臺北高等行政法院裁定
105年度停字第142號聲 請 人 中國廣播股份有限公司代 表 人 趙少康（董事長）代 理 人 劉緒倫 律師
葉慶元 律師羅名威 律師相 對 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 詹婷怡（主任委員）代 理 人 魏啟翔 律師
柳忠元上列當事人間因廣播電視法事件，聲請人聲請停止相對人中華民國105 年12月5 日通傳資源字第10543027930 號函行政處分之執行，本院裁定如下：
主 文原處分（自民國000年0月0日生效）在本件行政爭訟確定前，停止執行。
聲請訴訟費用由相對人負擔。
理 由
一、緣聲請人之音樂網及寶島網（以下合稱系爭二網）所使用之頻率（下稱系爭二網頻率）原係為「遏制匪播」之特定政策目的而核配予聲請人，嗣行政院於民國93年9 月6 日以院臺聞字第0930088788號函核定終止「遏制匪播」政策。嗣聲請人於96年間申請股權轉讓及負責人變更時，由聲請人現任代表人與出讓人共同出具書面承諾系爭二網頻率於經主管機關指配予他人後即無條件繳回，相對人遂於96年6 月26日以通傳營字第09605099690 號函許可聲請人股權轉讓及負責人變更案。又相對人於聲請人前次申請換發廣播執照時，曾以99年7 月14日通傳營字第09941044541 號函（下稱99年處分）附加附款，要求聲請人系爭二網頻率如經相對人指配予他人時，該執照即予廢止，聲請人應配合停止播送且無條件繳回頻率及執照（下稱99年附款）。針對99年附款，聲請人提起訴願，經行政院以99年12月30日院臺訴字第0990108816號訴願決定書（下稱99年訴願決定），認定99年附款具有「欠缺處置上之合理正當性、不備正當理由而為差別待遇、悖於廣電法關於廣播執照6 年效期規定」之違法，加以撤銷。其後，行政院於103 年1 月20日以院臺科字第1020159058號函，就相對人經通盤檢討後所報「第11梯次第1 階段廣播電臺釋照規劃」（下稱系爭釋照規劃）草案，有關規劃釋出中、小功率及全區網電臺執照一節，原則同意，並請相對人依照行政院102 年12月2 日所召開「第11梯次第1 階段廣播電臺釋照規劃草案」審查會議結論辦理；該會議結論略以：「有關通傳會規劃收回中國廣播股份有限公司音樂網及寶島網兩全區網保留予客家委員會（以下簡稱客委會）及原住民族委員會（以下簡稱原民會）部分，請客委會及原民會共同研議，就未來廣播事業之營運模式及經費需求，以半年為期，提出完整規劃與評估，並請通傳會及行政院科技會報辦公室予以協助，俟客委會及原民會完成規劃方案，由通傳會報院續行審查。」相對人嗣以104 年6 月5 日通傳內容字第10448017
330 號函（下稱相對人104 年6 月5 日函）知聲請人經行政院核定原則同意之系爭釋照規劃草案，涉及應收回聲請人系爭二網頻率之規劃，請聲請人宜及早準備配合。由於聲請人所有之18紙廣播執照有效期限至105 年6 月30日止，故聲請人前於104 年12月依據廣播電視法（下稱廣電法）第12條之規定向相對人申請換發廣播執照，聲請人並於相對人105 年
5 月6 日廣播換照審查委員會第5 次會議就面談題目二「針對本會104 年6 月5 日通傳內容字第00000000000 函，有關行政院核定原則同意之『第11梯次第1 階段廣播電臺釋照規劃』草案，如收回該公司音樂網及寶島網所用頻率，未來電臺經營規劃之因應作法。」乃以書面說明略以：「兩網……為本公司獲利主要的來源，如被收回，造成本公司相當大的經營壓力，不論在聽眾、股東權益或是員工生計上，都造成莫大的影響與衝擊。如貴會執意收回該兩網，本公司將進行節目、業務、管理三大方向因應……。」嗣相對人於105 年
6 月30日以通傳內容字第10400679870 號函（下稱換照處分，含其負擔及保留廢止權之附款）許可換照，執照有限期限為9 年，自105 年7 月1 日起至114 年6 月30日止，並附加負擔及保留廢止權附款如下：「基於廣播電視法第8 條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之『第11梯次第1 階段廣播電臺釋照規劃』案，貴公司（即聲請人）配合執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網頻率，於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會（即相對人）通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；本會保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供貴公司音樂網及寶島網使用頻率之部分」（下稱換照處分附款）。聲請人於105 年7 月27日對換照處分附款不服，提起訴願，並於105 年11月28日就換照處分附款申請停止執行，行政院迄今尚未准駁。其後，相對人於105 年12月5 日以通傳資源字第10543027930 號函，謂其已將系爭二網頻率依法核配予財團法人原住民族文化事業基金會（下稱原民會）及客家委員會（下稱客委會）使用，並於主旨載明：「本會（即相對人）105 年6 月30日通傳內容字第10400679870 號函換照處分中，供貴公司（即聲請人）音樂網（臺北總臺96.3MHz ；苗栗廣播電臺96.1MHz；臺灣廣播電臺96.3MHz ；嘉義廣播電臺96.1MHz ；高雄廣播電臺96.3 MHz；宜蘭廣播電臺96.1MHz ；花蓮廣播電臺96.3MHz ；臺東廣播電臺96.3MHz ）及寶島網（臺北總臺105.9MHz；苗栗廣播電臺101.5MHz；臺灣廣播電臺106.9MHz；嘉義廣播電臺104.3MHz；高雄廣播電臺105.9MHz；宜蘭廣播電臺102.9MHz；花蓮廣播電臺105.7MHz、106.9 MHz ；臺東廣播電臺106.9MHz）使用之頻率核准，予以廢止，貴公司並應自106 年3 月1 日起停止使用該等頻率，請查照。」（下稱原處分）另於說明六敘明：「旨揭頻率核准之廢止處分，自
