臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第110號上 訴 人 林芝宇訴訟代理人 郭德田律師被上訴人 國立臺灣師範大學代 表 人 張國恩（校長）訴訟代理人 陳明暉律師上列當事人間學雜費事件，上訴人對於中華民國105 年4 月7 日臺灣臺北地方法院104 年度簡字第167 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：上訴人係民國103 學年度之延畢生，於103 年10月20日收受被上訴人103 學年度第1 學期大學部繳費通知，認為其中雜費新臺幣（下同）5,520 元之收取，被上訴人未按專科以上學校學雜費收取辦法（下稱學雜費收取辦法）第7條「資訊公開程序」及「研議公開程序」規定，故收取延畢生雜費不具合法性及正當性。上訴人不服被上訴人繳費單雜費5,520元收費，向被上訴人提起申訴，經被上訴人以104年1月12日師大學字第1041000794號評議決定書，認為申訴不成立，上訴人繼提訴願，經教育部以本案學雜費爭議為行政契約性質，非屬行政處分，故非訴願救濟範圍內事項，以104年5月1日臺教法三字第1040034757號訴願不受理駁回。
上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院104年度簡字第167號行政訴訟判決駁回（下稱原審判決），上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴主張：㈠憲法第11條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障，大學自治亦屬該條之保障範圍。舉凡教學、學習自由、講授內容、學生選擇科系與課程自由等均屬大學自治之項目」、563 號解釋理由書要旨：「學自治為憲法第11條講學自由之保障範圍，大學對於教學、研究與學習之學術事項，諸如內部組織、課程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等，均享有自治權。」前揭大法官解釋內容皆未論及有關於大學學雜費之收取屬於大學自治，可見大法官向來並不認為學雜費之收取（或調整）屬於大學自治之事項。國家依憲法第162 條規定，以法律或經授權訂定之法規命令對大學為各項之監督，自屬當然。而依被上訴人105 年2 月2 日之行政訴訟陳報狀主張「三、有關先前延畢生9 學分以下不收雜費部分：『大學校院務基金設置條例』於88年訂頒前，各公立大學學雜費收取方式及標準，由教育部統一訂定。其後，教育部為因應高教發展趨勢，自88學年起不再統一規定大學學雜費收費標準及方式，而係實施『彈性調整學雜費方案』，由各校自行以實際經常性運作之教育成本作為學雜費徹收指標。」等語可知，有關於「各公立大學學雜費收取方式及標準」向來由教育主管機關所高度管制，縱使於88年後另訂「大學校院務基金設置條例」而稍有鬆綁，惟各大學僅得於主管機關授權範圍幅度內進行調整，並訂有學雜費收取辦法為高度管制，如有調整，尚須經主管機關核准，否則仍不得為學雜費之調整。綜上可見，不論是88年以前或以後，我國對於大學學雜費收取方式及標準都是受到國家立法及經授權訂定之法規命令高度管制，並非如被上訴人所稱屬於「大學自治事項」而不受任何管制。況且，我國司法院大法官至今從未宣告「各公立大學學雜費收取方式及標準」事項之管制屬於大學自治事項，亦未曾認定立法機關或教育主管機關所就該事項所訂定之規範侵害大學自治。顯然被上訴人堅稱學雜費之調整屬於大學自治事項，並不可採。㈡原處分之依據並不合法：⒈學雜費收取辦法第7 條規定學校調整學雜費收費基準，應符合下列規定：⑴資訊公開程序：學雜費使用情況、調整理由、計算方法、支用計畫（包括調整後預計增加之學習資源），及研議過程之各項會議紀錄、學生意見與學校回應說明等資訊，應於研議期間公告。⑵研議公開程序：研議調整學雜費收費基準之校內決策方式、組成成員及研議過程均應公開；其成員應包括學生會等具代表性之學生代表，並應舉辦向學生公開溝通說明會議及設置學生意見陳訴管道。被上訴人依上述規定，訂定「國立臺灣師範大學校務基金管理委員會設置辦法」第2 條: 「本校為管理校務基金之收支、保管及運用，促進資源有效運作，以提昇教育品質，增進教育績效，設置校務基金管理委員會（以下簡稱本會）。」，該委員會下，依同辦法規定第5 條第1 項第4 款規定，設學雜費審議小組，並負責審議本校學雜費收費標準調整等事宜。並就「組成成員」於第4 條第3 項明文規定: 「本會召開會議時，經費稽核委員會召集人、學生自治會會長及學生議會議長得列席或指派代表列席。惟主席認為有必要時，列席人員應退席。」以符合學雜費收取辦法第7 條之要求。承此，被上訴人另依學雜費收取辦法第7 條規定，於校方網頁公告「研議調整學雜費收費基準之校內決策方式、組成成員、研議過程」，其內容如下：「一、簽陳學雜（分）費調整原則教育部約於每年
