臺北高等行政法院判決
105年度交上字第40號上 訴 人 交通部公路總局臺北區監理所代 表 人 陳玉好（所長）住同上被 上訴人 毛振飛
（兼郭靜宜、駱岱光、柯永蘭、張欽淵、黃瑞辰、曹
薛美珠之被選定當事人）上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國104年12月30日臺灣桃園地方法院104年度交字第30號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊五楊分隊舉發被上訴人毛振飛及郭靜宜、駱岱光、柯永蘭、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠（下稱其餘受處分人）於民國103年10月25日上午11時30分許，駕駛如附表所示車輛，於國道一號北上
53.5公里處，無故停於車道上或路肩，違反道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第33條第1項第8款規定，經上訴人依處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）等規定，以裁決書（下稱原處分）各裁處被上訴人及其餘受處分人罰鍰（如附表所示），並各記違規點數1點。被上訴人毛振飛及其餘受處分人不服，向臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，其餘受處分人並選定被上訴人毛振飛進行訴訟。經臺灣桃園地方法院行政訴訟庭104年度交字第30號判決撤銷原處分（下稱原判決），上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：（一）原處分不合逕行舉發之規定，其逕行舉發違反正當法律程序原則應予撤銷：依行政程序法第4條、司法院釋字第384號、第491號、第585號、第588號、第636號、第653號、第654號、第663號、第704號、第708號、第709號及第711號解釋揭示之「正當法律程序」原則、處罰條例第7條之2第1項第7款、第2項第4款之規定及臺灣桃園地方法院行政訴訟庭103年度交字第125號判決意旨，如不符「當場不能或不宜製單舉發者」之要件，即應回歸「當場舉發」之原則，而不得以「逕行舉發」之方式，否則與正當法律程序原則有違，應予撤銷。本件舉發所據之照片及舉發條文，固有以科學儀器取得證據資料，惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後停留於現場參與陳抗活動，並非不在現場，且活動人員於時間12時42分經執勤員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽攔停員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。（二）原處分違反公政公約關於和平集會權之保障，應屬違法處分，應予撤銷：依行政程序法第4條、00年00月00日生效之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法，公政公約及經社文公約）之公政公約第21條、經社文公約第15條第1項第1款及臺灣桃園地方法院101年度交字第92號判決意旨，被上訴人於國道上停車，原非上訴人裁決所據之「無故」，乃基於生計無著的收費員，以曾經之工作場所為陳抗之環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。過程雖有爭執，惟仍不脫和平集會之性質；且警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，縱對國道使用與交通有些許不便，應屬憲法集會自由及兩公約所保障和平集會權利可容忍之範圍。上訴人容許警察機關舉發本件和平集會中的參與者，並據以作成原處分的處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。（三）原處分既經應予撤銷，原繳納之罰鍰失其法律上之原因，被上訴人請求返還之依據，為公法上回復原狀／結果除去請求權，於本件金錢移動之情形，亦與公法上不當得利返還請求相當，應命返還於被上訴人或指定之代受領人：依行政訴訟法第7條、第196條第1項、第237條之1第1項第2款、行政程序法第118條及本院98年度訴字第339號判決（其中返還不當得利本金部分經最高行政法院100年度判字第790號行政判決維持），被上訴人受舉發後，均統一於103年12月17日向上訴人完納罰鍰，本件原舉發事實及裁決處分經認定違法撤銷，上訴人受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，應予返還。是被上訴人基於公法上回復原狀／結果除去請求權或公法上不當得利請求權，請求返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人，於法應無不合，並先位聲明原處分撤銷，備位聲明確認原處分違法及上訴人應按處分金額，返還予被上訴人指定之代受領人。