000 年0 月0 日生效，貴公司依法須停止使用該等頻率，已涉及貴公司營運計畫內容之變更，請貴公司依廣播電視法第10條之1 第2 項規定，於文到之日起1 個月內向本會提出營運計畫變更之申請；……。」聲請人不服，提起訴願，請求撤銷，並逕向本院聲請停止原處分之執行。
二、聲請意旨略以：
（一）原處分之執行將造成難於回復之損害：
１、聲請人公司就製播節目之技術性人才培養，並非一蹴可幾，係聲請人以長期優質經營為目標，經年累月投入重本予以培訓，方得養成優秀且盡心效力於聲請人之技術團隊。而此等技術性人才於聲請人公司長期歷練累積之經驗及技能，展現、發揮於節目之製作上，始造就聲請人公司優質、高收聽率之節目，更為聲請人優質經營之祕訣之一，聲請人之技術團隊及人才等資源，實乃聲請人高度無可替代、獨一無二之無形資產。相對人收回系爭二網頻率一旦成為事實，聲請人將被迫喪失大批技術團隊及優秀人才，使聲請人對廣播事業長期投入之人才培育資源與成本，付諸東流。又系爭二網除均具有完整且獨立之節目安排及技術團隊外，各節目主持人亦於個別節目服務多年，其中更不乏服務10年以上之主持人，各節目主持人均已為節目建立長期穩固之收聽族群。另節目主持人為廣播節目之靈魂所在，亦為收聽大眾於眾多頻道中，鍾愛聲請人系爭二網之關鍵因素之一，倘主持人一旦因系爭二網收回而不得不另謀他職，聲請人將連同節目主持人，一併失去長年追隨該主持人而固定收聽聲請人系爭二網之收聽大眾，此等「情感」、「忠實」、「回憶」等心理支持要素，乃聲請人廣電事業永續經營抽象性存在而不可或缺者，實非得以金錢量化、或以金錢補償得以圓滿回復者。
２、聲請人目前既有頻道分別為中廣流行網、中廣音樂網、中廣寶島網、中廣新聞網、中廣鄉親網，各個頻道係分別針對不同族群進行節目設計與行銷，分進合擊以發揮聲請人總體經營綜效。而聲請人於104 年12月換照申請所提出之營運計畫，亦本於上述理念規劃長達9年之總體營運計畫，倘若驟然喪失任一頻道，聲請人整體營運規劃之考量及佈局，即被迫有所不同，遑論原處分將聲請人3個調頻網中之2網均停止使用，對於聲請人造成之影響更劇。
３、系爭二網104 年度營業收入合計占聲請人總營收百分之35.38 ，105 年1 至6 月更上升至百分之36.19 ，逾聲請人總營收3 分之1 ，為聲請人經營廣播頻道營收前3 名之頻段，如將系爭二網收回，將使聲請人營收銳減近4 成，損害顯然重大。又聲請人用以發送系爭二網頻率之鐵塔發射機，甫於105 年8 月間與廠商簽訂相關之維護費、採買材料費等契約，總價高達新臺幣（下同）200 多萬元，由聲請人所營之各頻率依比例分攤，若系爭二網頻率被收回，聲請人營收驟減，導致所營其餘頻道須負擔之鐵塔維護費成本增加，且須支付高額違約金，聲請人除將面臨無法支付龐大之行政營運費用外，甚至將陷入連基礎水電費皆無法負荷之窘境。何況，聲請人目前共有200 名左右員工，渠等之勞務主要係為聲請人目前所有頻率而提供節目製播、廣告、硬體維護及完成公司整體營運所需等工作，原處分收回系爭二網頻率，顯將導致聲請人之業務隨之大幅縮減約超過2 分之1 ，迫使聲請人必須資遣近3 分之1 員工，無端暴增龐大資遣費負擔，更使失業人口倍增。
４、原處分限期命聲請人申請核准變更營運計畫，以因應配合系爭二網頻率之收回，相對人此舉實際上不僅大幅縮減原處分所訂3 個月期限，且此等「雙重束縛」之手法，意在強逼聲請人申請變更營運計畫，再以此主張聲請人之營運計畫業已自行申請變更，故相關行政救濟已無實益，甚且可能以「禁反言」、「誠信原則」等莫須有之理由，非難聲請人之行政救濟手段，此等所生損害顯屬重大，且顯非金錢所能彌補，況一旦救濟時效經過，此等損害將不能回復。甚且，倘聲請人申請核准變更營運計畫，即等同對於繳回系爭二網頻率一事並無異議，故本諸常理，聲請人根本不可能向相對人申請核准變更，從而聲請人將無可避免地遭相對人廢止其廣播事業許可，導致其事業營運全部停滯，造成聲請人損失之金額甚鉅，計算上亦因過於錯綜複雜而顯具難度，依一般社會通念已達回復困難之程度。此外，相對人未待行政救濟機關審酌換照處分附款之合法性，即據該附款作成原處分，是原處分一旦執行，將發生取代換照處分附款之效果，故聲請人縱爭執換照處分附款獲得勝訴，最終仍須受原處分執行效果拘束，將致聲請人所應受之訴訟權保障，形同虛設，亦導致訴願機關、法院就換照處分附款之認定與原處分效力有所矛盾，嚴重侵害聲請人訴訟救濟之權利，聲請人此部分所受損害屬難以計價而無可回復。
５、綜上，原處分之執行，必侵害聲請人訴訟救濟之權利，聲請人因此失去之市占率、競爭力、商譽及流失之人才亦將無法尋回，顯已達依一般社會通念難以回復之情。
（二）本件有重大急迫情事，非即時由行政法院予以處理，難以救濟：
１、相對人雖於先前換發得合法使用系爭二網頻率長達9 年（自105 年7 月1 日起至114 年6 月30日止) 之執照予聲請人，卻隨即於換發後5 個月以原處分要求聲請人於3 個月內繳回系爭二網頻率，時間上已有其急迫性，且因應收回系爭二網頻率一事，已涉及營運計畫內容之變更，原處分復命聲請人於收受原處分之日起1 個月內（即106 年1 月
