臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第203號上 訴 人 中郵通股份有限公司代 表 人 吳正興（董事長）被上訴人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）上列當事人間水土保持事件，上訴人對於中華民國105年8月4日臺灣臺北地方法院104年度簡字第280號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、程序事項：
1.行政訴訟法第235條：「對於簡易訴訟程序之裁判不服者，除本法別有規定外，得上訴或抗告於管轄之高等行政法院。
前項上訴或抗告，非以原裁判違背法令為理由，不得為之。對於簡易訴訟程序之第二審裁判，不得上訴或抗告。」又第111條「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。但撤銷訴訟，主張其未經訴願程序者，得隨同終局判決聲明不服。」第263條「除本編別有規定外，前編第一章之規定，於上訴審程序準用之。」
2.本案最初以簡易訴訟事件受理（臺灣臺北地方法院104年度簡字第85號行政訴訟事件），因所爭執之處分可能涉及裁罰新臺幣（下同）30萬元及限期改正事項；當時訴之聲明係：
確認原處分及訴願決定均無效，與已繳交罰款30萬元及法定利息返還之給付訴訟（參臺灣臺北地方法院104年度簡字第85號卷p7）；故移送至本院改依通常訴訟事件受理（本院104年度訴字第788號）。
3.本院104年度訴字第788號事件，按當時訴之聲明（確認原處分及訴願決定均無效，與已繳交罰款30萬元及法定利息返還之給付訴訟。參該卷p51）；經法院闡明後，改為撤銷之訴及給付訴訟（參同卷p53）。之後再經闡明，認本案僅涉及裁罰事件，未涉及限期改正事項（參同卷p55）。故本案又經移送臺灣臺北地方法院行政訴訟（即本案訴訟事件之原審法院，臺灣臺北地方法院104年度簡字第280號行政訴訟事件），上訴人於原審明確其訴之聲明，為撤銷之訴（參原審卷p43，並撤回給付訴訟部分）。
4.而本案上訴聲明（本院卷p36）：先位聲明為「原判決廢棄，確認原處分及訴願決定均無效，與已繳交罰款30萬元及法定利息返還之給付訴訟」，備位聲明為「原判決廢棄，原處分及訴願決定均撤銷，另為適法處分，與已繳交罰款30萬元及法定利息返還之給付訴訟」。參酌上揭規定，行政訴訟事件上訴審為法律審，上訴人所提先位上訴聲明部分，並非原審判決之範圍，關於上訴備位聲明就給付訴訟部分，亦非原審判決之範圍，均不符合行政訴訟法關於訴之變更追加之規定，故上訴人之「先位上訴聲明」及「備位上訴聲明關於給付訴訟部分」均於法有違，應予駁回。
5.本院所待審理之上訴聲明僅為「原判決廢棄，原處分（第三次裁處上訴人30萬元部分）及訴願決定均撤銷，另為適法處分」，先此敘明。
二、本件訴訟事件之背景說明：
1.上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落臺北市○○區○○段三小段506、506-3、506-4、506-6及506-14地號屬山坡地範圍之土地（以下簡稱系爭土地）上開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100平方公尺。前經被上訴人以上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款及臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點規定，以103年1月6日府工地字第10330080700號函裁處上訴人30萬元罰鍰（下稱第一次裁罰）；同時被上訴人再以103年1月6日府工地字第10330080701號函，命上訴人依水土保持法第8條規定，實施水土保持處理及維護，被上訴人將於103年4月2日後派員檢查，屆時未實施或實施不符合「水土保持技術規範」者，將依同法第33條第1項第1款規定處分，上訴人不服，對第一次裁罰提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院104年度簡字第69號判決駁回（該案訟爭範圍：僅針對103年1月6日第00000000000號函之罰鍰處分，而不及同日第00000000000號函之限期改正，參本院卷p50），上訴人續提上訴（本院另案105年度簡上字第120號事件審理）。
