臺北高等行政法院判決
105年度交上字第222號上 訴 人 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 林翠蓉（所長）被 上訴人 李建和上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105年8月29日臺灣桃園地方法院105年度交字第98號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴關於罰鍰新臺幣9萬元及吊銷職業聯結車駕駛執照部分，均駁回。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由被上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣被上訴人持有職業聯結車駕駛執照，曾於民國100年4月8日上午3時16分許，因酒後駕駛牌照號碼000-00號營業大貨車（下稱第1次酒駕），行經國道一號南下253公里處時，為內政部警政署國道公路警察局第四公路警察大隊員警查獲，並經實施酒精濃度測試結果每公升0.39毫克超過規定標準，員警當場以公警局交字第Z00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，舉發被上訴人有酒後駕車之情形，並移送上訴人處理，經上訴人調查完畢後，仍認被上訴人確有酒後駕車之違規情事，裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）22,500元，並吊扣其駕駛執照1年。嗣被上訴人復於104年12月8日下午15時26分許，酒後駕駛牌照號碼000-00號之營業大貨曳引車拖曳00-00號半拖車（下稱第2次酒駕）在國道一號高速公路西北上133.1公里處，為內政部警政國道公路警察局第二警察大隊員警查獲實施酒精濃度測試結果每公升0.24毫克超過規定標準，員警當場以國道警交字第Z2B041820號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單），被上訴人逕依於102年1月30日修正後道交條例第35條第3項、第24條及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，於104年12月8日以竹監苗字第54-Z2B041820號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰9萬元，吊銷職業聯結車駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原判決撤銷原處分關於裁處罰鍰9萬元及吊銷職業聯結車駕駛執照部分（原判決漏未就原處分關於參加道路交通安全講習部分予以裁判）。上訴人就原處分被撤銷部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：(一)苗栗監理站稱將重新開立裁決書，如不服裁決得據重新開立之裁決書內容向法院提起告訴。惟監理站遲未重新開立裁決書，故而延宕起訴，則救濟時效上之不利益應不可歸責於被上訴人。(二)另被上訴人離家將近2年，雖未離婚，仍係獨立養育3名子女，亦有雙親需照料。被上訴人係家中經濟支柱，如駕照遭吊銷，家境將陷入困頓。本件違規僅係因當時天氣寒冷，食用麻油雞麵線（違反道路交通管理事件陳述單則記載食用雞酒湯）暖身而產生酒精等語，爰求為判決撤銷原處分。
三、上訴人則以：(一)被上訴人於104年12月8日至苗栗監理站繳納罰鍰9萬元，並於當日陳述不服裁處，苗栗監理站於104年12月17日始函覆被上訴人，為維護被上訴人之權益，苗栗監理站應重新開立裁決書，惟迄今仍未開立郵寄予被上訴人，致被上訴人延宕提起行政訴訟時程。(二)102年3月1日修訂道交條例第35條第3項，針對5年之內酒後駕車酒精濃度超過標準值2次以上，處以罰鍰9萬元並吊銷駕駛執照3年；102年6月13日修訂施行道路交通安全規則第114條掣單舉發酒後駕車酒精濃度由0.25MG/L降至0.15MG/L等新制，即係因酒後駕車再犯率高外，接連發生酒駕致死傷之嚴重事故，另社會各界對檢討防制酒駕法令具高度期盼。被上訴人於違規時、地駕駛牌照號碼000-00號營業大貨曳引車有酒精濃度超過規定標準之事實，本件裁處應無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：(一)按道交條例第35條第3項規定，係於102年1月30日修正，並於102年3月1日施行。有關汽車駕駛人「於5年內違反第1項規定2次以上者」，其「5年內」適用起算點，基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力），本條項既自000年0月0日生效施行，自僅能自該日向後適用，本條項所定「於5年內」之要件，5年內有違反2次以上者，將受處9萬元罰鍰，及吊銷駕駛執照，3年內不得考領之法律效果。此種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，而有類似不利益溯及既往之情形，學說上因而有稱此為「不真正不溯及既往」，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參見司法院釋字第574號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果。(二)合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益，又無依法不受保護之情事時，依司法院釋字第525號解釋理由書意旨，則仍有保護之必要。立法者如應設而未設過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理（司法院釋字第620號解釋理由書參見），是修正後本條項自有採「合憲解釋原則」之必要，做為未有合理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信賴舊法所生利益的侵害。參照司法院釋字第14
