臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第55號上 訴 人 陳憲堂即東泰藥局被 上 訴人 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 李伯璋（署長）上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國105年1月29日臺灣臺北地方法院104年度簡字第178號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人（醫事機構代碼：0000000000）與被上訴人間訂有特約藥局適用之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」（下稱系爭契約），提供全民健康保險醫療服務。上訴人負責藥師陳憲堂於民國102年5月18日中午12時至翌(19)日上午10時18分許之間，參加「南部七縣市藥師公會幹部聯誼會活動」，未親自在上訴人藥局執行藥師業務，卻由他人代為調劑藥品，並在處方箋上蓋用「東泰藥局陳憲堂」之印章，電腦系統亦填載陳憲堂為調劑藥師，再據以申報醫療費用。被上訴人於103年6月12日派員實地稽查後，發現上情，認上訴人未依處分箋提供醫事服務，違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱健保特約管理辦法）第37條第1項第1款規定，且有可歸責於上訴人而未依約提供醫療服務之情形，遂以103年8月19日健保南字第1035050276號函（下稱原處分），依上開健保特約管理辦法第37條第1項第1款及系爭契約第20條之規（約）定，以被上訴人公告上訴人所屬分區總額最近一季確認之平均點值計算，扣減上訴人申報之相關醫療費用十倍金額，核定扣減計340,480 點值之醫療費用新台幣（下同）311,710元，並依系爭契約第17 條約定，核定追扣申領之醫療費用31,171元（點值34,048點）。上訴人申請複核，經被上訴人重行審核後，以103年9月11日健保南字第1035050436號函（下稱複核決定）維持原核定。上訴人不服，向衛生福利部全民健康保險爭議審議會申請爭議審議，經衛生福利部以103年12月18日衛部爭字第1033408137 號審定書審定駁回（下稱爭議審定），提起訴願，亦遭訴願決定：
「關於追扣醫療費用部分，訴願不受理。其餘訴願駁回。」，提起行政訴訟，業經臺灣臺北地方法院104年度簡字第178號判決駁回上訴人於原審之訴（下稱原判決），上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：本件系爭事實發生時，登錄有上訴人陳憲堂及陳瑩珊藥師，因上訴人藥局使用之健保電腦申報系統設定申報藥師為陳憲堂，故皆以陳憲堂藥師蓋章於處方箋上。又陳憲堂藥師如事實概要欄所述未親自於上訴人藥局從事調劑行為，惟已囑託陳瑩珊藥師完全依照處方箋上記載交付藥品，且所交付之藥品名稱、劑量均無錯誤，自與健保特約管理第37條第1項第1款規定不符。且該條款中之「未依其他紀錄之記載提供醫事服務」部分，基於義務不得擴張解釋之法理，參以全民健康保險法第71條規定，應限縮解釋於與檢驗、檢查、處置等相關之醫囑紀錄等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應給付上訴人追扣之醫療費用31,171元。
三、被上訴人則以：依系爭契約第1 條約定，醫事服務機構應依健保特約管理辦法、其他相關法令及契約規定辦理全民健康保險醫療業務。而依藥師法第18條、第22條規定，藥師對於醫師所開處方，應於調劑後於處方箋上簽名蓋章，並添記調劑年、月、日。是藥師於調劑藥品後，應實際在處方箋上簽名蓋章，以示負責。上訴人向被上訴人申報醫療費用之處方箋及電腦紀錄，均記載調劑藥師為陳憲堂，然據被上訴人於103年6月12日派員查訪後，發現於102年5月18日下午2時44分至翌(19)日上午10時18分間，係陳憲堂參加公會聯誼活動之路途期間，伊並不在上訴人藥局內從事調劑業務，而由他人代替為之，然上訴人卻仍任他人以「陳憲堂」之名義在處方箋上蓋章，且電腦紀錄亦登載其為調劑藥師。故上訴人已該當健保特約及管理辦法第37條第1項第1款未依處方箋提供醫事服務之規定，被上訴人依該規定及系爭契約約定，予以扣減及追扣醫療費用，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：
駁回上訴人於原審之訴。
