臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第165號上 訴 人 黃憲孝被 上 訴人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於臺灣桃園地方法院中華民國105年6月30日104年度簡字第133號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、緣上訴人所有坐落於桃園市○鎮區○○段974、975、976地號土地（下合稱系爭土地），屬特定農業區農牧用地，被上訴人經改制前桃園縣平鎮市公所（民國103年12月25日改制為桃園市平鎮區公所，下稱平鎮區公所）以103年4月18日平市民字第1030016250號函查報後，發現系爭土地涉違規回填整地，面積約10,626平方公尺，遂以104年2月3日府地用字第1040031361號函通知上訴人陳述意見。被上訴人所屬農業局（下稱農業局）曾於104年2月3日以桃農管字第1040002534號函表示「系爭土地未經許可堆填土石方，與旁鄰農地形成高低落差約達1至2公尺，影響該區農業生產環境，已違反農業使用」等語，並經被上訴人於104年3月3日至現場會勘，了解系爭土地使用現況，發現系爭土地有填土整地、種植農作物等使用，後經農業局審認後，以104年3月10日桃農管字第1040005286號函（下稱農業局104年3月10日函）表示略以「系爭土地部分區塊雖種植時蔬與植栽等，惟其未經許可堆填土石方並未予移除及興建廟宇等，與旁鄰農地形成高低落差約達1至2公尺，影響該區農業生產環境，已違反農業使用」等語，被上訴人乃再以104年3月17日府地用字第1040067440號函通知上訴人就興建廟宇部分陳述意見。嗣上訴人於104年3月25日書面陳述意見後，被上訴人於104年4月13日再次至現場會勘釐清使用情形，經查該廟宇坐落平德段976地號土地（面積約33平方公尺，下稱系爭廟宇），被上訴人因認上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定明確，遂以104年4月20日府地用字第1040098241號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）16萬元，並命停止非法使用，及於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。上訴人對罰鍰部分不服，循序提起訴願及行政訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）104年度簡字第133號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭土地係屬農牧用地，是否應予裁罰，應以上訴人有無違反區域計畫法第15條第1項之管制使用、即有無違反非都市土地使用管制規則（下稱使用管制規則）附表一之容許使用項目「農作使用」為斷，與上訴人是否堆置土方（實為恢復土層進行農作復耕）、有無提出填土申請等事無涉，且被上訴人應就上訴人違反「農作使用」一情，負舉證責任。又系爭廟宇乃存在已逾百年之土地公信仰，上訴人亦曾就系爭廟宇一事向被上訴人陳情協調，並獲市長同意撤銷關於廟宇部分之處分，然迄今未為正式撤銷處分。再者，因上訴人於103年3月間就系爭土地進行農地復耕，而有訴外人黃憲鉦倡議配合政府政策及民間信仰，統籌集資修繕系爭廟宇。而系爭廟宇面積為民間吉數9.9平方公尺，符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用認定辦法）第6條第2款之規定，得認定作為農業使用，被上訴人不查，逕謂系爭廟宇面積約33平方公尺，又無相關計算面積之方式及資料可佐，自乏其據，顯不可採等語。並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
三、被上訴人答辯略以：系爭土地使用地類別編定為農牧用地，依區域計畫法第15條及使用管制規則第6條規定，按其容許使用之項目及許可使用細目表需與農業生產或農業使用有關。又依行政院農業委員會93年3月31日農企字第0930115158號函及97年3月11日農企字第0970010646號函略以，農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等；農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，確有違非都市土地使用管制行為，應依區域計畫法規定處理。次依內政部89年9月15日台（89）內中地字第8980558號函略以，區域計畫法第15條所謂「實施管制」係包含「容許使用」及「變更編定」二部分，依規應辦理容許使用手續而未辦理者，仍屬違反使用管制規定；對於違反區域計畫法第15條土地使用管制規定之認定，不論實質違規或程序違規，皆認為違反區域計畫法非都市土地使用管制規定，而有區域計畫法第21條、第22條規定之適用。可見上訴人於系爭土地回填土石方，已違反使用管制規則第6條及區域計畫法第15條等規定。