三、上訴人則以：依高速公路及快速公路交通管制規則第12條第1項，被上訴人確實有於車道上停車陳述訴求之情形，本案舉發無不當，而被上訴人所陳理由不符行政罰法第12條、第13條之規定，尚難免除其處罰。本件舉發機關係依處罰條例第33條第1項第8款、高速公路及快速公路交通管制規則第10條、第12條等規定舉發。嗣移送上訴人處理後，再按上開處罰條例第9條前段及處理細則第41條第4項等規定，裁決如附表所示之裁處書主文，應為適法。並聲明：駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果為上訴人敗訴之判決，係以：（一）本件不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則之要求：1.依處罰條例第7條之2第1項之規定，此等「逕行舉發」事由之規定，因非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是91年7月3日首度增訂（同年0月0日生效）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據處罰條例第92條第3項之授權規定，制定發布之處理細則規定即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述處罰條例第7條之2第1項明定之事由為限，自屬當然。2.舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會。依處罰條例第9條第1項中段、第8條第2項之規定，有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於處罰條例第7條之2第1項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第4項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以「汽車所有人」為被通知人製單舉發之，即使符合該等法定事由，仍應受到本條項自始設立的例外前提要件：必須「當場不能或不宜攔截製單舉發者」。3.本件逕行舉發不符法定前提，屬違法逕行舉發，違反處罰條例所特設的程序要件，而侵害被上訴人受正當法律程序原則保障之聽審權（司法院釋字第392號、第520號解釋理由書參照）。（二）本件停車抗議行為屬象徵性言論，受言論自由的保障，行政處罰應限縮退讓：1.象徵性言論特別保障的是「言論」表達的時間、地點或方式（司法院釋字第734號解釋參照），學者亦強調，表意行為的認定必須取決於行為當下的現實與規範情境。換言之，人民故意牴觸社會或法律規範的行為，依當下的現實與規範情境，行為人係基於傳達某種訊息的意圖，而旁觀者也接收並能理解該訊息的情況下，該行為即構成受言論自由保障的象徵性言論。另外要判斷言論附帶限制的個案適用是否正當，同時必須對各種溝通管道的存在，亦即整體輿論的規模進行考察。2.本件依內政部警政署國道公路警察局以104年6月23日國道警行字第1040014821號函覆及被上訴人毛振飛陳述內容，本件係因帶頭的毛振飛臨時起意停車，始造成後方車隊無法前行，又因警力以包圍方式「保護」車隊，被上訴人難以駛離。再依前函覆所附「1025」專案現場布署情形圖示，被上訴人下車後均被警車及其他警用巴士等車輛包圍，占據輔助車道與外側車道兩線道，警察並與內側車道以警示三角錐隔離，內側兩線道均正常通行其他車輛。
此時已下車之被上訴人實難突破包圍回到自己的車上，且在各車輛依序緊鄰停放下，即使有順利回到車上而欲駛離，如無前後車輛讓行，亦難將車輛從全數已停放的車陣中駛離至內車道，更遑論如此駛離之舉，反易造成自身與內二車道上正常高速行駛的車輛的行車危險。足認被上訴人已無法或甚難將車輛駛離。3.本件被上訴人係從中壢休息站北上，其等行駛之車道為機場系統輔助車道，並非高速行駛之內外車道，且因警察機關於事前已掌握並全程監控，斯時的高速公路在警察機關的嚴密交管「保護」下，就被上訴人所占據停車的路段，已暫時停止其供車輛高速行進的功能，毋寧恰為一處適於發表意見，與社會溝通交流的言論公共空間。尤其國道收費員一輩子的工作場域就在高速公路收費站，其等抗議表達的象徵性言論，還有比高速公路更為適切表達其等心聲之處所嗎？是足認被上訴人無論係採取6步1跪或席地靜坐抗議之行為，均係為表達其等長久以來遭到交通部與遠通公司漠視工作權保障的事實，試圖以此激烈違規的手段，喚起社會對此現象的關注與重視，即使其手段不見容於處罰條例，但卻是在公共論壇對其等嚴重不足情形下，所為應受憲法保障的象徵性言論表意行為。就其等所欲訴求的目的，難認被上訴人構成「無故」停於車道上之處罰行為。