4 月來函建請各校學雜費調整幅度，本處據此簽報調整幅度。二、學雜（分）費調整費率提送本校學雜費審議小組會議審議每年5 月，於收集校內相關單位資料後，提案送請學雜費審議小組開會討論是否調整及評估欲調整幅度。（一）學雜費進行調整:1. 學雜費調整研議過程公開、資訊公開。⑴蒐集學生意見：透過本校「馬上辦」信箱或教務處信箱、舉辦學生公開溝通說明會。⑵研議期間之各項資訊公告於本校網頁。⒉彙整審議小組意見及相關資料後，提校務基金管理委員會審議調整幅度。（二）學雜費不進行調整：簽核後逕行報部核備。（三）學雜費調整相關成員。三、陳報教育部核備簽陳校長核示後送教育部核備。四、教育部核定後公告實施公告於本處學雜費專區及製作學雜費繳費單。」⒉被上訴人於上開第110 次校務會議中通過提案3 之決議內容，其決議內容說明略為「一、教育部101 年11月29日臺高通字第1010222630號函示，請各校研議合理之延畢生收費標準，以避免學生延畢而導致資源配置不公，爰檢視並建議調整本校延畢生學雜費收費方式。二、本校學生近三學年度延畢情形如附件（略）。三、經查國內頂尖大學已有臺大、政大及交大針對延畢生除學分費外，亦收取雜費，其收費方式如附件（略）。四、擬訂本校延畢生收費方案如下：甲案：1.修習10學分以上仍維持現行方式，收取全額學雜費。2.修習9 學分以下除收取學分費外，另依其收費類別（文、理、工）收取全額雜費。（同臺大收費方式）乙案：1.修習10學分以上仍維持現行方式，收取全額學雜費。2.修習9 學分以下除收取學分費外，另依其收費類別（文、理、工）及修習學分數比例收取雜費。（同政大收費方式）丙案：1.修習10學分以上仍維持現行方式，收取全額學雜費。2.修習9 學分以下除收取學分費外，另依其收費類別（文、理、工）收取80% 雜費。上述三案調整後收費之比較如附件（略）。五、調整方案擬自103 學年度起實施，以免影響本（101 ）學年度即將延畢學生之學習規劃。六、本案業經102 年5 月22日101 學年度第9 次學術暨行政主管聯席會報通過，續提校務會議審議，通過後公告實施。」⒊惟被上訴人第110 次校務會議「提案3 ：擬調整本校延畢生學雜費收費方式」之決議」有下列瑕疵：⑴被上訴人並未依法於研議期間公告：學雜費使用情況、調整理由、計算方法、支用計畫（包括調整後預計增加之學習資源），及研議過程之各項會議紀錄、學生意見與學校回應說明等資訊。國立臺灣師範大學有關學雜費調漲之研議程序未依法公開：包含其研議調整學雜費收費基準之校內決策方式、組成成員及研議過程均未依法公開；又其成員並未包括學生會等具代表性之學生代表，並亦未舉辦向學生公開溝通說明會議及設置學生意見陳訴管道，有違資訊公開程序及研議公開程序兩原則。⑵該決議未依《國立臺灣師範大學校務基金管理委員會設置辦法》第2 條、第5 條第1 項第4 款，以及「校內決策及研議程序」：被上訴人教務處自始未將「103 學年度調整延畢生學雜費收費方式之議案」提送「學雜費審議小組會議」審議、亦未「將調整研議過程及資訊公開（包括蒐集學生意見、舉辦公開說明會，公告相關資訊等）」，然而，被上訴人早在102 年6 月19日第110 次校務會議「提案3 ：擬調整本校延畢生學雜費收費方式」通過決議之事實經過並公布，顯然於程序上有瑕疵。被上訴人亦依規定，彙整審議小組意見及相關資料後，提校務「基金管理委員會」審議，而僅逕經102 年5 月22日「學術暨行政主管聯席會報」及102 年6 月19日第110 次校務會議討論後，即陳報教育部核備，並公告實施，顯然違反國立臺灣師範大學校務基金管理委員會設置辦法第2 條、第5 條第1 項第
4 款，以及「校內決策及研議程序」。⒊立法者於大學法第35條第1 項明文規定: 「大學向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾教育部之規定。」，且教育部即依該規定訂定學雜費收取辦法，因此，所有大學就向學生收取費員楚分機關用之項目、用途及數額，即應依學雜費收取辦法所訂程序進行學雜費之調整。倘若被上訴人仍堅持「國立臺灣師範大學第110 次會議之提案3 決議」有關於延畢生學雜費之調整，並不適用學雜費收取辦法第7 條，則究竟係依何種有效之法令依據進行學雜費之調整，應予說明，否則該決議即有違反法律優位原則。㈢原處分違法，應予撤銷，被上訴人應返還上訴人5,520 元：⒈訴願決定引用本院100 年簡字482號判決惟該件事實是因為涉及「公費生契約」，且實務上已承認所謂「行政契約禁止並用行政處分原則」（最高行政法院101 年判字113 號判決參照），方認為於行政契約中，不宜將行政機關所為之單方行為定性為「行政處分」。本件上訴人與被上訴人間，並非公費生契約關係，因此前揭判決見解於本件並不適用。另高雄高等行政法院98年簡字56號之案例事實，係推廣教育學分班學員與學校之間有關於學分費退費之請求事件，而參考該判決稱：「本件上訴人與被上訴人間因退還學費之爭執，屬行政契約爭議，非屬學校與學生間特別權力關係之範疇，被上訴人主張本件應為其與原告間之特別權力關係所規範，上訴人不得提起行政爭訟云云，並非可採。」顯然其案件事實與本件亦不相同，因此於本案並不宜援用，且該判決並未就學雜費繳費單之定性並未表示意見，亦無法援用予本件推論繳費單並非行政處分。在法效性部分，學雜費繳費單並非僅單純通知上訴人有繳費義務外，依據國立臺灣師範大學學則第48條第2 項規定：「符合註冊資格但依規定繳納學雜費與學分費者，視同未註冊，除於正式上課日前申請休學者外，新生取消入學資格，舊生應予退學。」，換言之，上訴人若未如期依繳費單所示金額履行繳費義務，被上訴人將得以作成退學處分，因此該繳費單之法效性至為明顯，可認定為行政處分。⒉被上訴人對於其第110次校務會議提案3 之決議過程，並無遵守學雜費收取辦法第