7 日前），向相對人申請核准營運計畫之變更，否則將遭相對人廢止廣播事業許可，致聲請人「全部頻道」化為烏有。相對人明知聲請人業就換照處分附款提起行政救濟，而申請變更營運計畫等於默示同意繳回系爭二網頻率，顯然與行政救濟之目的互斥，仍限期強逼聲請人申請變更營運計畫，否則聲請人不待106 年3 月1 日繳回系爭二網頻率，即先行喪失所有頻道之營運權，本件急迫性驟然加劇並已達重大程度。
２、倘執行原處分，系爭二網所有節目均須停播，聲請人不得不立刻資遣近3 分之1 員工。是以，原處分不停止執行之後果，除聲請人之營業自由、財產權等受損害，更侵害眾多聲請人員工之工作權。又依大量解僱勞工法第2 條第1項及第4 條規定，大量資遣勞工必須符合法定60日前通知之要求，相對人以原處分命聲請人於106 年3 月1 日即不得再使用系爭二網頻率，聲請人即必須啟動解僱大量勞工之程序，若加以遲延，則聲請人之損失加劇，反而影響整體企業之營運，最終可能造成公司營運不善而倒閉，顯見本件停止執行之急迫性。
（三）停止原處分之執行，對公益並無重大之影響：
１、相對人係以將設立全區性之客家廣播電臺（下稱客家電臺）及原住民族廣播電臺（下稱原民電臺）為由收回聲請人系爭二網頻率，然系爭釋照規劃草案將原規劃FM社區性電台釋照張數由22張縮減為10張；FM區域性電台釋照張數由
9 張縮減為5 張，且相對人本身即有許多閒置頻率，已足規劃二全區網，得供給兩電台設立全區性之廣播電台，達到兩電台全區性播放廣播節目之目的。再者，根據財團法人國家政策研究基金會分析報告，我國即便於82年起至89年間，辦理共10梯次之廣播頻道核配作業，目前依舊有13
0 餘家地下電台，該130 餘家地下電台占用之頻率，亦為相對人應收回並加以審慎規劃之空頻。據此，我國既已有充分空頻得供給兩電台設立全區性廣播電台，以達客家電台與原民電台全區性播放廣播節目之目的，則停止執行原處分，並不減損相對人所謂之公益性。
２、全國性廣播電台之建制，於人力、物力上均相當繁重複雜，客委會及原民會之主管業務亦非廣播事業，於欠缺人力、物力、經驗等各種條件下，迄106 年3 月1 日，客委會及原民會實難將播放廣播節目所需之人力與物力備齊，且相對人早已明知客家電臺及原民電臺於106 年3 月1 日尚無法籌設完畢，卻強命聲請人於106 年3 月1 日繳回系爭二網頻率，除損害聲請人權利外，對於公益並無任何增益可言。甚且，倘聲請人於106 年3 月1 日繳回系爭二網頻率時，客委會及原民會尚未完成電臺建置，而導致系爭二網頻率無人使用，則地下電臺勢必將立即占用系爭二網頻率，日後相對人更難將系爭二網頻率收回，就此而言，執行原處分顯對公益更加不利。
（四）換照處分及原處分之內容，有下列違法之處，本案聲請人勝訴概然性甚高：
１、行政院於93年終止「遏制匪播」政策後，聲請人已於93年12月31日繳回14個頻率，而未繳回之頻率，顯然已不只具有「遏制匪播」任務存在，相對人自不得再以「遏制匪播」任務終止，即要求聲請人繳回系爭二網頻率。
２、相對人於96年處理聲請人股權轉讓及負責人變更時所發布之新聞稿已詳細記載：「寶島網之頻率已具體要求在該公司數位廣播第1 期建設完成後收回；至音樂網頻率之收回，將在行政院既定之公、民營電臺一體適用政策下，配合第11梯次頻率開放辦理。」則聲請人96年承諾繳回系爭二網頻率之前提並未發生，且該承諾書係因當時數位廣播執照尚未遭註銷，99年附款之行政爭訟亦尚未定讞，並有「音樂網」是否應配合遏止匪播任務終止而繳回之爭議，在前述種種情況未明之前提下所做的延續行為，故聲請人實無依96年之承諾繳回系爭二網頻率之必要。況聲請人之代表人當年係因相對人施加行政壓力下所不得不為之表示，則聲請人作成承諾之意思表示既不自由，此一承諾當然不得作為相對人收回系爭二網頻率之依據。
３、換照處分附款其實質內容與99年附款相同，然99年附款業經99年訴願決定以99年附款具有「欠缺處置上之合理正當性、不備正當理由而為差別待遇、悖於廣電法關於廣播執照6 年效期規定」之違法為由撤銷，是相對人應受其拘束，不得再為內容實質相同之處分，自不待言，故換照處分附款內容顯然違反99年訴願決定之意旨，有重大瑕疵，原處分之合法性自失所附麗。是以，原處分及換照處分附款違反訴願法第95條、第96條規定、司法院釋字第613 號及第368 號解釋意旨，而僭越行政一體，嚴重侵害聲請人之訴訟權。
４、換照處分附款及原處分違反平等原則、比例原則、法律保留原則及授權明確性原則：
⑴99年訴願決定撤銷99年處分之理由，即包含相對人並未就
當時獲指配遏制匪播頻率之其他業者，作成與聲請人相同附加附款之換照處分，且未說明公益上之具體事證及理由，顯見相對人無正當理由所為之差別待遇，業經行政院明確指出有違法之處，相對人於換照處分說明七表示會再檢討收回其餘電臺頻率之可能，卻於短短4 個月間，驟然改稱上開所有除聲請人以外業者之存在，均有其公益性、公共性，故無需收回其使用之頻率，此顯屬恣意。又根據監察院公報第2576期之記載，可知40年代前後成立之23家民營電臺均有配合宣傳政令、遏制匪播之任務，故肩負遏制匪播任務者，非僅有相對人所指公營電臺，其餘民營電臺亦同時有此遏制匪播之任務，包括內政部警政署警察廣播電臺（下稱警廣電臺）、臺北廣播電臺、高雄廣播電臺、臺北國際社區文化基金會（下稱ICRT）及復興廣播電臺等，10餘年來，均不曾有因遏制匪播任務完畢，收回頻率之事，而相對人換照處分獨將聲請人遏制匪播任務之頻率，加以收回，自屬差別待遇而有違反行政程序法第6 條規定之平等原則。
⑵相對人捨足以規劃二全區網之閒置頻率不用，亦不收回經