退而言之，即使構成要件符合，但基於保障言論自由，使言論在公共論壇中的極大化實現，於本案必須採行合憲解釋的操作途徑，權衡本件被上訴人的處境與其等受憲法保障的象徵性言論，應足構成「阻卻違法事由」，不論是類推行政罰法第12條的正當防衛或第13條的緊急避難，更或是以憲法的言論自由作為「超法規阻卻違法事由」，均能得出本件行為不罰的事由，本件實無必要非對被上訴人處以行政罰不可，以免造成寒蟬效應，行政罰限縮退讓，適足以彰顯憲法保障言論自由的真諦。（三）本件處罰違反兩公約施行法對於「和平集會」之保障，裁罰違法無效：依憲法第14條、司法院釋字第445號、第718號解釋意旨，主管機關內政部警政署在103年12月29日發布「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」，以因應此類集遊的處理方式。本件被上訴人均迫於車子無法前行而「違規停車」，又因警車等各式車輛均在內側車道整排停靠，加上前後均為暫停車輛，被上訴人無從自車道上駛離，其等改變原來要至交通部前抗議的想法，只能就地抗議遊行之舉，非即刻舉行無法達其目的，難謂非「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」第2點所定之緊急性集會遊行，自難苛責未事先許可。兩公約施行法賦與兩公約具有國內法之效力，不論學者或兩公約之主管機關法務部亦均主張兩公約施行法具有「高於法律、低於憲法」的法位階，而足以拘束所有國家行為，自包括上訴人之行政處分在內。集會自由正係人民，尤其弱勢或邊緣少數異議者，以集體方式表達意見的權利。就政治性或公益性言論言，更是人民與政府或具影響力之政治人物間溝通之一種方式，人民經由此種方式，得以主動提供意見，並參與國家意思之形成或影響政策之制定，是除非確定集會之目的專為製造暴力，或有刻意妨害安寧秩序之意圖，亦即釋字第445號解釋脈絡所採的「明顯而立刻危險」，否則此等集會遊行基本權，國家應予保障，而非以事前許可檢查、事後加諸刑罰手段加以箝制制裁，如此反會扼殺臺灣社會好不容易建立之民主成果及言論自由市場，而容納不同的聲音，更係臺灣社會民主之可貴，因之撤銷原處分並命上訴人應按附表所列裁處金額，返還被上訴人指定之代受領人。
五、上訴意旨略以：（一）原判決認本件不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則部分：依處罰條例第7條之2之規定，本件因事涉陳抗活動，現場警力大多投入秩序維護工作，警力不足，為避免激化現場群眾情緒，現場僅蒐集違規事證，活動過後以逕行舉發方式製單舉發。當日現場進行陳情抗議之群眾約有250名，執勤員警難以逐一查明違規停車駕駛人之身分後決定當場舉發或不宜製單舉發而逕行舉發為妥，考量群眾安全，避免現場造成更大衝突及危險，舉發單位已合於「當場不能或不宜攔截製單舉發者」之要件，且依最高行政法院104年度判字第636號判決意旨，交通違規之陳述意見非須於舉發當場所為，始得認屬適法。（二）原判決以「警方事前接獲情資，派遣足夠警力進行現場保護，形成一適於發表意見、與社會溝通交流之言論公共空間」，顯與事實不符：舉發單位事前接獲情資，陳抗車隊於中壢服務區集結後，經高速公路北上，最終目的地為交通部，但陳抗方式不確定，為避免陳抗人員可能中途下車對行車安全造成危害，乃派遣警力跟隨車隊，陳抗車隊行駛至本件違規地點時，突然於車道上停車，人員立即下車並逕自往前方集結，舉發單位避免後方車輛閃避不及造成現場人員傷亡，立即緊急調派警力於後方實施交維。本件舉發單位引導車隊並無不法，亦無客觀上需在國道抗議之不得已情形，不符合正當防衛、緊急避難，而超法規阻卻違法事由於行政罰法亦無適用。
本件違規地點車流量大且車速甚高，縱舉發單位派出大批員警實施交通管制，仍有發生嚴重交通事故之虞，言論自由之保障及員警、其他用路人之人身安全亦應權衡。（三）原判決認違反公政公約「和平集會權保障」部分：兩公約亦規定為維護公共安寧仍需限制和平集會，原判決並未審酌，於判決中亦未加論述，均屬判決違背法令。（四）並聲明求為判決：1、原判決廢棄。2、被上訴人在第一審之訴駁回。3、第一、二審之訴訟費用均由被上訴人負擔。
六、本院判斷：
（一）按「（第1項）判決應作判決書記載下列各款事項：……（第7款）七、理由。……(第3項）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」及「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。……得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第209條第1項第7款、第3項及第189條分別定有明文。再「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」亦為行政訴訟法第125條第1項及第133條前段所明定。