況查，系爭土地於103年3月前並無依區域計畫法裁罰之紀錄，上訴人自無農業用地恢復原編定管制使用之需求，並不適用廢止前之桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點第5點第1款之規定。系爭廟宇經被上訴人於104年4月13日至現場會勘後，現況廟宇坐落平德段976地號土地，已有新增建及擴建情形，經桃園市平鎮地政事務所（下稱平鎮地政所）現場量測面積約33平方公尺，不符農地農用認定辦法第6條第2款之規定等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人主張係為改善農作環境，利於作物栽培，始於系爭土地上覆蓋約50公分之種植土，再予整平以利農用，並未影響灌溉排水，亦未對鄰地造成任何不良影響云云，縱其所述為真，然依桃園縣申請農業用地改良作業要點之規定，上訴人仍必須事先向被上訴人提出申請，附具相關說明，並非只要是出於農業使用之目的即可於系爭土地上擅自、任意堆置或挖填土方，是上訴人前揭主張，容有誤解。況觀諸卷附之上訴人整地前現場相片，可知整地前系爭土地原貌為土壤（咖啡色）及草地，另依上訴人所提系爭土地之鄰地相片，鄰地則多為草地、部分並種有作物，嗣經上訴人填土整地之後，系爭土地之土壤顏色變為一片紅土，並無證據足認有何不適於農作之情。至於系爭土地目前與鄰地有高低落差之情形，本院依據卷內現有之資料，固然尚無從認定係因上訴人自行覆蓋土方所造成，惟上訴人在系爭土地上未經申請核准即自行覆蓋土方之行為，已違反行為時之「桃園縣申請農業用地改良作業要點」之規定，是被上訴人因而依法加以裁罰，尚無違誤。㈡依被上訴人104年4月13日至現場會勘之結果，系爭廟宇已有新增建及擴建情形，且經平鎮地政所現場量測面積約33平方公尺，有會勘紀錄1份及現場相片4張可參，而觀諸會勘當日所拍攝之現場相片，可知該廟宇之外觀嶄新，廟前連接廟簷處並搭蓋有整片的紅色鐵皮棚架，棚架下方之地面並鋪設水泥，足認該廟宇確有新增及擴建，且廟宇及鐵皮棚架之面積應已逾10平方公尺。而原處分實際上主要係針對上訴人103年3月間在系爭土地上擅自覆土整地之違規行為，至系爭廟宇部分則係因有增建、擴建導致逾10平方公尺始構成違規為由，資為其論斷之基礎，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠上訴人是否違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，應以有無違反使用管制規則第6條附表一之容許使用項目「農作使用」為斷，與上訴人有無提出填土整地申請無關；查系爭土地使用地類別為農牧用地，且現狀確係供「農作使用」，依使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，屬於免經申請許可使用之細目。況上訴人雖無提出填土申請，然所為乃有利於系爭土地之「農業使用」，並無違反區域計畫法第15條第1項之管制使用規定。又區域計畫法第21條第1項並無未經提出申請即應受處罰之規定，原審徒以上訴人未提出填土申請，即應受區域計畫法裁罰為由，駁回上訴人第一審之請求，其認事用法，顯已違反上揭法令之規定。㈡被上訴人所屬地政局於103年4月18日接獲平鎮區公所查報系爭土地填土整地後，曾於103年4月21日以桃地用字第1030013453號函請農業局輔導上訴人合法化使用，然整地期間該農業局承辦人員均未到場輔導，其後各單位歷次會勘該局承辦人員亦均未到場，竟率予認定系爭土地未作農業使用，程序顯有瑕疵，參酌上訴人曾於原審提出與本件同樣是未經申請填土，然卻未受被上訴人裁罰或者撤銷裁罰之案例，應為免罰或撤銷裁罰處分，原判決徒以每一個案之情節容有不同，尚難直接比附援引為由，而未詳加調查及論斷，即駁回上訴人之請求，顯有未盡調查證據之違背法令。㈢系爭廟宇部分，依行政處理程序，農業局應先移請目的事業主管機關被上訴人所屬民政局審認。綜上，原處分程序上顯有瑕疵，違反行政程序法第6條、第7條及第8條規定，原審就此未詳加調查，即駁回上訴人之請求，顯有未盡調查證據之違背法令等語，並聲明求為判決：原判決廢棄，訴願決定及原處分關於處罰鍰16萬元部分均撤銷或發回原審法院。
六、本院判斷如下：㈠按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政訴
訟法第243條第1項定有明文，依同法第236條之2第3項規定，並為簡易訴訟程序之上訴所準用。而「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」為同法第236條所明定。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；…。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項、第209條第3項分別著有規定。
是於應適用簡易訴訟程序之撤銷訴訟事件，為事實審之地方法院行政訴訟庭，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，認定事實，不受當事人主張之拘束；且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則；並應於判決書理由項下記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，否則判決即屬違背法令。
