款項係屬溢領，且於考試院98年8 月26日函核備上訴人組織規程暨編制表時起即已知悉等情，為原審所認定之事實。是以，上訴人自考試院98年8 月26日函核備上訴人組織規程暨編制表時起，即已知悉被上訴人任職期間所支領之薪資有溢領之情形，卻遲至105 年3 月1 日始提起本件訴訟，依行政程序法第131條規定，上訴人之不當得利返還請求權已逾5 年之時效無訛。
（三）上訴人雖稱：伊係收受文化局101 年12月10日函後，始知因上訴人組織規程暨編制表之修正，而應依法對於相關聘任人員追繳溢領之學術研究費。原判決逕以考試院98年8月26日核備上訴人組織規程暨編制表修正案之日起算本件請求權之消滅時效，有違最高行政法院102 年11月份第1次庭長法官聯席會議決議云云。惟查：
１、最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議雖認，追繳押標金之公法上請求權，應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。惟最高行政法院此項共識，係因該則法律問題所涉政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符，方就此類公法上請求權時效，作成「應自可合理期待機關得為追繳時起算」之決議，此由其決議文記載：「一、……政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳……屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」等語甚明，此與前揭民法第128條所定消滅時效，自請求權可行使時起算之法旨尚相符合。
２、而查，考試院98年8 月26日函已明確記載：「二、下列事項請依規定修正並『先予適用』：……⑵組織規程第4 條後段，……修正增訂為第2 項：『……研究助理，必要時得比照中等學校教師之資格聘任。』」等語（參原審卷第12至13頁），故上訴人關於所屬研究助理之聘任等級，自考試院98年8 月26日函核備其組織規程暨編制表後，即應改以中等學校教師之資格聘任。至文化局就研究助理聘任資格及薪資待遇疑義固曾多次函請釋示，嗣並於100 年1月27日舉辦「新北市政府文化局研究助理座談會」，惟觀其會議資料記載：「……四、本局所屬博物館組織規程暨編制表，未依考試院核備後及時修正原因如下：……（五）本案聘任資格疑義已獲解決，並配合本市改制自99年12月25日本局所屬各博物館組織規程暨編制表研究助理已修正『必要時得比照中等學校教師之資格聘任』。」等語（參原審卷第55至57頁），暨該次會議紀錄載明：「貳、人事室報告：……五、本局因99年12月25日配合改制直轄市，本局所屬各博物館組織規程暨編製表均配合修正，並將研究助理聘任資格修正為『必要時得比照中等學校教師之資格聘任』……參、研究助理提問與本室答覆：……由於講師與中等教師學術研究費每月差額為7,865 元，如一次追繳整年差額計94,380元，對同仁將造成極為沈重之負擔。本室將極力為研究助理同仁爭取最大權益之保障，並協商得否分期清償。……肆、決議：一、本局將秉持保障研究助理權益最大化為原則，極力向人事行政局爭取研究助理同仁們應有之福利。……三、若人事行政局最後仍作成自99年起追繳學術研究費之決議，本局將研議分期清償之配套措施，以降低研究助理同仁之負擔。」等語，有文化局研究助理座談會資料及其會議紀錄附卷足憑（參原審卷第52至57、58至62頁），可知縱認上訴人於考試院98年8月26日核備上訴人組織規程暨編制表時起，對於被上訴人是否追繳系爭差額仍有疑義，惟至遲於文化局舉辦前揭會議後，應可明瞭依考試院98年8 月26日函，被上訴人即應依中等學校教師之聘任等級支薪，僅為研究助理之權益，文化局續向人事行政局爭取應有之福利，惟此爭取權益之舉，尚不能否認被上訴人在現行法制下確有溢領系爭差額之情事。
３、再參酌人事行政局100 年3 月14日號函覆新北市政府：「有關貴府文化局所屬縣立鶯歌陶瓷博物館等機關96年9 月30日業已聘任之研究助理是否維持原以『講師』聘任之薪資，抑或改以『中等學校教師』聘任支薪，以及該局各博物館在組職規程暨編制表尚未送考試院備查前，自97年1月1 日起以『講師』等級聘任9 名研究助理，基於信賴保護原則，得否以『講師』等級支薪，不受此次編修限制一節，……茲以該等機關00年00月0 日生效之組織規程暨編制表既經考試院98年7 月30日、8 月6 日第11屆第45次及第46次會議同意備查在案，其中編制表內依教育人員任用條例規定聘任之研究助理，其聘任等級修正為比照中等學校教師聘任，並先予適用在案。爰渠等待遇之支給，自應於同日起比照中等學校教師之薪級及學術研究費規定辦理。惟旨揭機關組織規程暨編製表考試院係於98年8 月至9月始同意備查並溯自00年00月0 日生效，渠等人員以講師待遇支給所致待遇差額，非可歸責於當事人，……同意以講師待遇支給至考試院備查之日（鶯歌陶瓷博物館98年8月21日、十三行博物館同年8 月26日、……）為止。至考試院備查後仍以講師待遇支給之待遇差額，是否免予追繳，因屬費用核銷問題，宜洽審計機關意見辦理」等語（參原審卷第15至16頁），可知上訴人聘僱之研究助理，原自96年10月1 日起即應比照中等學校教師之聘任等級聘任，惟因上訴人組織規程暨編制表修正案核備在後，故在考試院備查前之待遇差額，人事行政局同意以講師待遇支給至考試院備查之日。縱上訴人就考試院備查後之待遇差額，仍持續函詢新北市審計處可否免予追繳，然從人事行政局
100 年3 月14日函之內容可知，此屬費用核銷問題，非代表上訴人不知其有此公法上不當得利請求權。是以，上訴人就本件不當得利構成要件事實，非待其收受文化局101年12月10日函後始可得確定。原審依調查證據之辯論結果所確認之事實，顯無構成要件事實猶在被上訴人隱護不明中之情形，至上訴人因法律適用疑義或為爭取研究助理之權益不予發動追繳請求權，而函請人事行政總處或新北市審計處釋示，要屬權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。且縱依最高行政法院上開決議，亦應認上訴人於100 年1 月27日舉辦前揭會議時，即可合理期待其得追繳系爭差額，則計至上訴人105 年3月1 日提起本件訴訟，亦已逾5 年之時效。上訴意旨引用最高行政法院上開決議指摘原判決違法，並無可採。
（四）綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 劉穎怡法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 12 月 19 日
書記官 張正清