2.103年4月3日，被上訴人會同上訴人至現場勘查，發現未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及前揭103年1月6日府工地字第10330080701號函，指定實施事項完成水土保持處理與維護事宜；被上訴人以上訴人違反水土保持法第8條第1項規定，依同法第33條第1項第1款規定，以103年5月2日府工地字第10330632100號函裁處上訴人30萬元罰鍰，並命上訴人限期改正（下稱第二次裁罰）；上訴人同時再以103年5月29日府工地字第10331269200號函令上訴人有關103年5月2日府工地字第10330632100號函所示命限期改正事項，應於103年9月1日前辦理完成，而各該處分均已告確定（第二次裁罰、同函限期改正，及另函限期改正之確切日期等均告確定）。
3.103年9月18日，被上訴人再度會同上訴人至現場勘查，發現仍未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及第二次裁罰函完成水土保持處理與維護事宜。被上訴人再以103年10月2日府工地字第10333632400號函，認上訴人未依據被上訴人103年1月6日府工地字第10330080701號函（第一次裁罰同日之另限期改正函）、103年5月2日府工地字第10330632100號函（第二次裁罰內之限期改正事項）所示規定完成水土保持處理與維護事宜；依據水土保持法第33條第2項規定，裁處上訴人30萬元罰鍰（下稱第三次裁罰）；並同時命原告對系爭506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生，裸露地表應進行植生覆蓋，覆蓋率應符合水土保持技術規範第61條規定。以上指定實施事項應於104年1月20日前辦理完成，並報請檢查。
4.原告不服原處分（且本案所涉原處分為第三次裁罰，是上訴人違反不作為義務，而經裁處30萬元罰鍰部分；未涉及限期改善部分，參本院104年度訴字第788號卷p55），提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）以104年度簡字第280號判決（下稱原審判決）駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。
四、本案應審理之範圍：
1.按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即行政處分生效後，除有無效原因外，對於處分機關本身有拘束力，且其所產生之法律效果或所形成之法律關係，構成其他行政處分之基礎或前提條件時，稱之為構成要件效力。換言之，行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力；至於前行政處分之合法性原則應由以其為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。
2.如最高行政法院104年度判字第397號判決：「本件原處分作為罰鍰基礎之漏稅額計算，與本稅並無相異，而本稅核定之漏稅額除經上訴人繳納外，法定救濟期間復已經過，基於行政處分之構成要件效力，本稅核定之漏稅額，作為罰鍰處分之基礎事實，於法並無不合。」又如同院104年度判字第739號判決：「改制前臺北縣政府地政局所為變更地目或臺北縣政府工務局所為核發建照執照、使用執照之處分，具有存續力及構成要件效力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，上訴人主張違法變更地目或違法核發建築執照、使用執照，非屬本件之訴訟標的，上訴人執以指摘原處分違法，即屬無據。」均足供參。
3.經查：
A.「第一次裁罰30萬元」部分：被上訴人以103年1月6日府工地字第10330080700號函裁處上訴人30萬元罰鍰；同日再以府工地字第10330080701號函，命上訴人實施水土保持處理及維護，被上訴人將於103年4月2日後派員檢查。
上訴人不服，對第一次裁罰部分提起訴願（參臺灣臺北地方法院104年度簡字第69號該案之訴願卷，目次號：19。
本案有影印該卷供參），遭決定駁回，提起行政訴訟，經判決駁回上訴人之訴。該案訟爭範圍：僅針對罰鍰處分第00000000000號函裁罰處分，而不及同日第00000000000號函限期改正事項，及第一次裁罰與限期改善是分成兩函進行，但上訴人僅就裁罰部分進行救濟程序，參本院卷p50。因此，103年1月6日第00000000000號函之限期改正事項，所涉之內容已屬確定，足堪認定。
B.被上訴人於第一次裁罰後之103年4月3日，會同上訴人至現場（即系爭土地）勘查，發現未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及前揭103年1月6日府工地字第10330080701號函指定實施事項完成水土保持處理與維護事宜。