7 條規定，亦未遵守國立臺灣師範大學校務基金管理委員會設置辦法第2 條、第5 條第1 項第4 款規定部分，並不爭執，惟其主張有關於前揭校務會議提案3 之決議僅係「調整學雜費收取辦法」，並非「學雜費收費基準調整」，因此主張該次決議並無前揭學雜費收取辦法第7 條、國立臺灣師範大學校務基金管理委員會設置辦法第2 條、第5 條第1 項第4款等規定之適用，僅需經校內程序提送學術暨行政主管聯席會報通過，續提校務會議審議通過後即可實施云云。惟查：⑴「國立臺灣師範大學104 學年度學士班學生收費標準」，其於學費、雜費依不同學院有不同收費標準，此外，於說明欄部分載明：「一、全校學生均需繳納平安保險費138 元、電腦使用費500 元。二、英語學系一、二、三年級學生繳納語言教學實習費250 元。三、學士班學生修習音樂個別指導課程，依課程學分數（時數）收取個別指導費用，每學分為9,500 元。四、延長修業年限期間，修習學分數超過9 學分者，收取全額學雜費；在9 學分（含9 學分）以下者，除收取學分費（每學分1,390 元）外，另依其收費類別（文、理、工）及修習學分數比例收取雜費【即依收費類別之雜費總數除以10（學分）* 修習學分數】。五、學士班（含校際選課外校學生）修習暑期課程學分費：每學分1,390 元。六、社會人士選讀／旁聽學士班課程學分費：每學分2,000 元。
」換言之，說明欄部分二、三、四、五、六，係針對不同類型學生的收費標準特別規定收費標準。另參考「國立臺灣師範大學104 學年度碩、博士班學生收費標準」，該標準表示針對不同科系碩博士生訂定學雜費基數、學分費，亦在說明欄針對不同類型學生的收費標準特別規定收費標準。究竟國立臺灣師範大學如何向學生收取費用，皆係以該標準表進行收費，例如，碩博士生學雜費如何係透過該標準表，按照實際修習學分數，計算該學期應繳納之學雜費用總額。同理，有關於延畢生於該學期應如何繳納學雜費，亦係按照前揭標準表加以計算，按照實際修學習學分數，推計該學期學雜費總額。⑵而被上訴人於102 年6 月19日第110 次校務會議提案3 之決議內容，正係將「國立臺灣師範大學104 學年度學士班學生收費標準」中，有關於「延畢生」之收費標準進行調整，顯然可見該次決議乃係「收費標準調整」，而非僅是「收費方式調整」，因此，被上訴人主張本件並無學雜費收取辦法適用，顯無理由。㈣上訴人就原處分提起申訴，被上訴人逕以「國立臺灣師範大學第110 次校務會議之提案3 決議」並無學雜費收取辦法第7 條為由，作成申訴無理由之評議決定，基於上述說明，評議決定於適用法律顯有錯誤，應予撤銷。上訴人因不服上揭評議決定書，提起訴願，惟訴願機關以原處分、及評議決定書並非行政處分為由，作成不受理之決定。然系爭學雜費繳費單乃具有法性效之單方行為，於送達後，上訴人即負有繳交特定金額之公法上負擔，且如未依限繳費，將遭被上訴人退學，因此系爭學雜費繳費單確屬行政處分，訴願決定顯有違誤，應予撤銷。㈤退步言之，縱使認為學雜費之調整屬於大學自治事項，惟現行學雜費收取辦法仍屬合法規範，未曾宣告違憲，則被上訴人仍應受學雜費收取辦法之拘束，應遵守正當法律程序之要求後，方得進行調整。㈥倘認為（假設語氣）被上訴人與上訴人之間之在學關係屬於「行政契約」關係，則被上訴人主張對上訴人收取學雜費之依據為學則第11條，並不可採，蓋：本件被上訴人主張學則規定屬於雙方契約內容之一，並依學則第11條規定收取學雜費。然學則第11條規定並未規定學雜費之「數額」，因此無法作為被上訴人向上訴人收取特定金額學雜費之依據。又關於學雜費的收取（不論是調整基準或是調整收費方式）既屬於雙方契約中所應明定之事項，如欲變更雙方契約內容，亦應由雙方同意修訂方生拘束效力。既被上訴人與上訴人未再另行修訂契約條款內容，則僅由被上訴人單方決定調整學雜費之標準，尚難認定雙方就學雜費調漲另有合意。退步言之，假設忽略學則11條實際並未規定學雜費之特定金額此一重要約定，然被上訴人也坦承「我們提出的學則最後是104 年修正通過的，當時第11條沒有修，因為本來就包含在裡面，所以沒有修正。」既然現行學則11條規定於102學年度時，並未配合校務會議調整規定，則被上訴人即無得主張兩造間對於學雜費之調整或應收取多少金額，並無特別修訂，被上訴人自無權向上訴人收取其所調漲之學雜費。再者，被上訴人主張學雜費調帳收取之依據即102學年度或104學年度之學則第11條規定，並未針對102學年度之調漲有所修訂，因此被上訴人並無針對上訴人依學分比例收取之依據等語，並請求撤銷訴願決定、評議決定及系爭學雜費繳費單，並命被上訴人返還5,520元。如法院認系爭學雜費繳費單之性質並非行政處分，則請求被上訴人返還上訴人5,520元。
三、被上訴人則以：㈠上訴人係依據99學年度繁星計畫入學之學生，而依上訴人入學當年度之招生簡章第21頁之四規定，「
1.本校預定於99年3 月12日寄發錄取通知單……7.以上各項說明若有未盡事宜，悉依本校『學則』及相關法令規定辦理」。而依被上訴人入學當時適用之「學則」第2 條規定，「本校學生學籍及其有關事項，依本學則有關規定辦理。」，其第11條規定「學生應於上課開始日（含當日）前完成繳費註冊手續。……符合註冊資格但未依規定繳納學雜費及學分費者，視同未註冊，除於上課日前申請休學者外，新生取消入學資格，舊生應予退學」。查大學為實現教育目的，提供師資及圖書、行政管理人力、設備等校園內教育資源供學生使用，並向學生收取學雜費，使接受該項資源之學生負擔合理之公法上對待給付，故上訴人在被上訴人之就學關係，應屬行政契約性質（參本院100 年度簡字第482 號判決、高雄高等行政法院98年度簡字第56判決) ，因此，上開學雜費繳費通知及申訴評議書均非屬行政處分，則上訴人具亦請求撤銷，為無理由，而訴願決定之認定並無違誤。㈡被上訴人主張系爭決議有關雜費收取之調整並無學雜費收取辦法第7 條之適用，亦無違反被上訴人「校務基金管理委員會設置辦法」第2 條、第5 條第1 項第4 款，以及「校內決策及研議程序」。