臺北高等行政法院裁定
105年度停字第48號聲 請 人 瑞助營造股份有限公司代 表 人 張正岳（董事長）訴訟代理人 李家慶 律師
邊國鈞 律師張敦威 律師相 對 人 國立陽明大學附設醫院代 表 人 羅世薰（院長）訴訟代理人 吳偉華上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文相對人中華民國103年10月16日陽大附醫工字第1030008879號處分，於其行政爭訟終結前，停止執行。
聲請訴訟費用由相對人負擔。
理 由
一、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條定有明文。
二、聲請意旨略以：聲請人參與相對人辦理「國立陽明大學附設醫院新建工程主體工程標」採購案（下稱系爭工程），因系爭工程開工以來，遭遇諸多非可歸責於聲請人之事由，包括施工時因天雨及地質因素致鋼板樁打設困難、打設後鋼板樁及H型鋼內傾、鋼板樁拔除困難及因土方回填夯實度變更致增加成本調整工序，另因缺工等工程人力資源之結構性問題，致聲請人雖已不惜大幅提高成本，戮力施作，仍生遲延完工之情事。相對人於民國103年10月16日以陽大附醫工字第1030008879號函（下稱原處分），認聲請人有政府採購法第101條第1項第10款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」情事，擬刊登政府採購公報。經聲請人異議，聲請人不服異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，亦遭駁回，聲請人正準備提起行政訴訟。茲因系爭工程遲延，實非可歸責於聲請人，原處分明顯違反比例原則，其合法性自有疑義，聲請人是否符合前開停權規定尚屬未定，聲請人本案訴訟並非顯無理由。聲請人公司主要業務即係承接政府部門之公共工程案件，以105年度為例，聲請人承攬之公共工程金額高達25億餘元，約佔聲請人營收之74％。聲請人公司自設立以來，提供優質工程服務，近年度獲獎紀錄包括：101年度、102年度、103年度公共工程金質獎、104年度分別以「林口國宅暨2017世界大學運動會選手村新建統包工程」（下稱世大運選手村工程）及「松竹五路跨越旱溪橋樑新建工程」獲公共工程金安獎，另以「松竹五路跨越旱溪橋樑新建工程」、「新北市新五泰國民運動中心興建統包工程」獲公共工程金質獎，一旦執行原處分，不僅對聲請人聲譽產生重大影響，且聲請人在長達1年期間無法參與公共工程，影響聲請人公司營運及公司500多名員工及其家庭生計。此部分損害縱能以金錢計，但以聲請人105年所參與政府標案即高達25億元之規模，為避免國家負擔過重之金錢支出或延伸耗費社會資源不必要之爭訟，自屬難於回復之損害。且聲請人參與之公共工程中，其中如世大運選手村工程、北部流行音樂中心興建工程均屬延續型計畫，倘聲請人因停權而無法參與延續型計畫，招標機關勢必支出額外成本進行公開招標作業，不僅嚴重影響工程進度，且就該部分另由其他廠商承攬施作，其施工規劃及工期要徑將與現階段工程發生衝突，進而產生諸多施工介面問題，恐導致世大運選手村無法於開幕前完工，對公共利益有不利之重大影響。為此，依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止執行等語。
三、本院按：
（一）行政處分具執行力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴。惟為兼顧受處分人利益，避免聲請人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復，而於首揭行政訴訟法第116條第2項、第3項規定符合一定要件者，法院得裁定停止執行。簡言之，須因避免難於回復之損害，且具急迫情事，又其停止執行對於公益無重大影響者，始得為之。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定參照）。 而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。
（二）經查：
1.本件相對人之訴訟代理人於本院105年5月26日調查時陳稱，工程會要求其應儘快刊登政府採購公報等語（見本院105年5月26日調查證據筆錄，本院卷第372頁），是原處分隨時有開始執行之虞，有急迫情形。且工程會既要求相對人儘快刊登政府採購公報，是聲請人於工程會駁回申訴之後，提起行政訴訟前，逕向本院聲請停止執行，非無權利保護之必要。
2.原處分係以聲請人承攬之系爭工程，逾期完工277.5天，而依政府採購法第101條第1項第10款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」情事，擬將聲請人刊登政府採購公報，停權1年。而聲請人遲延完工，是否可歸責於聲請人？得否請求展延工期？兩造爭執甚鉅。本件履約爭議，關於聲請人爭執之7項影響工期展延事由【⑴工區正門口受宜蘭縣政府鋪設AC影響致無法運棄土方。⑵鋼板樁打設困難。⑶C-002「筏基局部增加鋼筋補強變更案」。⑷C-004「筏基層版降區超過65公分處，修正地梁尺寸及配筋圖變更案」。⑸打設後鋼板樁及H型鋼內傾並夾雜淤土。⑹鋼板樁拔除困難。⑺受土方回填影響。】工程會調解建議相對人展延工期116天予聲請人（見本院卷第218頁至第227頁），惟聲請人委請臺灣省土木技師公會鑑定，由該公會指派2位技師鑑定結果，則認應合理展延之工期為226天（見外放之鑑定報告書）。另，聲請人主張尚有前開履約爭議調解及鑑定所未斟酌之缺工等結構性問題，致延誤工期，非可歸責於聲請人，並提出多紙新聞報導為憑（見本院卷第178頁至第184頁），其中自由時報報導相對人院長羅世薰說系爭工程進度延誤，肇因於欠缺技術工人，包商陷入巧婦難為無米之炊的窘境。（見本院卷第178頁）。好房網報導系爭工程負責監造的世曦工程顧問公司表示，宜蘭縣房地產建案增多，加上蘇花改工程在進行，建築工人搶手，雖已經提高薪資，也找不到足夠人手（見本院卷第180頁）。則系爭工程縱有延誤履約期間，是否均可歸責於聲請人？且其情形是否已達重大程度而應刊登政府採購公報停權，尚非無疑。聲請人之本案並非顯無理由。