被上訴人認定上訴人違反水土保持法第8條第1項規定，依同法第33條第1項第1款規定，以103年5月2日府工地字第10330632100號函裁處上訴人30萬元罰鍰，並命上訴人限期改正（即第二次裁罰與限期改正事項是在同一函進行，而上訴人未進行救濟程序，而告確定）。而關於第二次裁罰中限期改善之期限，被上訴人再於103年5月29日函令上訴人有關103年5月2日函所示命限期改正事項，應於103年9月1日前辦理完成（見本院104年度訴字第788號卷p28、29），上開103年5月2日、29日之處分均告確定。
C.上訴人對於第二次裁罰亦已繳納（見原審卷p68)，並為兩造所共認（見原審卷p57），則本案自應以「103年1月6日第00000000000號函之限期改正事項」、「103年5月2日府工地字第10330632100號函之限期改正事項」等行政處分之構成要件事實，作為裁判之基礎；而該部分之行政處分構成要件事實，是本案訟爭行政處分之前置行為，就該部分行政處分效力之爭執，並非本案審理之範圍。因此：⑴第一次裁罰同日另函敘明之限期改正事項為：「1.泉源
段三小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5公尺），栽種水土保持原生樹種。2.泉源段三小段506-4地號土地南側道路開闢產生之土方（堆置於506-3、506-4地號私有土地及506-6、506地號國有土地東北側），應移回原處且順應地形修坡後，再依水土保持技術規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5公尺），栽種水土保持原生樹種。3.裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。」⑵第二次裁罰同時敘明之限期改正事項為：「1.泉源段三
小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5公尺），栽種水土保持原生樹種。2.基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生；土方若有不足始可運移基地南側土丘之土方補充使用。3.裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。」均屬已經發生行政處分構成要件效力之處分，該部分已經是上訴人在本案無可爭議的公法上義務。上訴人為系爭土地之水土保持義務人，且有按第上揭命限期改正事項改正之義務，如未改正或實施仍不合水土保持技術規範，被上訴人即得依水土保持法第33條第2項規定按次分別處罰。
D.103年9月18日兩造再度現場勘查，發現未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及前揭第二次裁罰所示之內容完成水土保持處理與維護事宜。因此，被上訴人認定：上訴人未依據「第一次裁罰之同日所另發之限期改正函」、「第二次裁罰之同函所為限期改正事項」所示完成水土保持處理與維護事宜。而依據水土保持法第33條第2項規定，為第三次裁罰及限期改善（應於104年1月20日前辦理完成）。故本案實質應審理之範圍是「上揭C.所示之限期改正事項」有無於103年9月1日前辦理完成？若未完成，則被上訴人依水土保持法第33條第2項規定按次分別處罰，即屬於法有據。
五、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」水土保持法第4條定有明文。又同法第12條第1項第4款則規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：....四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」另第33條第1項第2款規定「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：......二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」第2項規定「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」
1.本案爭點在於：「上揭限期改正事項」上訴人有無於103年9月1日前辦理完成？若未完成，則被上訴人依水土保持法第33條第2項規定按次分別處罰，即屬於法有據。
2.原審法院經調查證據及言詞辯論，審認：兩造於103年9月5日現場勘查，依當日會勘紀錄記載（見本院104年度訴字第788號卷p32-35）未完成限期改正事項，惟上訴人表示有改正意願，爰再限期於103年9月15日前完成改正；且郭張權技師亦認定並未改正完成（在現場會勘並於原審證述），並有依103年9月18日會勘照片供參，而認定第二次裁罰原告應限期改正事項第1點除已為三角栽植外，因所栽種植物為較低矮之杜鵑，且僅以土石植草磚及石塊推疊約1公尺高1公尺長之石堆，尚無法達到封閉道路之目的，而未全部改正完成，至第2點及第3點部分，仍未將基地北側、建物東側推置之排水溝高程以上土方運移至基地南側土丘後，再進行裸露地表之植生覆蓋，而全部未予改正。故被上訴人依據水土保持法第33條第2項規定，以第三次裁罰為續處罰鍰並限期改正，當屬有據。