⒈學雜費收取辦法第7 條係就「學雜費收費基準調整」而為規定，而所謂「學雜費收費基準調整」之依據為該辦法第6 條，即「學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報本部核定後公告實施…」、「前項學校財務狀況、助學機制及辦學綜合成效之審酌基準，依專科以上學校學雜費審議基準表（附表一）之規定辦理」，因此，「學雜費收費基準」之具體項目及內容係依「專科以上學校學雜費審議基準表（附表一）」定之，並得由學校依程序在基本調幅內調整學雜費收費基準。⒉再依學雜費收取辦法第5 條第1 項規定「本部（教育部）應參酌學校教學成本及受教者負擔能力，依行政院主計總處每年公布之消費者物價指數年增率、平均每戶可支配所得年增率，受僱員工薪資年增率及其他相關指標，核算每年學雜費收費基準調整幅度（以下簡稱基本調幅），逾百分之二點五者，以百分之二點五計，並公告之。」，第6 條第1 項規定「學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報本部核定後公告實施或於招生簡章中載明。……」。以103 學年度而言，教育部所核算之學雜費基本調幅為0.62% ，若學校前一年度未調漲學雜費者，其基本調幅上限為1.37% ，如具有完整助學計畫及學雜費調整支用計畫之學校，調整幅度上限可放寬為基本調幅之1.5 倍（2.06% ）。而各學校可在上開基本調幅範圍內審酌調整其學雜費收費基準，報教育部審議核定後公告實施。⒊其次，學校欲調整學雜費收費基準時應依上開審議基準表所列項目及內容來審酌，亦即：⑴財務指標：包括學雜費收入不得高出基本運作所需經費中，學校應自行負擔部分；近三年常態現金結餘率為15% ，如超過者應具合理資金運用計畫。⑵助學指標：包括學校應提撥固定比例作為學生獎助學金，而國立學校應達前一學年度學校總收入1. 5% 以上。⑶辦學綜合成效指標：包括最近一次大學校務評鑑無2 個以上未通過項目等；近3 年無違背本辦法所定指標或程序之情事等相關內容。由於學校在審酌學雜費收費基準調整時，其內容涉及學校收取學雜費之使用狀況、資金支用計畫及獎助學金提撥比例是否符合規定等與學生權益攸關事項，因此依學雜費收取辦法第7 條規定，應遵循資訊公開程序及研議公開程序。⒋綜上，學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，於基本調幅內調整學雜費收費基準，簡言之，就是「調漲學雜費」，而其方式係就學校當年度之學雜費數額，依照報請教育部審議核定公告之調漲比例，調漲其下一年度之學雜費數額。以103 學年度教育部所審議核定之結果而言，共計核定8 所大專院校之調漲案，即：崑山科技大學及馬偕醫護管理專科學校等2 校，其漲幅為2.06% ；而國立嘉義大學、國立虎尾科技大學、國立澎湖科技大學、龍華科技大學、中華醫事科技大學、慈惠醫護管理專科學校等6 校，其漲調為1.37% 。而被上訴人於103 學年度並未調漲學雜費收費基準，此由上開教育部所核定公告之8 所學校中並不包括被上訴人在內，而被上訴人於上開103 年5 月30日報請教育部備查函之說明二亦明載：「本校103 學年度學雜費收費基準未予調整」等語足證。⒌被上訴人102 年6 月19日第110 次校務會議「提案3 ：擬調整本校延畢生學雜費收費方式」，則係就延畢生學雜費的收取方式提請調整，依該提案所擬訂的收費方案，就延畢生修習10學分以上仍維持現行方式，採取全額學雜費，惟就修習9 學分以下者除收取學分費外，是否收取全額或按比例或收取80% 雜費，則有甲案、乙案、丙案之提議。因此，該提案3 其實係就延畢生修習9 學分以下時應收取多少雜費而為提案，此與專科以上學校學雜費收取辦法第6 條所規定之「學雜費收費基準」之調整無關，兩者所指之調整內容並不相同。㈢系爭決議有關延畢生雜費收取調整之依據：⒈本案有關延畢生雜費收取調整之議案，係來自教育部101 年11月29日臺高通字第1010222630號函，依該函示說明二之( 三) 之1.要求被上訴人應「研議合理之延修（畢）生收費標準，以避免學生技術性延修（畢）而導致資源配置不公平情形」。⒉有關先前延畢生9 學分以下不收雜費之緣由，係因「大學校院務基金設置條例」於88年訂頒前，各公立大學學雜費收取方式及標準，由教育部統一訂定。其後，教育部為因應高教發展趨勢，自88學年起不再統一規定大學學雜費收費標準及方式，而係實施「彈性調整學雜費方案」，由各校自行以實際經常性運作之教育成本作為學雜費徵收指標。惟被上訴人考量學生負擔並未立即調整，而本案係因配合教育部101 年11月29日上開函釋，為有效降低學生延畢情形，檢討延畢生收費機制及避免校內資源配置不公，因此經校務會議審議通過延畢生修習9 學分以下者按學分比例收取雜費並自103 學年度起實施。⒊系爭決議雖不涉及學雜費收取辦法第7 條之「學雜費收費基準調整」，惟仍屬與學生事務及總務有關之重要事項，故依被上訴人組織規程第16條第1 項第4 款及第21條規定，於102 年5 月22日經被上訴人行政學術主管會報討論後決議提交校務會議審議討論決議，並陳報教育部核備。㈣按「一、學費：指與教學活動直接相關，用以支付學校教學、訓輔、研究、人事所需之費用。二、雜費：指與教學活動間接相關，用以支付學校行政、業務、實驗、基本設備使用費所需之費用。」，學雜費收取辦法第2 條第1 項定有明文。學校對於其學生本得收取學費及雜費。延畢生於延長修業期間雖其學分數較少，但仍然會使用學校資源，因此除了按其選修學分數收取「學分費」之外，仍有必要收取「雜費」。被上訴人對於延畢生修習10學分以上者，原即收取全額學雜費，而上開提案3 則僅係就修習9 學分以下者除收取學分費外，是否收取全額或按比例或收取80% 雜費（即該提案之甲案、乙案、丙案之提議）而為決議，並沒有逾越上開學雜費收取辦法之規定，而與學雜費收取辦法第6 條所規定之「學雜費收費基準」之調整完全無關，上訴人指摘，容有誤解，則其主張103 學年度第1 學期大學部雜費5,520 元之公法上債權不存在並請求返還云云，均無理由等語，資為抗辯，並聲明求為駁回上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠我國大學學雜費於88學年度以前，大學學費參考公立學校教師待遇調幅、雜費參考物價指數調幅，每年由教育部統一訂定學雜費基數徵收標準，有教育部82年7月29日台（82）高042604號函附卷可稽。