營不善之電臺，反以剝奪聲請人優質經營之系爭二網使用頻率之手段，以達其所謂公益性目的。然客家電臺及原民電臺顯未能於106 年3 月1 日前建置完成全區共17站台發射並開台播送節目，足證相對人衡量取捨之價值顯不相當，違反比例原則至明。又相對人未與時俱進增加無線電波頻率，反以過時之「頻譜有限性」概念，違法收回聲請人之系爭二網頻率使用權，顯有怠惰，亦違反比例原則。
⑶相對人於廣播事業設立許可辦法（下稱系爭許可辦法）中
，自創第四章之一「公設廣播事業」此一廣電法中所無之概念，不僅逾越廣電法之授權，違反禁止政府設立電台之「黨政軍條款」，且排除廣電法及系爭許可辦法中電臺新設之程序及實體要件，以利迅速違法新設政府得控制之原民、客家電臺，足見原處分違反法律保留原則及授權明確性原則，其違法性及違憲性實已昭然。
（五）綜上，原處分不僅合法性顯有疑義，其執行亦將發生無法以金錢彌補且無可回復之損害，並已達重大急迫程度，且原處分無立即執行之公益，爰依行政訴訟法第116 條第3項、訴願法第93條第2 項、第3 項之規定聲請停止原處分之執行等語。並請求裁定：原處分聲請人音樂網（臺北總臺96.3MHz ；苗栗廣播電臺96.1MHz ；臺灣廣播電臺96.3
MHz ；嘉義廣播電臺96.1MHz ；高雄廣播電臺96.3MHz ；宜蘭廣播電臺96.1MHz ；花蓮廣播電臺96.3MHz ；臺東廣播電臺96.3 MHz）及寶島網（臺北總臺105.9MHz；苗栗廣播電臺101.5 MHz ；臺灣廣播電臺106.9MHz；嘉義廣播電臺104.3MHz；高雄廣播電臺105.9MHz；宜蘭廣播電臺102.9MHz；花蓮廣播電臺105.7MHz、106.9MHz；臺東廣播電臺
106.9MHz) 使用頻率之核准，予以廢止，並自106 年3 月
1 日停止使用該等頻率，在本件行政爭訟確定前，停止執行。
三、相對人陳述略以：
（一）本件停止執行之聲請，欠缺權利保護之必要：適用訴願法第93條第3 項或行政訴訟法第116 條第3 項規定，逕向行政法院聲請停止執行時，必須其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺權利保護之必要而駁回其聲請。又依訴願法第1 條、第52條、第53條、第55條、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第4 條等規定，可知訴願程序雖為行政程序之一環，仍有許多不同於行政程序之特色，其中最為重要的是強調訴願審議委員會之公正性與獨立性。是以，若聲請人僅持「行政一體性」之主張，即率爾臆測「甚難期待行政院會自我糾正」云云，則訴願法第93條第2 項規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行豈非形同具文，而使受處分人動輒向行政法院聲請停止執行，自非允洽。又原處分乃明定系爭二網頻率核准之廢止處分係於000 年0月0 日生效，則聲請人以若待行政院為否准停止執行之決定後，始向本院提起必緩不濟急云云，亦無非是聲請人怠於向行政院申請停止執行之託詞。是以，聲請人本件聲請無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，應認欠缺權利保護之必要，應予駁回。
（二）本件聲請與停止執行之法定要件不符，不應准許：
１、換照處分及原處分之內容，均具備合法性及正當性，不符訴願法第93條第2 項「行政處分之合法性顯有疑義」之停止執行要件，亦無聲請意旨所稱本案聲請人勝訴概然性甚高之情形：
⑴換照處分及原處分均具備合法性及正當性：
系爭二網頻率原係為「遏制匪播」之特定政策目的而核配予聲請人，行政院核定終止「遏止匪播」政策後，當初指配頻率發給執照之政策目的既不存在，主管機關自得依法收回系爭二網頻率，且聲請人於96年間亦曾出具書面承諾系爭二網頻率經主管機關指配予他人後即無條件繳回。至於當初因「遏制匪播」之特定政策目的而核配頻率之其他電臺，包括警廣電臺、臺北廣播電臺、高雄廣播電臺、復興廣播電臺及ICRT，除ICRT在「遏制匪播」政策前，已有全區頻率得使用，在「遏制匪播」政策下，ICRT僅係配合移頻，並非新取得頻率外，其餘電臺均為公營電臺，且在終止「遏制匪播」政策後，尚有其存在之公益性、公共性目的，繼續使用頻率均具有其正當性。而聲請人擁有音樂網、寶島網、流行網等3 個全區調頻網及新聞網、鄉親網等2 個全區調幅網，獲配5 個全區網之頻率，為全國擁有最多全區網之民營廣播事業，所涉無線電波頻率之資源相對集中，「遏制匪播」政策既已終止且復未具公共性、公益性之目的，更有歷年來繳回頻率之承諾，聲請人自無任何繼續使用系爭二網頻率之正當理由。再者，行政院於10
3 年1 月20日原則同意相對人所報之系爭釋照規劃草案，並指示有關規劃收回系爭二網頻率保留予客委會及原民會部分，請兩會提出完整規劃與評估。後行政院於105 年8月26日原則同意客委會及原民會規劃分別設立全區性之客家電臺及原民電臺，並收回聲請人系爭二網頻率保留兩會申請使用。105 年10月客委會及原民會已規劃完成並分別申請籌設全國性客家、原民電臺，相對人處理本案，於各辦理階段皆事先詳知聲請人，並考量聲請人之系爭二網頻率使用情形，給予合理時間進行節目業務調整、人員轉換移撥以及對聽眾宣導等事宜，並請聲請人到會說明如何因應規劃，以兼顧員工及聽眾權益。是以，換照處分及原處分之合法性與正當性，至為灼然。
⑵換照處分並無違反訴願法第95、96條規定、司法院釋字第