四、原判決駁回上訴人關於上訴人於原審之訴，略以：（一）健保特約管理辦法為全民健康保險法第66條第1項及第67條第1項授權主管機關訂定之法規命令，以為健全保險醫事服務機構對於保險對象提供完善之醫療保健服務，並非無法律授權依據或未經法律明確授權，亦未逾越母法授權範圍或違反法律保留原則。其中並以扣減而不支付醫療費用之方式，監督並促使保險醫事服務機構忠實履行特約，符合全民健康保險法之立法本旨，未逾授權目的及範圍。（二）特約藥局依健保特約管理辦法第37條第1項第1款規定，「按處分箋記載提供之藥品調劑醫事服務」，非僅指調劑、交付藥品予病人之客觀結果，符合處分箋記載之文義即可，尚包括依處分箋從事調劑行為之人，在主觀條件上須具備藥師之資格，且應按藥師法相關規定，依處分箋記載，執行其藥品調劑業務。加以藥事法第16條至第20條規定及其立法目的可知，處分箋上簽名蓋章，非僅俾利藥師所屬藥局向全民健康保險之保險人依特約請領醫療費用，更寓有確保實際從事藥品調劑行為人具藥師資格，且以簽章表徵本身確恪遵法令從事藥品調劑。
本件如事實概要欄所述，並參酌前開說明，上訴人確有健保特約管理辦法第37條第1項第1款規定，未依處方箋紀錄之記載提供醫事服務之情事，被上訴人依法扣減上訴人申報之相關醫療費用十倍金額，核定扣減計340,480 點值之醫療費用311,710 元，於法自無不合。（三）又上訴人負有依健保特約管理辦法規定，對全民健康保險之保險對象提供醫事服務之契約上義務。其中第第17條第1項第7款所稱「其他可歸責於乙方事由」應係指有「其他可歸責於乙方致乙方債務不履行之事由」者，甲方亦得依該條項約定，追扣乙方申領之藥事費用。本件上訴人既有健保特約管理辦法第37條第1項第1款規定之情形，即已違伊依系爭契約對被上訴人應盡之給付義務，且屬可歸責於上訴人而致債務不履行，自該當前開概括追扣事由，則被上訴人所為追扣上訴人申請之醫療費用，與上訴人嗣後得申請同額醫療費用相互抵銷之意思表示，即屬有據。又系爭健保特約屬行政契約關係，若生爭執，應循給付訴訟救濟，上訴人本件誤認行政處分，對之提起訴願、撤銷訴訟，即屬不合法，訴願就此部分決定不受理，並無違誤。又被上訴人追扣醫療費用既屬有據，上訴人聲明請求被上訴人給付遭追扣部分之醫療費用31,171元，自無理由等語，均據為駁回。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）全民健康保險法為醫療法、藥事法、醫師法、藥師法等醫療相關法律就全民健康保險有關醫療費用給付及支付事項之特別法，前者未規定者，則回歸後者等普通法之適用。又依全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準第2 部第1章第6、7節、藥品優良調劑作業準則第3條等規定可知，全民健康保險支付特約保險藥局處方箋調製費用包含藥事服務費及藥品費。至於藥師法第18條、藥事法第62條及醫療法第68、70條等，則為證據保存之規定。再觀健保特約管理辦法第3至5條、第7 條等規定可知，特約醫事服務機構登記之負責人及其所聘之其他醫事人員均得依法執行健保醫事服務，全民健保之保險人皆應支付費用，惟僅由與被上訴人簽訂系爭健保特約之負責人申請，並向其所指定之單一金融機構帳號予以支付。
（二）上訴人因不知全民健康保險法為特別法，且規定應由負責藥師於處方箋上簽名，並向被上訴人申請支付調劑費用，而依藥事法及藥師法規定之法定調劑作業，不慎由負責藥師即上訴人簽名申請費用，上訴人於知悉法律適用順序後即已改正，並無造假之實。原判決未查，逕認上訴人假造藥師從事藥品調劑，有判決理由不備之違法。
（三）依全民健康保險法第71條、健保特約管理辦法第37條第1項第1 款等規定，應限縮為未依處方箋、病歷或依其他(檢驗、檢查、處置) 紀錄之記載提供醫事服務，原判決未查被上訴人將未依藥局之申報紀錄提供醫事服務納入前開規定解釋，逾越母法授權及法律保留原則，且無視上訴人曾主張被上訴人自承無可適用之條款，自應撤銷本案另為適法之處分或積極修正相關法條以資適用等。又原判決漏未審酌「從事調劑行為之人按藥師法相關規定執行藥品調劑業務，僅未於事後簽章」，及「已完成全民健康保險相關規範所定調劑內容而無不履行債務」之事實，同有判決理由不備之違法。
（四）醫師法第13條及藥師法第16條前段未包括應由何者藥師調劑，全民健康保險法第71條對於保險對象所定提供之調劑應同於藥事法第37條授權訂定之藥品優良調劑作業準則第
3 條規定。特約機構內由被上訴人所登錄之任何藥師完成調劑作業後，被上訴人即應支付所定藥事服務費用及藥品費用。至於藥師法第18條規定處方箋應於調劑後簽名蓋章，尚非作為特別法之全民健康保險法所規範，自應回歸藥事法及藥師法等普通法規定，而依其效力處置。原判決未查醫師開具之處方箋並無記載由何者藥師調劑，即認定原告未依處方箋紀錄之記載，由紀錄上記載之藥師實際提供醫事服務等，實有適用法規不當之違法。