3.改制前行政法院85年度判字第726號判決指明，依據採證法則而為事實之認定，係屬取捨證據認定事實之職權行使。除非在證據認定的過程中有程序上違法，或認定事實違反經驗法則或論理法則，法律審當尊重事實審取捨證據認定事實之職權行使。本件上訴人提起上訴之理由為行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違法，略以：（A）99年12月27日、102年9月12日陽明山國家公園管理處，就同一事實認系爭違規行為違反國家公園法，何以再為第三次裁罰？原審法院未予論述；（B）調閱另案（臺灣臺北地方法院104年度簡字第69號）就102年12月20日會勘紀錄已載明應依陽明山國家公園管理處原核定之水土保持計畫施作，原審法院豈可再認上訴人未擬具水土保持計畫而裁罰？然查，本案自應以「103年1月6日第00000000000號函之限期改正事項」、「103年5月2日府工地字第10330632100號函之限期改正事項」等行政處分之構成要件事實，作為裁判之基礎；而該部分之行政處分構成要件事實，是本案訟爭行政處分之前置行為，就該部分行政處分效力之爭執，並非本案審理之範圍，已如前述。上訴人所爭議（A）部分，是「103年1月6日第00000000000號函之限期改正事項」是否違法之爭議，涉及到第一次裁罰的違法性審查，並非本案所得審查之範圍。而（B）部分，更與「103年1月6日第00000000000號函之限期改正事項」、「103年5月2日府工地字第10330632100號函之限期改正事項」等行政處分之構成要件事實為前提者，有可能發生內容性質之衝突，但這些都是上揭兩項行政處分之救濟範疇，亦非本案所得審查之範圍。上訴人執以為上訴之理由，自無足憑。
4.至於，上訴人另稱已完成103年5月2日府工地字第10330632100號函之限期改正事項之1.的內容，但被上訴人未予斟酌，仍為第三次裁罰，原審判決自屬消極不適用行政罰法第18條第1項之違法（為行政訴訟法第243條第1項不適用法規之不當、第2項第6款判決理由不備）。
A.原審法院已經訊問證人郭張權，其稱「我在103年9月5日寫到植生請以三角栽植原生水土保持植物，杜鵑雖非屬喬木類的水土保持植物，與我們原來寫的有些不同，所以杜鵑沒有辦法達成封閉的目的（應該要種植更高的樹木，才能達到封閉的目的，通常是要喬木類的植物），原告當時已經有為三角植栽，並沒有去判斷植栽是否為原生的水土保持植物。」、「法規沒有提到要栽植多高，但樹會一直長高，喬木類的植物可達到那個效果。」（見原審卷p79）。而認定第二次裁罰應限期改正事項第1點除已為三角栽植外，因所栽種植物為較低矮之杜鵑，且僅以土石植草磚及石塊推疊約1公尺高1公尺長之石堆，尚無法達到封閉道路之目的，而未全部改正完成。這是事實審取捨證據認定事實之職權行使，並敘明調查證據、言詞辯論之結果，當無理由不備之違法。
B.原審法院並敘明「本件並無國家公園法之適用，且第一次裁罰，即裁罰法定最高之罰鍰額度，除針對上訴人違規使用面積在為1,100平方公尺為裁罰外，並表明：案址屢次違規並涉及使用國有土地，情節特殊而有加重裁罰之必要。況被上訴人於第一次裁罰30萬元並限期改正後以上訴人屆期未改正，為第二次裁罰30萬元並命於103年9月1日為相同之限期改正事項，惟於103年9月5日再次複查時，仍未完成限期改正事項，再展延期限至103年9月15日，於103年9月18日會勘時，仍未完成大部分之改正事項，前後歷時近1年，2次限期改正仍未全部改正，足徵其違規情節相當重大。故被上訴人爰依臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點規定，以上訴人情節特殊而有加重裁罰之必要，不受第3點所列統一裁罰基準之限制，從重裁處30萬元罰鍰，自屬有據，並無違反比例原則。」就此自無消極不適用行政罰法第18條第1項之違法，上訴人稱此為行政訴訟法第243條第1項不適用法規之不當，亦無足憑。
5.綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原審判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已為論斷，並無上訴人所稱判決適用法規不當等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原審判決業已論駁之理由任加爭執，指摘原審判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
書記官 林淑盈