2、574號解釋意旨，是本條例第35條第3項所稱之「5年」，固自被上訴人本次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人所為2次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後本條例第35條第3項之生效日，102年3月1日以後，始不致將修正施行前之違規酒駕行為，再次納入評價，對被上訴人致生不利益之結果，方足挽救本條項可能產生的違憲結果。(三)被上訴人第1次酒後駕車之違規行為，行為時點係在102年3月1日之前，不得列入本條例第35條第3項所定「於5年內」之計算時點。為免造成其信賴保護利益之不合理侵害，縱前後兩次違規行為係在修正條文所指「5年內」，亦不得適用本條例第35條第3項之規定處罰，否則即造成類似法律溯及既往現象，侵害信賴保護、比例原則與平等原則。從而原處分逕裁罰被上訴人部分，除參加道路交通安全講習部分之法律適用，新舊法並無差異而無需撤銷外，餘不論「吊銷駕駛執照3年」或罰鍰部分，均屬違法行政處分等詞，因將原處分撤銷。
五、上訴意旨略以：：(一)對於被上訴人前於100年間之1次酒後駕車行為係於102年3月1日以前者，經上訴人依道交條例第35條第3項規定所為之處分有無違反信賴保護原則乙節。交通部102年7月1日交路字第1020015331號函及交通部公路總局研析見解略以：「前次酒後駕車行為」係屬另一違規行為，僅為本次酒後駕車行為時所存在之「客觀事實」，尚非本次酒後駕車行為亦無涉行為持續跨新舊法施行期間之議題。
三、部分單位以「不溯及既往原則」之法理，認為道交條例第35條第3項有適用之疑義，本局認為此係將「本次酒後駕車行為」及「前次酒後駕車行為」混為一談或過度衍生所生誤解，未考量行為人於「本次酒後駕車行為」前即『應知』現行法律處罰規定及已存在「前次酒後駕車行為」之客觀事實狀態，行為人於「本次酒後駕車行為」前已可明確知悉行為所生法律效果，與不溯及既往原則保護行為人避免因行為後立法行為而受到侵害，避免不教而誅之本旨應無牴觸。(二)臺灣士林地方法院102年度交字第59號行政訴訟判決謂「信賴保護原則為行政法上亦應遵循一般原理、原則，而此一原則之適用，須國家提供人民足以信賴之基礎後，人民因信賴該基礎而在客觀上有具體表現，且信賴無不值得保護之情事，始足當之。」另參照大法官釋字714號大法官蘇永欽及大法官林錫堯協同意見書。原處分所依據道交條例第35條第3項102年3月1日修正施行後之規定，其中「5年內違反第1項規定2次以上」計算，將被上訴人在102年3月1日修法前之酒駕行為納入計算，即該新修正法條之部份構成要件事實（被上訴人100年1次酒後駕車行為），於新法生效施行前已實現，而有所謂不真正溯及既往之情形。被上訴人在100年時雖無法預見未來的新法，但該100年之酒駕行為依行為時法即屬違法，故縱使行為時尚無法預見新法，也無值得保護的信賴可言。而對公益考量，酒後駕車人體反應遲緩造成交通安全危害有一定影響，本件被上訴人104年12月8日酒駕行為或許未發生實質危害，惟其潛在對交通安全風險，仍不宜由所有用路人承擔。且原審亦未提出，此一不真正溯及對被上訴人所受損害程度已超過對大眾交通安全公益維護之目的。是以，此為立法者對於維護重大公益及違規駕駛人裁處不利益處分間，為適度之權衡考量。參酌釋字第714號解釋大法官林錫堯、蘇永欽協同意見書及本院104年度交上字第82號、103年度交上字第149號、103年度交上字第40號判決、高雄高等行政法院102年度交上字第38號、103年度交上字第7號、103年度交上字第50號、臺中高等行政法院103年度交上字第37號、臺灣士林地方法院102年度交字第59號等行政訴訟判決見解等語。
六、本院查：
㈠、按道交條例第3條第8款規定：「本條例所用名詞釋義如下：……八、車輛：指非依軌道電力架設，而以原動機行駛之汽車（包括機車）、慢車及其他行駛於道路之動力車輛。」第24條第1項第2款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：……二、有第35條第1項規定之情形。……」第35條第1項第1款、第3項前段規定：「（第1項）汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上9萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照1年……：一、酒精濃度超過規定標準。……（第3項）汽車駕駛人於5年內違反第1項規定2次以上者，處新臺幣9萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照……。」第67條第2項前段規定：「汽車駕駛人，曾依……第30條第3項……規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照……。」、第68條第1項規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」而「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：……二、飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度達每公升0.15毫克或血液中酒精濃度達百分之0.03以上。……」乃係依道路交通管理處罰條例第92條第1項授權訂定之道路交通安全規則第114條第2款所明定。準此，汽車駕駛人飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過規定標準，仍駕駛汽車者，如係第1次違規，應受道路交通管理處罰條例第35條第1項、第24條第1項之處分（罰鍰、移置車輛、道安講習及吊扣駕照）；如係於5年內2次以上違規（未肇事），則應受該條例第35條第3項前段、第24條第1項、第67條第2項、第68條第1項等規定之處分（包含罰鍰9萬元、移置車輛、道安講習、吊銷其執有各級車類駕照及3年內不得考領駕照）。