368 、613 號等解釋意旨：換照處分與99年處分雖均係聲請人申請換發廣播執照，惟兩件申請相隔6 年，時空背景環境皆有變化，核非「同一事件」。又依司法院釋字第368 、613 號等解釋意旨，係指行政法院所為撤銷訴願決定及原處分之判決，指摘其「適用法律之見解有違誤」時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。惟揆諸99年訴願決定撤銷99年處分之理由，並無涉「適用法律之見解有違誤」之情事，故聲請意旨援引之司法院釋字第368 、613 號等解釋於本件當無適用餘地。何況，行政院已原則同意系爭釋照規劃草案中，有關釋出中、小功率及全區網電臺執照之規劃，並請相對人依照行政院102 年12月2 日所召開系爭釋照規劃草案審查會議結論辦理，相對人為使聲請人得以預期並及早規劃其營運計畫及財物配置等事項以為因應，乃以相對人104 年6 月
5 日函知聲請人經行政院核定原則同意之系爭釋照規劃草案，涉及應收回聲請人系爭二網網頻率之規劃，請聲請人宜及早準備配合。前揭草案經行政院核定後，相對人即可進行後續頻率調整及收回事宜，相對人於聲請人申請換照時，仍予以換發，實係經過審慎思量，力求電波頻率公平合理有效利用，並兼顧聲請人權益，而非如聲請人所指摘有違反訴願法第95、96條規定或司法院解釋之情形。
⑶原處分並無違反平等原則、比例原則、授權明確性原則：
①如前所述，當時肩負遏制匪播任務之電臺，除聲請人與ICRT外，其他公民營電臺均具公共性、公益性之目的。
而ICRT在「遏制匪播」政策下，以原有之頻率配合移頻，並非獲配新頻率，是該等電臺繼續使用頻率均有強烈之正當性。又聲請人獲配5 個全區網之頻率，為全國擁有最多全區網之民營廣播事業，且系爭二網頻率前已納入系爭釋照規劃草案，並獲行政院105 年8 月26日函復同意設立原民電臺及客家電臺，並收回聲請人系爭二網頻率保留使用。是以，相對人秉持實質平等意旨，考量前揭分析之頻率核配目的及使用情形，就各電臺個別具體情事進行審酌，而非逕以「遏制匪播」任務終止為由一律收回頻率，並於其換照處分附加相同附款。是以，聲請人所稱相對人違反平等原則情事，不足憑取。
②聲請人指稱「第11梯次廣播電臺釋照」規劃修正後未釋
出之廣播頻率已足以供原、客兩家電臺設立全區網之廣播電臺，足以達到兩電臺全區性播放廣播節目之目的。
然而，聲請人自行評估推測之頻率，例如「台中88.5」、「嘉義88.5」、「台南88.7」、「高雄88.5」、「澎湖88.7」、「金門91.1」及「94.9」等，皆非屬系爭釋照規劃修正後之空頻範圍，且空頻資源之分配運用，亦應於行政院就廣播電臺釋照規劃開放政策確定後，始能釋出提供是項業務使用。何況，經研析該等未釋出之FM廣播頻率資源，客觀上尚不足以組成涵蓋臺灣本島主要區域之全區網使用，更不足以供原民、客家電臺使用。
是以，聲請人指稱相對人已逾越必要性而違反比例原則云云，仍無可取。
③系爭許可辦法第2 章至第4 章乃係對一般民營廣播電臺
所為之規定，而公營及政府捐助之財團法人廣播事業之設立則依據特別法律之規定，有其公益性及公共性，其設立許可程序亦應與一般民營廣播電臺有所區隔，故為不同規範，並無違反法律授權明確性原則。
２、原處分之執行，不符行政訴訟法第116 條第3 項或訴願法第93條第2 項「將發生難於回復之損害」之要件：
⑴聲請人除系爭二網頻率外，尚有其餘3 個全區網及其他頻
率可供其營運，而聲請人所稱營收銳減、鐵塔維護費成本及違約金、水電費暨資遣費等，不僅未提出足供即時調查之證據以資釋明，且此等損失即便果會發生，其性質均屬金錢上之損害。又縱有員工人數或業務減少、員工或廠商受影響、喪失市場競爭力之營業損失等情，在社會一般通念上亦非不能以金錢估價賠償。至於聲請人所謂避免將來國家負擔過重之金錢支出或耗費社會資源乙節，實非必然發生，反而一旦停止執行原處分，將造成保留予傳輸資源相對不足之客家、原民族群使用電臺開臺受阻，影響公共利益至鉅。
⑵依聲請人所提營收資料顯示，104 年1 至12月系爭二網之
營收總數加總（73,766,684＋100,429,034 ＝174,195,71
8 元）尚不及其單一個「流行網」營業額（184,715,370元) 。再依聲請人於經濟部登記資料顯示，聲請人營業登記項目除廣播業、廣播節目製作業、廣播電視節目發行業及廣播電視廣告業外，尚有無線通信機械器材製造業、機械設備製造業、電信器材批發業、電信器材零售業、有聲出版業、雜誌（期刊）出版業、資訊軟體服務業、電子資訊供應服務業、資訊軟體批發業、資訊軟體零售業、演藝活動業、國際貿易業、圖書出版業、一般廣告服務業、不動產租賃業及停車場經營業等項，堪認聲請人乃採行多角化經營，縱使未再經營系爭二網，除有「流行網」等3 個全區網得繼續經營外，仍可從事其他業務，繼續營運，聲請意旨僅說明可能會產生之後果，然未進一步釋明其具體之損害為何。詳言之，原處分之執行將使聲請人承受多少損失、其營運資金是否發生調度困難、大幅虧損情形、財務狀況是否發生困難致公司無法正常營運等情，聲請人實未予具體說明，更未提出證據資料釋明，是聲請人逕列為損失，實屬片面臆測之詞，難以採認。
３、原處分之執行，並無急迫之情事：⑴相對人於96年審理聲請人股權轉讓及負責人變更案時，聲
請人即已明確承諾系爭二網頻率經主管機關指配予他人後即無條件繳回，故聲請人就系爭二網頻率將被收回早有預見。104 年間，相對人為再促使聲請人儘早規劃其營運計畫及財物配置等事項以為因應，復以104 年6 月5 日函知聲請人系爭釋照規劃草案涉及系爭二網頻率收回之規劃，請聲請人宜及早準備配合。105 年5 月6 日相對人召開廣播換照審查委員會第5 次會議，聲請人已明確回應該公司將進行節目、業務、管理三大方向調整，益徵聲請人已知悉系爭二網頻率將被收回，且已規劃因應措施，乃至105年6 月30日相對人始作成保留廢止權之換照處分，再於10