於88學年度後，為配合大學教育發展趨勢，自88學年度起原則上教育部不再統一規定大學學雜費收費標準，而由各校以實際經常運作之教育成本作為學雜費徵收之指標；學雜費彈性化作業原則為⑴學校財務透明化、公開化，以確保取之於學生者，均能用之於學生。⑵大學運作的資訊充分公開，使學生在選擇就讀學校、科系時，能獲得充足的資訊。⑶相關的配合制度，應保障任何學生均不致因經濟上的因素，影響其受教機會；實施學雜費彈性方案之基本規範：各校可自訂學雜費徵收的項目及標準，但所訂標準必需根據實際用於與學生教學、訓輔、研究有關之經常性支出成本決定（不含推廣教育及建教合作），公立大學部分各校學雜費收入不得高於教育部所定基本運作所需經費中，學校應自行負擔之部分，每年調幅以不超過百分之十為原則，有教育部88年4月28日台（88）高（4）字第88043347號函在卷可參，使大學有較大自主性。嗣於97年6月13日教育部發布前揭學雜費收取辦法，將學雜費政策法制化，建立更合理穩定之學雜費收費標準。由上可知，學雜費收費基準原係每年教育部統一訂定，漸趨於彈性，至今係由教育部核算公告基準調整幅度，學校得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報教育部核定公告實施，且學校於符合一定情形，經教育部核准，調整幅度上限得放寬1.5倍、2倍，或予調降其基準。是所謂學雜費收取辦法規定學校得調整之學雜費收費基準，必須於教育部公告基準調整幅度內，以上訴人爭執之103學年度而言，教育部所核算之學雜費基本調幅為0.62%，若學校前一年度未調漲學雜費者，其基本調幅上限為1.37%，如具有完整助學計畫及學雜費調整支用計畫之學校，調整幅度上限可放寬為基本調幅之1.5倍（2.06%），以103學年度計有14所大專院校提出學雜費調整申請，教育部共核定8所大專院校之調漲案，即崑山科技大學及馬偕醫護管理專科學校等2校，其漲幅為
2.06%；而國立嘉義大學、國立虎尾科技大學、國立澎湖科技大學、龍華科技大學、中華醫事科技大學、慈惠醫護管理專科學校等6校，其漲調為1.37%，而被上訴人於103學年度並未調漲學雜費收費基準，此有教育部全球資訊網103年度大專院學雜費審議結果及被上訴人於103年5月30日報請教育部備查函之說明二記載：「本校103學年度學雜費收費基準未予調整」等語暨學雜費收費基準一覽表附卷足資。是以，學校學雜費收取辦法第7條所指之學雜費收費基準之調整，係指學雜費調漲或調降幅度之調整而言，而被上訴人於103學年度並未調整學雜費收費基準，是原告指摘被上訴人103年度學雜費收費基準調整違反學校學雜費收取辦法第7條，應有誤會。㈡對於延畢生學雜費之收取，教育部以82學年度大學校院學雜等費收費附註事項訂定大學日間部學生於延長修業年限期間，修習學分數在九學分公下（含9學分），收取學分費，在9學分以上者，則收取全額學雜費，有教育部82年7月29日台（82）高042604號函附卷可稽。嗣教育部以101年11月29日臺高通字第1010222630號函令各公私立大學校院「主旨：有關因應大學生延修（畢）問題之建議措施案。說明：一、據本部統計資料顯示，100學年度大學部延修（畢）生人數總計約4萬1988人，佔該學制總學生數比率4.06%，佔該學制畢業生數比率15.5%。為評估大學生延修（畢）之情形、影響及研擬相關因應對策，減緩非學習因素（係指非因雙主修或輔系）延修（畢）之情形，本部業邀集大學代表開會研商。二、為利各校檢討現行校內機制並予以改善，以期有效降低學生延修（畢）情形，爰彙整相關措施提供各大學校院知悉參辦：……（三）合理及適度調整校內資源配置1.研議合理之延修（畢）生收費標準，以避免學生技術性延修（畢）而導致資源配置不公平情形。……。」，有該函在卷可考。然依前揭學校學雜費收取辦法第2條可知，延畢生仍會使用學校軟硬體設施，自有雜費費用之衍生，雖教育部於82年所採標準係以修習九學分以下者，所用學校資源應較少，而以九學分為界限，於修習九學分以上始收取全額雜費，於修習九學分以下者則免收取，惟如一律以該標準，亦會造成使用者無需付費之不公平情形。又關於延畢生學雜費收費方式，依前揭說明，雖非屬學校學雜費收取辦法第7條所指之學雜費收費基準調整事項應依第7條辦理，然基於大學自治，其他關於法律未規定或授權之校務重大事項，大學法第15條規定「大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。前項人員，除校長及副校長外，其人數及產生方式如下：一、教師代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人數二分之一；教師代表中具備教授或副教授資格者，以不少於教師代表人數三分之二為原則。二、學生代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人數十分之一。三、其餘出、列席人員之產生方式及比例，於各大學組織規程定之。依前項第一款及第二款規定計算，遇有小數點時，採無條件進位法，取整數計算。校務會議由校長召開，每學期至少召開一次；經校務會議應出席人數五分之一以上請求召開臨時校務會議時，校長應於十五日內召開之。校務會議必要時，得設各種委員會或專案小組，處理校務會議交議事項；其名稱、任務及組成方式，於各大學組織規程定之。」第16條規定「校務會議審議下列事項：一、校務發展計畫及預算。二、組織規程及各種重要章則。三、學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦。四、教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項。五、有關教學評鑑辦法之研議。六、校務會議所設委員會或專案小組決議事項。七、會議提案及校長提議事項。