㈡原判決基於前揭理由，認被上訴人所為原處分並無違誤，訴
願決定予以維持，亦無不合，而將上訴人之起訴予以駁回，固非無見。惟查：
⒈按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1至3項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。（第3項）前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」⒉次按行為時使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫
法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1、3項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」而該附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」所規定之「使用地類別：農牧用地」之「容許使用項目：㈠農作使用（包括牧草）」所相對應之「許可使用細目」項下，係明文規定「農作使用」者，即屬「免經申請許可使用細目」，亦無「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」及「附帶條件」。準此可知，倘若農牧用地確係供「農作使用」，即免經申請相關主管機關許可即可自行使用。
⒊承上附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」
之「使用地類別：農牧用地」項目下之「容許使用項目」，尚有分別規定「㈦採取土石」之「許可使用細目」欄下之「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」欄係規定「土石採取」，另「附帶條件」欄則規定「採取當地土石（限於採掘、儲存及搬運，不包括設置碎解、洗、選作業場所），並應依非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點規定辦理。」；以及「臨時堆置收納營建剩餘土石方」之「許可使用細目」欄下之「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」欄係規定「臨時堆置收納營建剩餘土石方」，另「附帶條件」欄則係規定「僅限於本規則中華民國102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地」。據上可知，使用管制規則第6條第3項之附表一僅有規定在農牧用地上「採取土石」及「臨時堆置收納營建剩餘土石方」者，需經主管機關許可始得使用，至於在農牧用地上堆置「營建剩餘土石方」以外之土石方者，使用管制規則並未規定亦需經相關主管機關許可使用後，始可堆置土石方。是以，倘若農牧用地所堆置之土石方實際上確係供農作使用，自毋庸受需經申請許可之管制規範。
⒋本件裁處時即被上訴人於104年4月1日訂定發布之桃園市非
都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準（下稱本件裁量基準）第1點規定：「桃園市政府（以下簡稱本府）為執行區域計畫法（以下簡稱本法）第21條規定裁罰之土地案件，建立執法公平性，減少爭議，並提升公信力，特訂定本基準。」第2點規定：「（第1項）違反非都市土地使用管制，經本府依本法第21條規定處以罰鍰者，其裁量基準如附表。（第2項）前項違反使用管制行為，如有妨礙公共安全、社會治安或環境保護等情節重大者，得加重其罰鍰為2倍，惟最高總額不得逾新臺幣30萬元。」而依該條文附表之「罰鍰裁量基準表」所載：第一次裁罰違規面積超過10,500至11,500平方公尺者，裁罰金額為16萬元。是以，被上訴人係以違規面積之大小，作為對違規行為人裁處罰鍰高低之基準，並就違規情節重大者，加重其處罰，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，自得予以援用。
⒌經查，上訴人所有之系爭土地為非都市土地，業經被上訴人
依非都市土地分區使用計畫，編定之使用分區為「特定農業區」及使用地類別為「農牧用地」乙節，為兩造所不爭執，並有系爭土地之土地登記第二類謄本3紙（見原審卷第5至7頁）在卷可稽，堪以認定屬實。是以，上訴人是否違反區域計畫法第15條第1項規定所實施之管制，自應以上訴人有無違反前揭使用管制規則第6條附表一有關農牧用地之「容許使用項目」及「許可使用細目」規定為斷。
⒍次查，原處分以上訴人有違反區域計畫法第15條第1項規定
，而依同法第21條規定及本件裁量基準予以裁處，乃係認定上訴人於系爭土地，堆填土石、廟宇（面積約33平方公尺）等使用，與旁鄰農地形成高低落差約達1-2公尺，影響該區農業生產環境，違規面積約10,626平方公尺之違規事實，有原處分存卷可考（見原審卷第9頁）。再佐以被上訴人於104年3月3日派員會同平鎮區公所及平鎮地政所人員至系爭土地會勘結論為：「現場填土整地種植農作物，使用面積約1062