㈡、本件兩造對於被上訴人前開違規事實，並不爭執，且為原審所確定之事實，自得執為本院判決之基礎。原判決以前揭理由撤銷原處分，固非無見。惟查：
1.按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及第620號解釋理由書參照）。查道路交通管理處罰條例第35條第3項係於102年1月30日修正公布，並經行政院以102年2月26日院臺交字第1020010243號令發布定自102年3月1日施行，揆其修正前原規定：「汽車駕駛人經依第1項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第1項情形處新臺幣6萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正後則規定：「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定2次以上者，處新臺幣9萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」依據其修正之立法理由：「一、鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計100年酒後駕車肇事致人死亡人數高達439人，較99年增加20人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第43條第3項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰9萬元之規定，修正第1項規定罰鍰上限，由6萬元提高至本條例最高之罰鍰9萬元，下限仍維持現行規定。二、為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第1項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第1項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達31%，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第3項規定汽車駕駛人5年內違反第1項規定2次以上者，依最高罰鍰額處罰。……」足見本次修法係為有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，確保用路人之生命、身體、健康、財產安全，維護公共安全及交通秩序之重大公益目的。又參以修正後道路交通管理處罰條例第35條第3項前段「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定2次以上者」之規定，係於修訂後自102年3月1日始生效適用，並未溯及既往對已終結之事實發生規範效力，自與法律不溯既往原則無違。至於汽車駕駛人於102年3月1日後有違反道路交通管理處罰條例第35條第1項規定之行為，且於該次行為前5年內曾有違反該條第1項規定行為之客觀事實者，因其「於5年內違反第1項規定2次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭司法院解釋意旨，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，直接依據新法定其法律效果，縱其該次行為前5年內第1次酒駕違規事實發生於舊法時期，惟其僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯既往原則。上訴人以被上訴人於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定2次以上」之違規行為，乃依一般法律適用原則，適用新修正之道路交通管理處罰條例第35條第3項前段規定以決定其法律效果，並未違反法律不溯及既往原則。
2.復按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更固亦有其適用。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。準此，信賴保護之構成要件，須符合：
1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。