5 年12月5 日作成原處分，並明定系爭二網頻率核准之廢止處分，係於000 年0 月0 日生效。由前述歷程可見，聲請人就系爭二網頻率將被收回確有具體預見，其繳回期限縱非特定，惟仍屬可得確定及勢將發生之狀態，非完全無可預期。故於相對人作成原處分前，聲請人已有相當時間得以事前規劃因應措施，設若聲請人故不為預先安排因應，則顯屬可歸責於聲請人之事由所致，聲請人自不得嗣後藉詞牽強主張存有「顯有急迫情事」。
⑵縱「急迫性」要件之判斷，可委諸於行政處分執行之利益
（行政處分之公益）與暫緩執行之利益（請求救濟當事人之利益）之權衡判斷，然聲請人營業上提供作為兩網使用之頻率，其收回乃為保留並核配予傳輸資源相對不足之客家及原民族群使用，以落實公平合理分配稀有之有限性公共資源，並利客家及原住民族言語及文化傳承，促進族群發展，實現社會正義，涉有重大之公共利益，聲請人因而無法繼續使用該頻率所失之商業性利益，自無從與之相比。是就換照處分附款執行所為追求之公共利益，與聲請人請求暫緩執行換照處分附款之利益，兩相權衡結果，前者顯然遠大於後者，益徵本件停止執行之聲請欠缺「急迫性」要件，而不應准許。
４、停止原處分之執行，於公益有重大影響：依原住民族基本法第12條、財團法人原住民族文化事業基金會設置條例（105 年6 月8 日修正) 第4 條、客家基本法第12條之規定，及司法院釋字第364 號解釋理由書，暨從世界人權宣言、聯合國原住民族權利宣言、聯合國教科文組織「保護和促進文化表現形式多樣性公約」、「公民與政治權利國際公約」及我國客家及原民基本法相關規範可知，國家應基於普通均衡原則，核配適當頻率提供客家及原住民族群使用，以利其言語及文化之傳承，促進族群發展，實現社會正義。臺灣為多元族群社會，客家有5 大腔調族群，原住民族有16族，分散居住，參酌國外關於族群文化發展實例（例如澳洲及紐西蘭原住民電臺），考量全區網廣播頻率可錯頻傳輸屬性，藉由分臺設計，可廣泛照顧多族群或語言之需求。因此，將系爭二網頻率保留予傳輸資源相對不足之客家及原住民族群使用，落實公平合理分配稀有之有限性公共資源，有維護重大公共利益之重要性及必要性。是以，原處分之執行，既屬為維護重大公共利益所必要者，依行政訴訟法第116 條第3 項但書之規定，原處分應不得停止執行等語。並請求駁回本件聲請。
四、本院按：
（一）按「（第1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2 項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3 項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1 至3 項定有明文。又行政處分之效力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴。惟為兼顧受處分人利益，避免聲請人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害難以回復，而於首揭行政訴訟法第116 條第2 項、第3 項規定符合一定要件者，法院得裁定停止執行。簡言之，須因避免難於回復之損害，且具急迫情事，又其停止執行對於公益無重大影響者，始得為之。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言；又，縱損失之填補可以金錢為之，惟其金額過鉅，排擠國家預算，或難以計算時，即有該當「難於回復損害」之可能（最高行政法院101 年度裁字第483 號、101 年度裁字第634 號裁定參照）。
（二）經查：
１、本件逕向本院聲請停止執行，認有予保護必要，應為合法：
⑴按「查抗告人既已向訴願機關以有急迫情形請求停止原處
分之執行，訴願機關逾時已久，迄今仍不予處理，致抗告人等無從依停止執行制度向訴願機關聲請而受到應有之保護，自應許抗告人等直接向行政法院聲請對原處分停止執行。」（最高行政法院94年度裁字第327 號裁定意旨參）又按「訴願法第93條第2 項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要，而駁回其聲請。」（同院101 年度裁字第508 號裁定參照）準此，原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，而無以期待訴願機關得予及時審酌停止執行之請求，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟之情形下，受處分人或訴願人自得在行政訴訟起訴前，向行政法院聲請停止原處分之執行。
⑵聲請人前於104 年12月依據廣電法第12條之規定向相對人
申請換發廣播執照，嗣相對人於105 年6 月30日以換照處分許可換照，執照有效期限為9 年，並附加換照處分附款。嗣聲請人於105 年7 月27日對換照處分附款不服，提起訴願，並於訴願期間之105 年11月28日向行政院申請停止執行。其後，相對人於行政院就前開訴願及停止執行之申請均尚未准駁之情形下，復於105 年12月5 日以原處分廢止聲請人系爭二網頻率使用之核准，並自000 年0 月0 日生效，復命聲請人應自106 年3 月1 日起停止使用該等頻率，聲請人亦就原處分於105 年12月23日提起訴願，迄今，前開換照處分附款停止執行之申請猶無結果等情，為兩造所不爭執，且有換照處分、原處分、兩份訴願書及行政停止執行申請書附卷可稽（參本院卷一第32至35頁、第46至62頁、卷二第402 至424 頁），自堪信為真實。