」。㈢被上訴人於102年6月19日第110次校務會議以提案3：
擬調整本校延畢生學雜費收費方式提請討論，就延畢生學雜費的收取方式擬訂方案如下：「甲案、修習10學分以上仍維持現行方式，收取全額學雜費，修習9學分以下除收取學分費外，另依其收費類別（文、理、工）收取全額雜費（同臺大收費方式）；乙案、修習10學分以上仍維持現行方式，收取全額學雜費，修習9學分以下除收取學分費外，另依其收費類別（文、理、工）及修習學分數比例收取雜費（同政大收費方式）；丙案、修習10學分以上仍維持現行方式，收取全額學雜費，修習9學分以下除收取學分費外，另依其收費類別（文、理、工）收取80%雜費」，並擬自103學年度起實施，以免影響本（101）學年度即將延畢學生之學習規劃，本案業經102年5月22日101學年度第9次學術暨行政主管聯席會報通過，續提校務會議審議，通過公告實施。嗣決議：「
一、謝慧霆同學提出延期討論動議，經附議成立並進行舉手表決，未獲通過（表決結果出席人數86人，同意人數9人）。二、周愚文院長提出延畢生學雜費之收取應排除雙主修、輔系、修習學分學程、修習教育學程等因素者之修正動議，經附議成立並進行舉手表決，未獲通過（表決結果出席人數86人同意人數21人）。三、本案經無記名投票方式表決，通過採乙案，並自103學年度起實施（投票結果發出票數72票，甲案10票、乙案39票、丙案18票、無效票5票）」，有該會議紀錄及101學年度第9次學術暨行政主管聯席會報紀錄附卷可資。是被上訴人對於延畢生雜費收費方式，核屬校務重大事項，依大學法規定招開最高規格之校務會議議決，於法並無不合，嗣被上訴人並於103年5月30陳報教育部備查，教育部以103年6月5日臺教高（一）字第1030082496號函備查，並表示有關學生延長修業年限之學雜費收取，在本部核定之學雜費收費上限內，由貴校權責自訂規範，無須報部，亦有被上訴人及教育部上開函文在卷可參。至上訴人主張系爭決議違反學校學雜費收取辦法第7條學雜費收費基準調整事項，已說明如前，係屬誤解，尚非可採。另上訴人主張被上訴人亦違反被上訴人校務基金管理委員會設置辦法第2條、第5條第1項第4款規定，未依學雜費審議小組審議云云，然被上訴人校務基金管理委員會設置辦法所規定之學雜費審議小組係審議本校學雜費收費標準調整等事宜，此即係學雜費收取辦法規定之學校調整學雜費收費基準事項，然依前所述，被上訴人103學年度學雜費收費基準並未調整，則延畢生之學雜費係按當年度未調整之收費基準收取，被上訴人校務會議僅係就雜費可收取之方式及比例決議，並非屬學雜費審議小組應審議之內容，是上訴人主張，亦有誤會，並無可採。㈣司法院釋字第348號解釋理由意旨略以「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」。查上訴人於系爭會議決議時為大三學生，為兩造所不爭執，系爭會議決議後被上訴人於102年7月31日公告各學系、學院及教務處各組，有被上訴人師大教註字第1020017798號函附卷可憑，而延畢生如修習九學分以下依其收費類別（文、理、工）及修習學分數比例收取雜費係於一年後之103學年度開始實施，上訴人有一年餘之時間可準備並選擇決定是否延畢事宜，嗣上訴人在知悉新的收費方式下仍選擇延畢，實質上已與被上訴人就延畢所生費用義務達成合意，則兩造關於爭執之雜費，及該雜費被上訴人所應提供延畢期間相關軟硬體設施之義務，係締結並成立行政契約無訛。是被上訴人向上訴人收取103年度第1學期雜費，其性質應為行政契約之給付內容，而非行政處分。至上訴人如拒絕繳納，即屬上訴人拒絕履行其契約上之繳費義務，被上訴人亦無依約為對待給付之義務，尚無因有拒絕繳納而生不利之效果即認系爭繳費通知屬行政處分，是上訴人以有拒絕繳納不利效果為主張為行政處分之依據，並無足採。從而，上訴人提起撤銷訴訟訴請撤銷系爭繳費通知，係屬不備起訴要件而為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定應予駁回，又其請求命被上訴人返還已繳納之5,520元雜費，亦失所衣據，併予駁回。至評議決定申訴不成立、訴願決定不受理，尚無違誤，上訴人請求併予撤銷，實無理由。另系爭會議決議係屬合法有效之決議，已如上述，則兩造同意依系爭決議之內容而成立行政契約，復無何無效或撤銷之情形，被上訴人受領上訴人繳納之雜費5,520元自有法律上之原因，則上訴人主張被上訴人無法律上原因而受領，請求依公法上不當得得返還，亦無理由，應予駁回云云，認上訴人之主張一部不合法，一部無理由，均併以判決駁回之。
五、本院查：㈠按大學法第1 條第1 項規定「大學應受學術自由之保障，並
在法律規定範圍內，享有自治權」、第35條第1 項規定「大學向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾教育部之規定。」教育部基於前開法律授權訂定專科以上學校學雜費收取辦法，第1 條規定「依大學法第35條第1 項、私立學校法第47條第1 項及專科學校法第44條第3 項規定訂定之」、第