6.09平方公尺，惟是否符合農用，移請本府農業局審認，倘非符合農業使用，將依區域計畫法裁罰16萬元整。」此有非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及採證照片在卷可佐（見訴願卷第75至78頁）。又依農業局104年3月10日函係記載：「旨揭土地部分區塊雖有種植時蔬與植栽等，惟其未經許可堆填土石方並未予移除及興建廟宇等，與旁鄰農地形成高低落差約達1-2公尺等，影響該區農業生產環境，本局業以104年2月3日桃農管字第1040002534號函審認違反農業使用並檢附現況照片供參，是否違反貴管法令規定，請逕依權責核處。」（見訴願卷第79頁）。另被上訴人於104年4月13日派員會同平鎮區公所及平鎮地政所人員至系爭土地會勘結論：「現場廟宇座落平德段976地號，使用面積約33平方公尺」，此有非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及採證照片4張等件在卷足憑（見訴願卷第88至89頁）。從而，原處分認定系爭土地有堆填土石及興建系爭廟宇（面積約33平方公尺）等情，應堪認定。則本件所須審究之事項應為：上訴人於系爭土地堆填土石是否為供農作使用？被上訴人認為上訴人堆填土石須先經許可，是否於法有據？系爭廟宇（面積約33平方公尺）是否得認定為供作農業使用？⒎細究原判決係以上訴人於原審主張其為改善農作環境，利於
作物栽培，始於系爭土地上覆蓋約50公分之種植土，再予整平以利農用，並未影響灌溉排水，亦未對鄰地造成任何不良影響云云，縱其所述為真，然依桃園縣申請農業用地改良作業要點之規定，上訴人仍必須事先向被上訴人提出申請，附具相關說明，並非只要是出於農業使用之目的即可於系爭土地上擅自、任意堆置或挖填土方，被上訴人因而依法加以裁罰，尚無違誤，而未予採認上訴人此部分主張。惟查：
⑴按行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行
為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」是依法始得處罰，乃民主法治國家基本原則之一，為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，而依司法院釋字第313號、第394號及第402號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故違反行政法上義務之處罰，以法律或自治條例或法規命令有明文規定為限。
⑵又按農業發展條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因
應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第3條第1款、第10至12款規定：「本條例用辭定義如下：一、農業：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷及休閒之事業。……。十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」基此，雖前揭使用管制規則第6條附表一並未就農牧用地之容許使用項目中所謂「農作使用」予以明文定義，惟農業發展條例立法宗旨既明文該條例係就促進農地合理利用而特別制定，則從法體系解釋上，農業發展條例第3條有關「農業使用」之定義性規定應可供參照。是以，倘若農業用地係依法實際供農作使用者，即屬符合使用管制規則所容許使用項目，則該農作使用即屬免經申請許可使用。
⑶另按農業發展條例第39條第2項規定授權訂定之農地農用認
定辦法第2條第1至3款規定：「本辦法所稱農業用地之範圍如下：一、本條例第3條第11款所稱之耕地。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農路使用之土地，或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地。……。」第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：㈠容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。㈡農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」第5條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。二、本條例中華民國89年1月26日修正公布施行前，以多筆農業用地合併計算基地面積申請興建農舍，其原合併計算之農業用地部分或全部業已移轉他人，致農舍坐落之農業用地不符合原申請興建農舍之要件。三、現場有阻斷排灌水系統等情事。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」第6條第2款規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……二、農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在10平方公尺以下。」是以，上訴人在系爭土地上所堆填之土石方，倘若已實際供「農作使用」，且無前揭農地農用認定辦法第5條所規定之不得認定農業使用情形，即難謂非供農作使用。