⑶相對人於105 年6 月30日作成換照處分後，聲請人即就換
照處分附款提起訴願，並於105 年11月28日向行政院申請停止執行換照處分附款，迄今已長達2 月餘，然行政院仍未為准駁之決定，而依換照處分附款意旨作成本件廢止系爭二網頻率使用之核准，其停止使用之始日為106 年3 月
1 日，至今已不足1 個月，是已難期待訴願機關尚有餘裕得加以審酌，故本件確有急迫之情事，非即時由本院予以處理，則難以救濟。故相對人陳稱：聲請人本件聲請無異規避訴願程序，其請求行政法院為行政處分停止執行之審查，應認欠缺權利保護之必要，應予駁回等語，即非可採。
２、本件確有急迫情事：⑴聲請人既有之頻道分別為流行網、音樂網、寶島網、新聞
網、鄉親網，其中系爭二網之營業收入約占聲請人總營收之3 分之1 ，此觀聲請人提出之104 年全年度及105 年上半年度各網收入一覽表、102 至103 年度各網廣告收入統計表、102 至105 年度各網收入統計表、105 年1 至12月份收入明細即明（參本院卷三第73至324 頁）。是以，倘廢止系爭二網頻率使用之核准，系爭二網所有節目恐將停播，此不僅影響聲請人之整體營收，業務亦大幅減縮，且聲請人恐將面臨資遣多位員工之窘境。而依聲請人所述，其員工人數約200 名左右，這些員工均負擔聲請人所擁有之5 個頻道（中廣新聞網、中廣流行網、中廣鄉親網及系爭二網）之各式行政事務。兩網停播後，由於收入減少、員工平均事務分擔減輕，恐有裁撤約5 分之2 人力之可能（參聲請人提出之擬資遣名單，本院卷二第303 頁），始得彌平因系爭二網節目停播所帶來之收入減損之效果等語。因此，為避免前述影響聲請人營運及員工生計之危險，聲請人勢須重新進行節目內容之規劃、頻道之調整、員工職務之大幅調動、廣告業務之安排，及對聽眾之預告，所涉事務既廣且雜，所波及之法律關係包括勞僱契約、受任契約、廣告契約等等，不一而足，勢將需要一段期間因應規劃。惟原處分所命廢止系爭二網頻率使用之核准，並自
106 年3 月1 日起停止使用，至今已不足1 個月，聲請人顯然無法於短期間內調整其整體營運計劃，以避免營運危機，是本件確有急迫之情事。
⑵相對人另稱：從聲請人於96年承諾系爭二網頻率經主管機
關指配予他人後即無條件繳回；104 年間相對人以104 年
6 月5 日函知聲請人宜及早準備配合系爭二網頻率之收回；105 年5 月6 日聲請人於廣播換照審查委員會第5 次會議明確回應該公司將進行節目、業務、管理三大方向調整；乃至105 年6 月30日相對人始作成保留廢止權之換照處分，再於105 年12月5 日作成原處分，並明定系爭二網頻率核准之廢止處分，係於000 年0 月0 日生效之歷程觀之，堪認聲請人就系爭二網頻率將被收回確有具體預見，其繳回期限縱非特定，惟仍屬可得確定及勢將發生之狀態，非完全無可預期等語。惟查，聲請人於96年相對人審理聲請人股權轉讓及負責人變更案時，固已承諾：「……三、為落實媒體反壟斷政策及配合廣播電臺開放，本公司過去配合執行遏制匪播政策之音樂網及寶島網所用頻率，於該頻率經主管機關指配予他人後即無條件繳回。」（參本院卷二第45頁）然而，揆諸相對人於96年處理聲請人股權轉讓及負責人變更時所發布之新聞稿詳載：「寶島網之頻率已具體要求在該公司數位廣播第1 期建設完成後收回；至音樂網頻率之收回，將在行政院既定之公、民營電臺一體適用政策下，配合第11梯次頻率開放辦理。」（參本院卷二第339 頁）是以，系爭二網頻率何時收回似有一定之條件，故聲請人就系爭二網頻率將被收回雖有所預見，惟其時程如何，聲請人尚無從知悉。又相對人雖曾以104 年6月5 日函（參本院卷二第47頁）知聲請人經行政院核定原則同意之系爭釋照規劃草案，涉及應收回聲請人系爭二網頻率之規劃，請聲請人宜及早準備配合。嗣聲請人於105年5 月6 日相對人召開廣播換照審查委員會第5 次會議，就面談題目二亦說明：「兩網……為本公司獲利主要的來源，如被收回，造成本公司相當大的經營壓力，不論在聽眾、股東權益或是員工生計上，都造成莫大的影響與衝擊。如貴會執意收回該兩網，本公司將進行節目、業務、管理三大方向因應。……」（參本院卷二第68頁）惟無論是相對人104 年6 月5 日函或聲請人105 年5 月6 日赴會之書面說明，均難認聲請人得以知悉系爭二網頻率收回之時程。何況，相對人於換照處分所附加之附款，其合法性及正當性尚有爭議，經聲請人提起訴願，則在該行政爭訟程序未確定前，聲請人亦難預期相對人會在換照處分附款之訴願期間，逕依換照處分附款之效力而為原處分。再者，系爭二網頻率何時收回，涉及系爭二網節目是否停播，該等節目之員工是否續任，倘無可得確定之收回日期，聲請人即無從規劃因應。是以，相對人以上揭事由認本件並無急迫之情事云云，要非可採。
３、原處分之執行將發生難於回復之損害：⑴查如前所述，聲請人既有之頻道分別為流行網、音樂網、