3.再斟酌如不停止執行原處分，是否產生難於回復之損害？因聲請人承攬多項公共工程，近年度獲獎紀錄包括：101年度、102年度、103年度公共工程金質獎、104年度分別以世大運選手村工程及「松竹五路跨越旱溪橋樑新建工程」獲公共工程金安獎，另以「松竹五路跨越旱溪橋樑新建工程」、「新北市新五泰國民運動中心興建統包工程」獲公共工程金質獎，有照片、得獎名單可參（見本院卷第320頁至第334頁），足見聲請人商譽良好。聲請人目前承攬之公共工程包括世大運選手村工程，如經刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，對於已承包之政府採購案固不生影響，惟前開世大運選手村工程因屬具延續性計畫，為求採購案能有效率達成目標，前開延續性計畫將依政府採購法第22條第1項第7款辦理限制性招標。原投標須知第7點並已載明：「本採購㈠保留未來向得標廠商增購之權利，擬增購之情形：1.第1標後續擴充金額新臺幣500,000,000元，擴充項目至少包含『第2階段國宅轉換為選手村工程』、『第3階段選手村轉換為國宅工程』。2.第2標後續擴充金額新臺幣500,000,000元，擴充項目至少包含『第2階段國宅轉換為選手村工程』、『第3階段選手村轉換為國宅工程』。3.第3標後續擴充金額新臺幣1,000,000,000元，擴充項目至少包含『第2階段國宅轉換為選手村工程』、『第3階段選手村轉換為國宅工程』。」（見本院卷第271頁），於102年1月31日公開招標更正公告內亦已載明：「
1.本採購第1標後續擴充金額新臺幣500,000,000元，擴充項目至少包含『第2階段國宅轉換為選手村工程』、『第3階段選手村轉換為國宅工程』。2.本採購第2標後續擴充金額新臺幣500,000,000元，擴充項目至少包含『第2階段國宅轉換為選手村工程』、『第3階段選手村轉換為國宅工程』。3.本採購第3標後續擴充金額新臺幣1,000,000,000元，擴充項目至少包含『第2階段國宅轉換為選手村工程』、『第3階段選手村轉換為國宅工程』。」（見本院卷第272頁至第274頁）。而世大運選手村工程之後續擴充工程已開始相關議價程序，有臺北市政府工務局新建工程處（下稱臺北市政府新工處）相關公函可參（見本院卷第451頁至第453頁）、亞新工程顧問股份有限公司函（見本院卷第454頁至第462頁）可參。足見後續擴充金額分別高達新臺幣（下同）5億元、5億元、10億元，如執行原處分，聲請人即無權參與擴充部分之標案，且臺北市政府新工處就前開延續性工程，只能另辦理公開招標，影響整體工程進度。且該部分延續性工程縱能順利另覓其他廠商施作，因其施工規劃及工期要徑不無可能與現階段聲請人承作之工程發生衝突，且衍生諸多施工介面問題，使世大運選手村能否順利於開幕前完工，發生招標機關未能預見之變數。是以，倘聲請人本案訴訟（撤銷停權處分）日後勝訴確定，法院認定原處分違法，則聲請人因1年停權期間無法參與投標之公共工程所受損害及損失暨商譽所受損害，縱能以金錢填補，然單就聲請人已釋明之前開世大運選手村工程之延續性計畫喪失締約機會可能造成之損害及損失，其金額可能已逾億元而甚鉅，且計算困難（損害及損失範圍，不僅有喪失關於擴充部分締約機會之損害及損失，還可能擴及主體工程因配合後續擴充工程由其他廠商施作，而增加之施工成本；且如主體工程有遲誤履約期限之情形，亦可能產生是否可歸責於聲請人之爭議），為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，參酌前述最高行政法院裁定意旨，應認為聲請人已釋明原處分如不停止執行，將造成難於回復之損害。
4.又停止執行對公益是否有重大影響，係屬對當事人利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純公益無從具體判斷，是以必須與聲請人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法截然劃分；所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念。經查系爭工程延誤履約期限是否均可歸責於聲請人，且其情節是否重大而應依政府採購法第101條第1項第10款規定刊登政府採購公報，尚非無疑，已如前述，聲請人之訴在法律上既非顯無理由，且本件係涉及廠商是否違約情節重大之爭議，則將原處分之效力暫時予以停止，並俟行政爭訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於雙方責任之釐清，對於建立健全之政府採購制度亦有相當之幫助。故停止原處分之執行，尚難認對公益有重大影響。
（三）綜上所述，本院認本件聲請為有理由，應予准許。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 5 月 30 日
書記官 陳 又 慈