（五）再依全民健康保險醫療費用申報與核附及醫療服務審查辦法第5 條、第18條第2 項及第33條等規定，不予支付醫療費用及追扣醫療費用均屬行政處分。被上訴人追扣醫療費用31,171元，及係基於前述行政處分所為之，自屬以行政處分應否撤銷為據之給付訴訟，則上訴人依行政訴訟法第
8 條第2 項規定，以撤銷訴訟合併給付訴訟請求，當屬有據。原判決未查，以上訴人提起訴訟類型有誤，予以駁回，亦有適用法規不當之違誤等語。
（六）綜上所述，並聲明：
1.原判決廢棄。
2.訴願決定及原處分（含復核決定）均撤銷。
3.第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
（一）上訴人雖主張全民健康保險法為藥師法及藥事法等規範之特別規定，前者漏未規定者，始可回歸後者等普通法為適用等云云。惟健全保險醫事服務機構，應對於保險對象提供完善之醫療保健服務，促進國民健康，增進公共利益，上訴人是否提供合法之醫療服務，本不限於系爭特約管理辦法之規定，尚應符合藥師法及藥事法等相關行為規範。蓋藥師法相關規定之共同立法目的，均旨在藉由具備專門知識技能之藥師，受理處分箋，核對醫師開立之處方以調配藥劑，確認藥品內容與處方箋內容相符、正確，為病人提供正確藥物資訊、諮詢等服務，以確保病人之用藥安全與健康，該等用藥安全確保之機制，乃針對實際從事藥品調劑行為之個別藥師的規範，且須由實際從事調劑行為之藥師在處方箋上簽名或蓋章，以示負責，方可確保其調劑行為之合秩序性，有利於責任之追究。從而處分箋上之簽名蓋章，非僅在讓藥師所屬藥局向全民健康保險之保險人依特約請領醫療費用，更有確保「實際從事藥品調劑行為之人具備藥師資格，且合法從事藥品調劑」之目的，如若不然，若藥師將執照借牌給他人，該他人借牌非法提供之醫療服務，是否保險人仍應認定為合法而全部給付予該他人？該他人自不可因「系爭特約管理辦法未規定處方箋上簽章者限於實際調劑之藥師所為」，而主張「任何人代替簽章者所為之調劑，只要與處方箋相符，均應給付」。參酌100年1月26日修正前之全民健康保險法第1條第1項後段規定「本法未規定者，適用其他有關法律。」，但修正後第1條將此文字刪除，其修法理由為：「本法與其他法律之適用順序關係仍需個案判斷，並不因為本條後段之規定而取得相對於其他所有法律之特別法地位，反將因此而衍生爭擾，爰原條文第一條相關文字，列為第一項。」，可知在判斷藥師是否提供合法醫療服務時，除依全民健康保險法及授權訂定之系爭特約管理辦法外，仍應依藥師法及藥事法等相關規定為整體之觀察，二者並無孰先優先適用之特別法或普通法關係，上訴人主張全民健康保險法為藥師法及藥事法之特別規定云云，尚有誤會。申言之，特約藥局依健保特約管理辦法第37條第1項第1款所規定「按處分箋記載提供之藥品調劑醫事服務」，自指「依處方箋調劑之人，在主觀條件上須具備藥師之資格，且已按藥師法之相關規定，在處分箋上簽章」，方為已提供合法之醫療服務。
（二）本件處分箋上記載之藥品雖由他人提供調劑醫事服務給病患，但非由簽章之上訴人所調劑，無論真正調劑人是否具有藥師資格，無論其所為之調劑是否與處方箋相符，均不利於調劑行為之合秩序性及責任之追究，難謂合於健保特約管理辦法第37條第1項第1款之規定，原判決以被上訴人已綜合考量全民健康保險法、藥師法、藥師法及系爭特約管理辦法，據以追扣及不予支付醫事服務費用並無違誤，而駁回上訴人於原審之訴，即難指為違背法令。
（三）至於上訴人主張不予支付及追扣醫療費用等數行政處分，爰依行政訴訟法第8條第2項提起撤銷訴訟合併給付訴訟並無違誤乙節，經查「停止特約」與「不予支付及追扣醫療費用」尚有不同，「停止特約」固認為是行政處分，應循序提起撤銷訴訟以為救濟（最高行政法院95年7月庭長法官聯席會議決議參照），但「不予支付及追扣醫療費用」則係被上訴人依據系爭契約第17條有關可歸責於上訴人之事由追扣及不予支付醫事服務費用，核其行政行為之性質當屬履約爭議所為之意思表示，並非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，於法即有不合。原判決因認上訴人將原處分內所含追扣（抵銷）費用之意思表示，誤認為行政處分，對之提起訴願、撤銷訴訟，於法有違，訴願決定此部分為不受理之決定，核屬適法，此部分「給付與否」之爭執，應以給付訴訟請求之，因而以上訴人於原審之起訴為不合法而駁回之，核無違誤。
（四）綜上，原判決認事、用法均無不合，且已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，核無不合，上訴意旨所陳，無非重述原審所不採之陳詞，而依其一己歧異之法律見解，指摘原審認定事實錯誤、適用法令不當等違背法令，均難採信，其指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 5 月 30 日
書記官 簡若芸