2 條第1 項規定「本辦法所定學雜費，分為下列二類：一、學費：指與教學活動直接相關，用以支付學校教學、訓輔、研究、人事所需之費用。二、雜費：指與教學活動間接相關，用以支付學校行政、業務、實驗、基本設備使用費所需之費用。」、第5 條規定「本部應參酌學校教學成本及受教者負擔能力，依行政院主計總處每年公布之消費者物價指數年增率、平均每戶可支配所得年增率，受僱員工薪資年增率及其他相關指標，核算每年學雜費收費基準調整幅度（以下簡稱基本調幅），逾百分之二點五者，以百分之二點五計，並公告之。前項基本調幅，遇行政院調整當年度全國軍公教員工待遇時，本部應另行核算，並公告之。」、第6 條規定「學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報本部核定後公告實施或於招生簡章中載明。但下列各款情形依其規定辦理：一、學雜費收費基準未調整者，學校應於公告實施後，報本部備查。二、遇行政院調整當年度全國軍公教員工待遇者，學校得依本部另行核算之基本調幅調整學雜費收費基準後公告實施，並報本部備查。三、大學碩士班、博士班、進修學士班、二年制在職專班、國內大學與外國大學合作並經本部專案核定之學位專班學雜費收費基準，由學校調整後報本部備查。前項學校財務狀況、助學機制及辦學綜合成效之審酌基準，依專科以上學校學雜費審議基準表（附表一）之規定辦理。」、第
7 條規定「學校調整學雜費收費基準，應符合下列規定：一、資訊公開程序：學雜費使用情況、調整理由、計算方法、支用計畫（包括調整後預計增加之學習資源），及研議過程之各項會議紀錄、學生意見與學校回應說明等資訊，應於研議期間公告。二、研議公開程序：研議調整學雜費收費基準之校內決策方式、組成成員及研議過程均應公開；其成員應包括學生會等具代表性之學生代表，並應舉辦向學生公開溝通說明會議及設置學生意見陳訴管道。」、第8 條第1 項規定「學校符合專科以上學校學雜費審議基準表及前條規定，並具有完善助學計畫及學雜費調整支用計畫，經本部核准後，其全校學雜費收費基準調整幅度上限得放寬為基本調幅之一點五倍。」、第9 條規定「學校依第6 條或前條規定調整學雜費收費基準，其前一學年度未調整者，本部得另行核算其調整幅度上限，並公告之。」、第10條第1 項規定「學校符合專科以上學校學雜費審議基準表及第7 條規定，並具下列情形之一者，得擬訂學雜費自主計畫，報本部核定；其學雜費收費基準調整幅度上限得放寬為基本調幅之2 倍……。
」、第12條規定「（第1 項）學校有下列情形之一者，應調降其學雜費收費基準：一、助學機制執行成果未達學校自訂之查核指標及目標值。二、獎助學金提撥比率未達學雜費收入百分之三。三、近三年因校（財）務違法或不當，情節重大，經本部糾正或要求限期改善。四、日間學制生師比超過二十五。五、院、系、所、學位學程經大學系所評鑑、技專專業類科系所評鑑，列為未通過、第三等第或第四等第。（第2 項）本部發現學校有前項各款情形之一者，應通知其檢具說明文件及改善計畫報本部審議。（第3 項）第1 項第1款至第4 款情形，應調降全校學雜費收費基準；第5 款情形，應調降該學院或該系、所、學位學程所屬學院之學雜費收費基準，並得逐年調降次一學年度學雜費收費基準至改善為止。（第4 項）前項調降幅度不得逾該學年度基本調幅。（第5 項）經本部調降學雜費收費基準之學校或學院，於第1項所定調降事由改善後，經本部審議通過，得回復自始未調降前之學雜費收費基準。」。
㈡上訴意旨稱：系爭會議決議有關延畢生之收費標準進行調整
，於調整前無須繳交學雜費，而調整後則須依比例繳交學雜費，所應繳交之學雜費已有明顯「調幅」，然原判決卻認定各大學於教育部核定之學雜費收費上限內所調整收費基準至最上限時，仍無須適用本辦法，其認定顯違經驗法則，且有判決理由矛盾及理由不備之違法云云。惟查：
1.按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原審本於職權調查證據後，駁回上訴人之訴，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核尚無判決理由不備及理由矛盾之違法。
2.況查本辦法第7條所指「學雜費收費基準調整」之依據為該辦法第6條，即：「學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報本部核定後公告實施…」、「前項學校財務狀況、助學機制及辦學綜合成效之審酌基準，依專科以上學校學雜費審議基準表之規定辦理」，因此，「學雜費收費基準」之具體項目及內容係依「專科以上學校學雜費審議基準表」定之，並得由學校依程序在基本調幅內調整學雜費收費基準。而上開「學雜費收費基準調整」所指為何，業經原判決詳加論斷(參原判決書第17頁第21行以下至第18頁)，要無判決理由不備情事。
3.又各大學雖得在教育部所核定之基本調幅內調整其學雜費收費基準，但其調整必須遵守本辦法第6條第1項規定，「學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報本部核定後公告實施或於招生簡章中載明。…」，亦即各大學可在上開教育部核定之基本調幅範圍內審酌調整其學雜費收費基準，並且應報教育部審議核定後公告實施。而系爭會議決議既非「學雜費收費基準調整」，自無本辦法之適用。上訴理由指摘若依原判決之認定將導致各大學於教育部核定之學雜費收費上限內所調整收費基準至最上限時，仍無須適用本辦法云云，亦屬誤解。