又依同法第237條之9第1項、第236條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。地方法院行政訴訟庭為交通裁決事件之事實審，故於交通裁決事件之撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實；且其認定事實所憑之證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，應記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬同法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令。次按行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁。適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。經查，本件依卷附資料顯示，被上訴人及其餘受處分人，係因警方檢附相片逕行舉發渠等有於103年10月25日上午11時許，在國道國道一號北向53.5公里處，違規停車或非故障車無故停於車道上或路肩，違反處罰條例第33條第1項第8款之規定。惟前開規定係處罰「汽車駕駛人」，並非處罰「汽車所有人」，訴外人黃俊凱、王啟花、詹淑嬌於裁決前即已分別向宜蘭監理站、新北市政府交通事件裁決處、基隆監理站提出交通違規案件陳述書，表明渠為前述遭舉發之違規車號0000-00、LS-4846、3B-1718車輛之實際駕駛人。且原審卷內並無舉發照片，上訴人於原審提出之光碟亦未經原審依法勘驗，則被上訴人及其餘受處分人是否均有原處分認定之違反處罰條例第33條第1項第8款駕駛汽車於高速公路車道上（或路肩）停車之行為，事實審法院自應依前開規定調查證據後認定，並敘明其得心證之理由，始能進而判斷該行為是否屬「無故」停車及有無違法性。乃原審既未調查證據，即逕以被上訴人及其餘受處分人停車抗議行為屬象徵性言論，受言論自由保障，難認構成「無故」停於車道上之處罰行為，應足構成阻卻違法事由云云，原判決有不適用應依職權調查證據規定之違背法令。
（二）況行政罰法仿刑法之規定，於行政罰法明定之法定阻卻違法事由僅有依法令之行為（行政罰法第11條）、正當防衛（行政罰法第12條）及緊急避難（行政罰法第13條）。其中正當防衛之行為，必須有現在不法侵害，且防衛行為只能針對侵害者，而不能及於第三人。主張緊急避難之前提，危難必須緊急，且所採取避難行為必須為防止危險之適當手段，緊急避難行為才能被正當化。是以如要類推前述正當防衛、緊急避難規定而阻卻違法，必須有其相似性。另雖有學者主張刑罰相對於行政罰係屬較重之規定，刑法尚有超法規阻卻違法事由，依舉重以明輕之法理，行政不法行為亦應有超法規阻卻違法事由，並認為象徵性言論得為超法規阻卻違法事由。按人民有將其思想、觀念或是意見表現在外之言論自由，固為憲法第11條之基本權利。且言論之形式，除以言詞表達之外，亦可能透過以海報、傳單、圖畫、影像、甚至特殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外。此等形式之言論，美國司法實務上有稱之為「象徵性言論（symbolic speech）」，即具有表現性質之行為（expressive conduct），例如：以反戰為由，穿戴黑色臂章（Tinker v. Des Moines IndependentCommunity School District 1969）、燒燬徵兵卡（United States v. O'Brien 1968）、抗議國家政策而焚燒美國國旗（Texas v. Johnson 1989）。然而，並非所有人類舉動均得以解釋作「言論」，象徵性言論與單純之肢體動作之區辯，應視表意人主觀上有無藉此行為表達特定訊息之意圖，再配合整體客觀環境，是否足以讓接收該行為之大眾所明瞭。若具備上述要件，此等行為即同時兼具有言論之意義。而在法律加以限制上開舉動（如焚燒國旗）時，其所限制者並非單純肢體行為，並包涵該舉動背後所欲傳達之訊息，因此，應回歸言論自由之審查標準，依其言論之性質、管制方式予以檢驗限制合憲與否。且象徵性言論雖有違法之情狀，但因其表達之議題具有高度公共性，從而有認為可以發生阻卻違法之效果。經查，原審雖依職權向內政部警政署國道公路警察局函查其何時接獲情資有國道收費員自救會將於何地舉行何種抗議或集會遊行活動？有如何之警力佈署及因應？當日抗爭結果如何？請提供當日動員警力及佈署圖？原審並據此及採信車隊第一台車駕駛人即被上訴人毛振飛所言，認定因抗議活動領隊毛振飛臨時起意停車，造成後方車隊無法前行，又因警力以包圍方式「保護」車隊，被上訴人難以駛離。