2.信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。3.信賴在客觀上值得保護等要件。承前所述，道路交通管理處罰條例第35條第3項修正理由已敘明，係為有效嚇阻汽車駕駛人屢次再犯酒後駕車之行為，乃將原僅對因酒後駕車而遭依同條例第35條第1項規定吊扣1年或2年駕駛執照者，復於吊扣期間內再為酒後駕車行為時，始得處罰吊銷駕駛執照之情形，擴大適用範圍至5年內有2次酒後駕車之違規行為，並將原處罰鍰金額自6萬元調高成9萬元，且上揭酒駕違章處罰於102年1月30日修正後，另定自102年3月1日方施行，即係欲藉由電視、網路、報章等公眾媒體竭力宣傳方式作為新法之宣導期間，已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止。且立法者基於前揭修法理由，並未另行訂定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸。再者，信賴保護原則係於具體個案審查人民對於法令變遷之新舊法秩序，是否存在值得保護之信賴利益。惟被上訴人並未主張其有因信賴舊法秩序之效力而展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為（其於102年3月1日以後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現），及有何值得保護之信賴利益存在，則上訴人適用新法處罰被上訴人，自與信賴保護原則無涉。
3.再者，本件具體個案所涉及之案例事實為處罰構成要件事實雖橫跨於新、舊法施行時期，惟其所有構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現合致，爰依據新法定其法律效果，此顯與司法院釋字第142號解釋及其理由書所闡釋「查營業稅法第41條：『營利事業匿報營業逃漏營業稅，於事實發生之日起5年內未經發現者，以後不得再行課徵』之規定，係民國54年12月30日修正舊營業稅法全文時所增訂，從而逃稅事實發生在該法條增訂以前者，因行為當時施行之營業稅法無課徵期間之限制，故無論經過時間之久暫均得課徵，而逃稅事實發生在該法條增訂以後者，則依該法條規定於事實發生之日起5年內未經發現者，以後即不得再行課徵，是在該法修正公布施行之日以前雖逃漏多年未經發現之營業額仍須課徵，而在該法修正公布施行之日以後，雖逃漏僅5年未經發現之營業額反不得課徵，既屬有失公平，與增訂該第41條之立法精神亦有未符，因此營利事業匿報營業額逃漏營業稅之事實發生在民國54年12月30日修正全文公布施行之營業稅法生效日以前者，乃宜自該日起算，5年以內未經發現者，以後即不得再行課徵，以期平允。」之案例事實不同；亦與司法院釋字第574號解釋闡釋當事人於民事訴訟法第466條修正生效後，始對第二審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第466條規定，並非法律溯及適用，惟第二審判決後，上訴期間進行中，民事訴訟法第466條修正提高第三審上訴利益之數額，「致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之事件」，依新修正之規定而不得上訴時，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第8條訂有過渡條款，無違法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則之案例基礎事實有所不同。故原判決援引上開解釋理由，所為道路交通管理處罰條例第35條第3項所稱之「5年」，自駕駛人第2次違規行為時開始往前回溯5年之終時，至多僅得回溯至102年3月1日開始施行日為止，而不得回溯至該法修正施行日前之論斷，復有未洽。
4.準此，本件被上訴人前於100年間發生酒精濃度超過規定標準駕車之違規行為（即第1次酒駕），嗣於104年12月8日15時26分許再度發生酒精濃度超過規定標準駕駛汽車之違規行為，因其第2次酒駕違規行為係發生於修正後道路交通管理處罰條例第35條第3項規定施行後，揆諸前揭規定及說明，自應適用新法規定處罰之。是上訴人以被上訴人於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定2次以上」之違規行為，乃依修正後之道路交通管理處罰條例第35條第3項及同條例第24條第1項、第67條第2項、第68條第1項等規定裁處被上訴人吊銷駕照，自吊銷之日起3年內不得重新考領駕照，並應參加道安講習，均未違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則。原審判決以道路交通管理處罰條例第35條第3項所稱之「5年」，固自被上訴人第2次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人所為2次以上之違規酒駕行為，均應在102年3月1日後，故被上訴人於100年間之第1次酒駕行為，不得納入計算修正後法律所規定5年有2次以上酒後駕車之違規次數內，因認原處分違法為由，而將原處分關於裁處上開罰鍰及吊銷上述駕駛執照部分均撤銷，顯已違背上開法規之規範意旨，自有判決適用法規不當之違法。
㈢、綜上所述，原判決既有上述適用法規不當之違背法令事由，則上訴人求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。又因本件關於被上訴人經上訴人裁處上開罰鍰及吊銷上述駕駛執照部分，依原審確定之事實已臻明確，故依行政訴訟法第259條第1款規定，爰由本院自為判決，並駁回被上訴人在第一審之訴關於上開罰鍰及吊銷駕駛執照部分。至被上訴人訴請撤銷原處分關於命被上訴人參加道路交通安全講習部分，因原判決並未就此部分為駁回或撤銷之諭知，乃應由被上訴人聲請原審法院補充裁判，附敘明之。
七、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元（均為裁判費）自應由被上訴人負擔，爰併予確定如主文第3項所示。
八、據上論結，本件上訴有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項前段、第256條第1項、第259條第1款、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
書記官 林俞文