㈢上訴意旨另引用司法院大法官會議釋字第450、563號解釋並
主張有關學雜費收取方式及標準向來由教育主管機關高度管制，而各大學僅得於主管機關授權範圍幅度內進行調整，學雜費收取並非大學自治之事項云云。惟查：
1.按大學法第1條第1項規定，「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」，第35條第1項規定，「大學向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾教育部之規定」，而大學教學、研究及學生之學習自由均受憲法之保障，在法律規定範圍內享有自治之權為避免學術自由受國家不當干預，不僅行政監督應受相當之限制，立法機關亦僅得在合理範圍內對大學事務加以規範（司法院釋字第684號解釋理由書意旨參照），是為確保學術自由，賦予大學自治權，並受較低密度之法律保留。又教育部基於前開法律授權訂定本辦法，其第1條規定，「依大學法第35條第1項、私立學校法第47條第1項及專科學校法第44條第3項規定訂定之」。
再查我國大學學雜費於88學年度以前，大學學費參考公立學校教師待遇調幅、雜費參考物價指數調幅，每年由教育部統一訂定學雜費基數徵收標準，有教育部82年7月29日台(82)高042604號函附卷可稽(見原審卷第229-232頁)。於88學年度後，為配合大學教育發展趨勢，自88學年度起原則上教育部不再統一規定大學學雜費收費標準，而由各校以實際經常運作之教育成本作為學雜費徵收之指標。由上可知，學雜費收費基準原係每年教育部統一訂定，漸趨於彈性，至今係由教育部核算公告基準調整幅度，學校得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報教育部核定公告實施，且學校於符合一定情形，經教育部核准，調整幅度上限得放寬1.5倍、2倍，或予調降其基準，可見在教育部所核定公告範圍內，各大學仍得依程序調整其收費基準。上訴理由引用釋字第450、563號解釋理由書所舉例之「例示」項目，而逕認學雜費收取並非大學自治之事項云云，係屬誤解。
2.又本辦法第7條係就「學雜費收費基準調整」而為規定，而所謂「學雜費收費基準調整」之依據為同法第6條，即：「學校審酌財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報本部核定後公告實施…」。而系爭會議決議係因配合教育部101年11月29日上開函釋，為有效降低學生延畢情形，檢討延畢生收費機制及避免校內資源配置不公，因此經校務會議審議通過延畢生修習9學分以下者按學分比例收取雜費並自103學年度起實施，此與上開「學雜費收費基準調整」並無關連。又系爭會議決議雖不涉及本辦法第7條之「學雜費收費基準調整」，惟仍屬與學生事務及總務有關之重要事項，故依被上訴人組織規程第16條第1項第4款及第21條規定(參原審之被證13)，於102年5月22日經被上訴人行政學術主管會報討論後決議提交校務會議審議討論決議，並陳報教育部核備(參原審之被證6、7)，亦無不合。上訴人仍加指摘，亦不足採。
㈣上訴意旨復稱：延畢之原因眾多，而學生就調漲學雜費毫無
磋商之餘地，學校就學雜費調漲僅由其單方宣告，亦即係由被上訴人一方基於意思優越之地位而形成，不具有行政契約合意之存在，原判決未查雙方是否有變更契約內容，實屬不備理由云云。惟查：
1.就有關是否達成合意部分，原判決理由已詳加論斷略以：「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。原告(即上訴人)於系爭會議決議時為大三學生，系爭會議決議後被告(即被上訴人)於102年7月31日公告各學系、學院及教務處各組，延畢生如修習九學分以下依其收費類別(文、理、工)及修習學分數比例收取雜費係於一年後之103學年度開始實施，原告有一年餘之時間可準備並選擇決定是否延畢事宜，嗣原告在知悉新的收費方式下仍選擇延畢，實質上已與被告就延畢所生費用義務達成合意，則兩造關於爭執之雜費，及該雜費被告所應提供延畢期間相關軟硬體設施之義務，係締結並成立行政契約無訛(原判決書第23頁第10-23行)。」經核並無不合。
2.系爭會議決議係於101學年度第2學期即民國102年6月19日之第110次校務會議通過，並於102年7月31日函請各系轉知所屬學生，上開決議自103學年度起(即103年9月起)實施。而上訴人係於99學年度經由繁星計畫入學(即99年9月)，原定修業年限4年，本應於102學年度第2學期畢業(即103年6月)，其未能於修業年限完成全部應修學分，係因上訴人於大四階段參與交換學生計畫，致未能於大四學期結束前修畢學分，亦為上訴人於原審所自承(參上訴人於原審所提之行政訴訟準備(二)狀第2頁第5-6行)，可見在系爭會議決議通過(當時上訴人為大三學生)後，上訴人於大四仍選擇參與交換學生計畫，故其對於因參與交換學生計畫致未能於大四學期結束時完成應修學分已可預見，故原判決認「原告在知悉新的收費方式下仍選擇延畢」，因認其「實質上已與被告就延畢所生費用義務達成合意」(原判決書第23頁第20-21行)，並無違誤。上訴理由再就原判決有關證據取捨及論斷提出爭執，亦不足採。
㈤綜上，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原判決違
法，洵不可採。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令或不備理由及理由矛盾之情形；上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
書記官 劉 道 文