被上訴人下車後均被警車及其他警用巴士等車輛包圍，佔據輔助車道與外側車道兩線，警察並於內側車道以警示三角錐隔離，內側兩線車道均正常通行其他車輛，已下車之被上訴人實難突破包圍回到自己車上，且在各車輛依序緊鄰停放下，如無前後車輛讓行，亦難將車輛由車陣中駛離，故只能改變原來要到交通部前抗議之想法，就地下車以6步1跪及靜坐等方式表達抗議，被上訴人無法或甚難將車輛駛離云云，惟依原處分認定被上訴人毛振飛之違規事實，被上訴人毛振飛係於「路肩」違規停車，而非如其餘受處分人之違規事實係無故於「車道上」停車，如被上訴人毛振飛將車輛違規停於「路肩」，如何致使後方跟隨行駛於「輔助車道及外側車道」之車隊，無法前行難以駛離？且被上訴人起訴狀陳稱當日人員係「走在國道路肩」，以6步1跪方式抗議，核與卷內國道公路警察局第一公路警察大隊執行103年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載，陳抗民眾「試躺於主線外側車道及輔助車道」，及內政部警政署國道公路警察局執行103年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表記載，陳抗人員於「中外車道及外側車道上跪拜」，進行抗議活動，陳抗人員於「中外車道」搭設簡易收費票亭，人群佔據約1KM長，「佔據中外及外側車道」，並不相符。而原審依職權向內政部警政署國道公路警察局函詢：當日是否因警力與警車包圍，始造成民眾無法前行，只能陷在車陣中？是否有停車民眾當場要求駛離？如有要求駛離者，是否會開出通道給予離開或者當時情狀客觀上已屬不能離開而只能限制其等停留於現場？經該局復以「當日車輛停於現場後民眾下車，警力將民眾包圍以保護其生命安全，期間並多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去，當時內線兩車道為正常開放行駛之車道，故無民眾無法前進之情形，另現場民眾皆無要求駛離之情形，倘有民眾要求駛離，亦可立即指揮車輛由內側開放之兩線車道駛離」。究竟當日停車抗議之情形為何？事實審自應調查證據查明以為認定，並敘明其得心證之理由，始能據以判斷違反處罰條例之行為，是否符合象徵性言論自由之行為及其行為是否具高度公共性，其採取之行為對於他人權益之影響程度及如處以罰鍰是否構成對言論自由之限制及其限制是否符合比例原則。且本件原處分係認為被上訴人及其餘受處分人有「汽車行駛於高速公路違規臨時停車或停車（無故於車道上或路肩違規停車）」，而依處罰條例第33條第1項第8款規定處以行政罰，並非因被上訴人及其餘受處分人於路肩或車道上以6步1跪或靜坐抗議而處以行政罰，被上訴人及其餘受處分人又爭執其於高速公路車道上停車係因陷於車陣中無法離去云云，則依其主張，似無藉由高速公路車道上停車之行為，表達特定訊息之意圖，該違規停車之行為，是否係象徵性言論之行為，並非無疑。惟本件卷內並無當日抗議活動之照片或蒐證光碟，原審既未調取物證，亦未通知在場之人（例如：處理員警或陳抗民眾）到庭作證以查明，即認定高速公路在警察機關嚴密交管保護下，就被上訴人所佔據停車之路段，已暫時停止其供車輛高速行進之功能，恰為一處適於發表意見，與社會溝通交流之言論公共空間，被上訴人無論係採6步1跪或席地靜坐抗議之行為，均係象徵性言論表意行為，不構成無故停於車道上云云，已嫌速斷。且原判決認定被上訴人佔用輔助車道，並未佔用高速行駛之內外車道，核與前述卷證資料不合。又原判決僅泛稱權衡本件被上訴人的處境與其等受憲法保障之象徵性言論，應足構成阻卻違法事由，不論是類推行政罰法第12條的正當防衛或第13條的緊急避難，更或是以憲法的言論自由作為超法規阻卻違法事由，均能得出本件行為不罰的事由云云，惟對於本件究竟如何能類推行政罰法第12條正當防衛或第13條緊急避難之規定及被上訴人於高速公路違規停車行為為何屬象徵性言論自由行為，處以罰鍰及記違規點數1點，縱令對言論自由產生限制，該限制是否符合比例原則而不構成基本權之侵害（憲法第23條參照），均未置一詞，容有不適用應依職權調查規定及判決不備理由之違背法令。
（三）又，兩公約於98年3月31日經立法院以條約案方式通過，同時制定兩公約施行法。依兩公約施行法第2條規定，固使公政公約所揭示保障人權規定，具國內法律之效力。惟參照司法院釋字第329號解釋意旨，其位階同於法律，並無高於法律之位階，此亦為多數學說及實務立場。公政公約第21條前段雖規定「和平集會之權利，應予確認。」所有發生在公共場所之示威抗議活動，固然都有可能造成某些混亂狀況，但在示威抗議者未出現暴力行為之情況下，國家必須展現一定程度之容忍，以便讓示威抗議者和平集會遊行權利不至於遭受剝奪。申言之，對於合法正當之和平集會遊行所「必然產生」妨礙交通等不利於第三人之附隨效果，國家不僅應容忍，還負有以積極措施確保和平集會之義務，包括重新安排交通或針對反對者干擾而提供警察保護等，必須依比例原則做合理的衡量。惟公政公約第21條後段另規定「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」亦即，和平集會之權利，並非不得加以限制，出於對「公共安全」、「公共秩序」、「他人權利自由利益」之保護，均是得限制之情形。