寶島網、新聞網、鄉親網，其中系爭二網之營業收入占聲請人總營收約3 分之1 左右，如將系爭二網頻率收回使聲請人營收銳減3 分之1 ，影響所及，除廣大之聽眾外，尚包括股東權益及員工之生計，損害顯然重大。又依據尼爾森廣播年度大調查，可知音樂網於96至105 年第三季在各全區及聯網電臺之收聽率大多排名第1 ，僅96年排名第2、102 年排名第3 、103 年排名第2 、第105 年第一季、第三季排名第2 ；且於臺灣東部地區商業電臺102 至104年度收聽排名亦均為第1 名；另寶島網自102 年起亦均排名在前10名（參本院卷二第368 至369 頁、第396 至399頁），顯見其等電臺廣受聽眾愛戴。再者，聲請人所經營的節目製播業務，除幕後工作人員事前籌備、事後製作十分重要外，各個節目主持人所具有的獨特性及自身吸引聽眾的魅力，乃電臺是否能夠成功留住聽眾，使其成為固定長期收聽群之關鍵因素之一。而廣播電臺之營收，主要來自於廣告收入，廣告業者之所以願意付費託播廣告，即著眼於廣播節目有眾多之聽眾。但是系爭二網頻率一旦收回，該二網之節目恐將停播，聽眾即被迫轉而收聽其他頻道，日後恐難期待再重新扭轉其收聽習慣。是以，倘立即執行原處分，必然使聲請人原節目主持人及技術人才喪失，且原電臺聽眾收聽習慣亦將隨之改變而流失，甚且影響聲請人於媒體界之競爭力，危及生存，損其營業權，則縱嗣後原處分因違法而被撤銷，聲請人所流失之人才及聽眾，致生營運之損害，實無從以金錢回復其原有狀態，及恢復其經營多年始於廣播界站穩之優勢。揆諸前揭說明，本件聲請，已該當原處分之執行，將發生難於回復之損害之要件。
⑵相對人雖稱：依聲請人所提營收資料顯示，104 年1 至12
月系爭二網之營收總數加總（73,766,684＋100,429,034＝174,195,718 元）尚不及其單一個「流行網」之營業額（184,715,370 元) 。再依聲請人於經濟部登記資料顯示，聲請人營業登記項目除廣播業、廣播節目製作業、廣播電視節目發行業及廣播電視廣告業外，尚有無線通信機械器材製造業、機械設備製造業、電信器材批發業、電信器材零售業、有聲出版業、雜誌（期刊）出版業、資訊軟體服務業、電子資訊供應服務業、資訊軟體批發業、資訊軟體零售業、演藝活動業、國際貿易業、圖書出版業、一般廣告服務業、不動產租賃業及停車場經營業等項，堪認聲請人乃採行多角化經營，縱使未再經營系爭二網，除有「流行網」等3 個全區網得繼續經營外，仍可從事其他業務，難認原處分之執行將發生難於回復之損害云云。惟查，系爭二網之營業收入合計固僅與流行網之營業收入相當，惟仍占聲請人總營收3 分之1 。又聲請人營業登記項目雖除廣播業、廣播節目製作業、廣播電視節目發行業及廣播電視廣告業外，尚有其他項目，但營業登記項目與實際營業項目未必相同，且每種營業項目均有其專業存在，聲請人顯然不易在短期之內將其實際經營之項目順利轉換，而不致影響整體營運。是以，尚難因聲請人營業登記項目登載多項，即遽認收回系爭二網頻率將不致發生難於回復之損害。從而，相對人上開陳述，洵非可取。
４、停止原處分之執行對於公益並無重大影響：按對公益是否有重大影響，係屬對當事人利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純公益無從具體判斷，是以必須與聲請人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法迥然劃分。所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念。查系爭二網頻率之收回，固為保留予客家電臺及原民電臺使用，而涉有公共利益，但觀諸相對人提出其於105 年11月30日發布之新聞稿載明：「國家通訊傳播委員會（NCC ）今（30）日審議通過客家委員會（以下簡稱客委會）及財團法人原住民族文化事業基金會（以下簡稱原文會）籌設全區性廣播電臺之頻率指配申請案，分別核配中廣公司寶島網、音樂網現用頻率予客委會、原文會所設立之全區性廣播電臺，並自106 年3 月1 日起於籌設許可區域使用；……」等語（參本院卷二第74頁），可見客家電臺、原民電臺係於10
5 年11月30日方經相對人通過核配之申請，則在軟、硬體均缺乏之情形下，客家電臺、原民電臺顯然無法在106 年
3 月1 日即有使用系爭二網頻率之必要，此觀本院依職權查閱之客家委員會於105 年11月7 日所公告之「客家廣播電臺竹子山及中寮轉播站調頻發射系統設備」採購案業已流標，而重新於106 年1 月25日公開招標即明（開標日期：106 年2 月16日；參本院卷三第333 至341 頁）。反之，系爭二網頻率倘於106 年3 月1 日即予收回，則聲請人在未及規劃因應之情形下，業務即將大幅減縮，則對於廣大之聽眾及股東權益暨員工之生計，都造成莫大的影響與衝擊。是以，兩相權衡之下，顯然停止原處分之執行，對於相對人所欲達成之公益並無重大之影響。是以，相對人陳稱系爭二網頻率之收回，係為保留予客家電臺及原民電臺，涉有公共利益，聲請人因而無法繼續使用該頻率所失之商業性利益，自無從與之相比。是就換照處分附款執行所為追求之公共利益，與聲請人請求暫緩執行系爭附款之利益之兩相權衡結果，前者顯然遠大於後者，益徵本件停止執行之聲請，不應准許等語，亦無足取。
五、綜上所述，原處分如果執行，將發生難於回復之損害，並有急迫情事，且原處分停止執行，於公益無重大影響，是聲請人聲請停止原處分之執行，為有理由，應予准許。又聲請人已對於停止執行原處分之必要性等事項盡釋明之責，至原處分是否違法應予撤銷，乃其本案訴訟是否有理之範疇，非審理停止執行之事件所得置喙（最高行政法院101 年度裁字第
483 號裁定參照）。是以，兩造關於原處分之合法性所為之主張與陳述，本院即毋庸再予審酌，附此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 劉穎怡法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 2 月 15 日
書記官 張正清