⑷固然行為時之「桃園縣申請農業用地改良作業要點」（104
年6月8日廢止，現更名為「桃園市申請農業用地改良作業要點」）第1點規定：「桃園市政府（以下簡稱本府）為有效管制本市農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作收益，訂定本要點。」第4點規定：「（第1項）申請農地改良應檢附下列書件各乙式8份向本府農業發展局提出申請：㈠農地改良申請書。㈡最近一個月內土地登記謄本及地籍圖謄本。屬都市土地者，應另檢附都市計畫土地使用分區證明。㈢農地改良使用計畫書。㈣農地現況照片。㈤申請人（土地所有權人）身分證明文件影本。㈥其他必要書件。（第2項）前項第3款之農地改良使用計畫書內容包括如下：……。㈢挖填土方者，應說明土石方來源及土方種類、挖填土方數量、…。」第7點規定：「（第1項）農地改良以挖填平衡為原則，其土石不得外運、堆置及篩選，且不得妨害或影響原灌排水功能、農地利用及鄰近農業經營環境完整性。（第2項）申請客土改良者，應檢附合法土方來源證明文件、土方為適合種植農作物之土壤切結書（附件三），土方來源以本縣合法土資場或農田水利會埤塘浚渫底土為限，並須符合營建剩餘土石方管理相關法令規定。」（詳見原審卷第55頁）。然查，有關農業用地改良，並非屬使用管制規則第6條第3項附表一「容許使用項目」及「許可使用細目」欄之「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」所規範之應經許可使用項目。是以，倘若上訴人在系爭土地上堆填土石經調查認定係供「農作使用」，則縱令該行為亦係屬農業用地改良行為之一，仍難認屬前揭使用管制規則所規範管制之行為。是依行政罰法第4條所規定之處罰法定原則，即難認有將該堆填土方行為逕以區域計畫法第15條及第21條第1項規定相繩之餘地。從而，原判決徒以上訴人在系爭土地上未經申請核准即自行覆蓋土方之行為，已違反前揭作業要點之規定，即遽為論斷被上訴人因而依法加以裁罰，尚無違誤云云，顯有法規適用不當之違法。
⑸雖平鎮區公所係於103年4月10日至系爭土地會勘後，發現系
爭土地有回填不明土方或土石方，約略面積為10,626.09平方公尺等情，此有桃園縣平鎮市非都市土地違規使用案件會勘紀錄及處理查報資料在卷可考（見訴願卷第58至59頁）。
惟被上訴人於104年3月3日派員會同平鎮區公所及平鎮地政所人員至系爭土地會勘結論既為：「現場填土整地種植農作物，使用面積約10626.09平方公尺」等情，亦有非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及採證照片在卷可佐（見訴願卷第75至78頁）。而倘若系爭土地所堆置之土石方，並非屬營建剩餘土石方，且確係供「農作使用」，則依前揭使用管制規則第6條第3項之附表一之規定及說明，自可免經申請許可使用。
⑹固然農業局104年3月10日函係認為系爭土地未經許可堆填土
石方並未予移除，與旁鄰農地形成高低落差約達1-2公尺等，影響該區農業生產環境，係違反農業使用等情（見訴願卷第79頁）。惟查，原審既認為依據卷內現有之資料，尚無從認定系爭土地目前與鄰地有高低落差之情形，係因上訴人自行覆蓋土方所造成，則農業局認定系爭土地與旁鄰農地形成高低落差約達1-2公尺，係違反農業使用，是否無誤，即非無疑。再者，依卷附上訴人所提出之臺灣石門農田水利會（下稱水利會）103年8月27日石農管字第1030009735號函暨會勘紀錄（見訴願卷第42至43頁）可知，上訴人曾於103年8月13日向水利會申請會勘「平鎮市○○段○○○○號土地（即系爭土地之其中1筆地號土地）作農業使用有無影響灌溉排水功能」一事，業經水利會會勘結論為「經現勘平鎮市○○段○○○○號土地作農業使用並無影響灌溉排水功能。」則系爭土地上所堆填土石是否均無阻斷排灌水系統等情事？是否非屬與農業經營無關或妨礙耕作之砂石等使用情形？亦即是否有符合農地農用認定辦法第5條第3款及第4款規定之不得認定為作農業使用情形？以及上開水利會會勘紀錄是否不足為上訴人有利之認定？凡此均影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，惟均未見原判決予以審究敘及。則原處分認定本件違規面積約10,626平方公尺，而依區域計畫法第21條及本件裁量基準之規定，裁處上訴人，其認事用法，是否無誤，即仍有待原審依法調查審認。
七、綜上所述，原判決上述認定事實有違反證據法則及論理法則之違法，且有判決不備理由之違誤，並影響事實之確定及判決結果，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決。從而，上訴意旨執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，難謂無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 9 月 26 日
書記官 黃玉鈴