集會應考慮過路者及參加者人身安全及身體完整性的權利；當集會對人或物之安全造成具體威脅時，該集會可以被限制、禁止，甚至在必要時加以驅散，以保護公共安全。經查，本件原處分並非以被上訴人及其餘受處分人參加集會遊行在高速公路進行靜坐抗議或6步1跪而處以行政罰，而係因被上訴人及其餘受處分人在前述抗議活動之外，另採取特定行為（汽車駕駛人於高速公路車道上或路肩違規停車）之故，且依卷附內政部警政署國道公路警察局執行103年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載，當日9時48分陳抗車隊即停車，人員下車抗議，12時22分第1次舉牌警告制止（對毛振飛），12時27分第2次舉牌，命令解散，12時35分第3次舉牌，命令解散，12時40分第4次舉牌，制止其抗議行為，12時42分警方開始架離，12時56分共2部遊覽車將陳抗民眾帶離現場，14時50分主線停放車輛已全數拖離。另依原審向內政部警政署國道公路警察局函詢結果，該局復稱當日多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去等語，則依前開資料所示，警方似並非於被上訴人停車後下車欲進行抗議行為時，即要求其離開或當場製單舉發其違規停車，而係使其表達抗議意見數小時後，始舉牌命其解散，並因駕駛人不願將違規停放於車道之車輛駛離，而將車拖離，嗣後並對違規於高速公路車道或路肩停車之行為製單舉發，原處分據以裁罰固然可能對集會遊行產生某程度限制，但其限制是否符合公政公約第21條後段所稱對公共安全、公共秩序、他人權利自由利益保護而加以限制之情形，是否符合比例原則？尚值推求。【歐洲人權公約第11條第1項規定，任何人均有和平集會及結社之自由。第2項規定，除非是根據法律規定，以及民主社會基於國家安全或公共安全、避免失序或犯罪、保護健康或道德、或者維護他人權利與自由等理由，否則不得限制上述集會結社權利之行使。該規定與公政公約第21條相似。歐洲人權法院在Barraco
v. France（Appl.No.31684/05）案判決，針對遊行示威無可避免引發的混亂及該案原告蓄意造成高速公路部分路段封閉、車輛停駛所造成之混亂，亦係採取分別處理模式，判決認為該案原告所以遭到法國法院判刑，並非單純起因其參加示威抗議活動，而是因其在示威抗議活動中採取特定行為─亦即在一定時間內阻斷高速公路順暢通行之可能性─之故，已經超越示威抗議行為之本質，且在上述阻隔交通效果發生後，該案原告並未立即遭到逮捕，警方數度提出警告，才採取逮捕行動，在遭逮捕前，該案原告已從事幾個小時的示威抗議行動，故歐洲人權法院認為法國法院以該案3名原告阻礙交通為由，對該案原告處以3個月拘役及1,500歐元罰金，雖屬對集會遊行限制措施，但符合比例原則，也未違反歐洲人權公約第11條之要求。可資參考。】原判決僅以上訴人容許警察機關舉發本件和平集會參與者，據以作成原處分處罰，屬對人民和平集會之事後限制，其針對參與和平集會之被上訴人抗議舉止處罰，顯有違公政公約第21條規定而違法無效，但因其形式上仍存有行政處分，故應予撤銷云云，尚嫌率斷，亦有判決不備理由之違背法令。
（四）至於本件舉發程序有無違法：
1.關於處罰條例，除了第7條之2所訂之「當場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，過去法院見解歧異，經本院依行政訴訟法第237條之9第2項準用第235條之1第1項規定，移請最高行政法院統一裁判見解，最高行政法院104年度判字第636號判決已詳述：「
1、立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8條第1項之規定，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處罰劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰則劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質○○○區○○○○於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7條第1項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性，需由具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務，此觀諸警察法第9條第7款規定：
『警察依法行使左列職權：一、……七、有關警察業務之……交通……等事項。』，將交通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警察機關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦予交通勤務警察執行交通指揮（處罰條例第4條參照）、交通稽查及違規紀錄（處罰條例第7條參照）、舉發交通違規（處罰條例第7條之1、第7條之2參照）等權限，俾使警察機關得以達成防止交通危害之交通管理任務。2、又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。處罰條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償外，亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7條第1項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。處罰條例第92條第4項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。3、觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7條之2規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂『當場不能或不宜攔截製單舉發者』，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7條之2係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為『逕行舉發』之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將『受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人』及『道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為』等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7條之1規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7條之2規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條例第7條之2作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難憑採。4、且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被舉發人。惟處罰條例第7條之2之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故處罰條例於91年7月3日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知處罰條例第7條之2乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。5、至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。就非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求。承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式，故處理細則第6條關於公路主管機關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用。」且就本件原判決所認逕行舉發與當場舉發之區別實益在於當事人於舉發當時有無陳述意見之機會一節，前述最高行政法院判決已說明：「依處理細則第11條第1項第4款之規定，逕行舉發者，應由舉發機關將通知單送達被通知人，同細則第13條第1項亦規定通知單應記載違規行為、違反條款及應到案處所。另處罰條例第9條第1項明定罰鍰之受處罰人，如不服舉發事實者，應於接獲違反道路交通管理事件通知單後30日內，向處罰機關陳述意見，處理細則第40條亦規定違反處罰條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，故綜合上開規定可知，逕行舉發雖為事後舉發，然被舉發人並非無法知悉違規行為及陳述意見之機會。至於當事人是否於舉發當時有陳述意見機會一節，依行政程序法第102條及行政罰法第42條之規定，『行政機關作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前』或『行政機關於裁處前』，給予處分相對人或受處罰者陳述意見之機會，即為已足，並未限制陳述意見程序應於特定行政調查時點進行，處罰條例亦同為規定處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述意見之機會，故交通違規之陳述意見本非必須於舉發當場所為，始得認屬適法，況於交通違規處罰機關與舉發機關常有非屬同一機關之情形，對於舉發員警之陳述意見，依處罰條例規定顯無從代替處罰機關依法應踐行之陳述意見程序，是原判決僅以是否於舉發當時有陳述意見之機會，作為區別逕行舉發及當場舉發之主要依據，已有未洽。」是原判決就前述最高行政法院已統一之法律見解，再執其個人法律意見為相異之論斷，自非可採。
2.依卷內警方處理紀錄可知，本件汽車駕駛人違規於高速公路車道或路肩停車後，即往前集結從事抗議活動，而現場抗議民眾約200-250人，車輛約60-70輛，汽車駕駛人如已不在車內或車旁，欲當場查明汽車駕駛人製單舉發，客觀上有其困難，且為避免當場激化對立而造成衝突危險，確實亦有不宜當場製單舉發之情形。惟本件舉發之違規行為，其處罰對象係「汽車駕駛人」而非「汽車所有人」，已如前述，員警縱有當場不能或不宜製單舉發之情形，因舉發機關既得於查明後再依職權舉發，且員警亦已拍照錄影蒐證，嗣後並查明汽車駕駛人而將包含被上訴人毛振飛在內之106名駕駛人以公共危險罪移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦（案號：104年度偵字第86號），則員警製單舉發時，是否有已查明汽車駕駛人，可依職權舉發，但卻以逕行舉發方式，舉發汽車所有人，違背正當法律程序或誠實信用原則之情形，自應調查證據後始能判斷。原審就此未加調查，亦有不適用應依職權調查規定之違背法令。
（五）另按行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。故行政機關為罰鍰處分時，在法定罰鍰金額範圍內，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實為裁處，必須遵守比例原則，應分辨其不同之違法事實為裁處，按具體個案情節為適當考量而行使裁量權，始符合法律授權裁量之意旨。是以，主管機關倘無重大違規情節之衡量，逕以法定最高罰鍰予以裁罰，未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法（參照最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨）。次按行政機關基於行使裁量權之需要，得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義（最高行政法院93年度判字第1127號判決意旨參照）。查處罰條例第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」依此條文授權由交通部會同內政部訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰基準表，就違反處罰條例之各法條依據，如定有最高及最低法定罰鍰範圍者，大多按「違規車種類別或違規情節」、或按「期限內繳納或到案聽候裁決者」「逾越應到案期限三十日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者」「逾越應到案期限三十日以上六十日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者」「逾越應到案期限六十日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者」作為區分不同金額罰鍰等級之裁量標準，俾供執法人員有所依循，固無不合。惟查本件依被上訴人及其餘受處分人所涉違規之處罰條例第33條第1項規定可知，其罰鍰範圍為3,000元以上6,000元以下，而原處分關於裁處罰鍰部分，除被上訴人毛振飛因停車於路肩，遭裁處罰鍰4,000元外，其餘受處分人均以法定最高罰鍰6,000元予以裁處。參酌裁處時違反道路交通管理事件統一裁罰基準表就汽車駕駛人所涉違反處罰條例第33條第1項第8款，無故於車道停車或臨時停車者，規定為一律處罰法定最高額罰鍰6,000元，並未依前揭各種區分罰鍰等級之標準予以區分罰鍰額度，似未予斟酌違規情節應受責難程度或所生影響，而有違行政罰法第18條規定暨比例原則；又縱觀全卷資料，並無上訴人具體說明其所斟酌本件應處法定最高額罰鍰之情由，則關於此部分之裁罰金額，上訴人逕以法定最高額度予以裁罰，是否為適法？有無裁量怠惰及審酌行政罰法第18條第1項等情形，於發回後就此部分宜一併查明。
（六）依行政訴訟法第237條之5第1項第1款規定，交通裁決事件之裁判費，係「按件」徵收300元，所謂「按件」，依目前行政訴訟實務，係按訴狀件數計算，是被上訴人雖係合併起訴，仍以1件計算，僅應徵收裁判費300元，原審命其補繳1,800元容有誤會，溢繳之裁判費應予退還。原判決諭知第一審訴訟費用2,100元，亦有適用法規不當之違誤。
（七）綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
書記官 陳 又 慈