臺北高等行政法院裁定
105年度抗字第10號抗 告 人 臺北市市場處代 表 人 許玄謀（處長）
送達代收人 梁巧俐上列抗告人因與相對人○○○○○租賃有限公司、陳○○、鄭○○、鄭○○、陳○○、張○、李○○間有關強制執行事務事件，對於中華民國105年4月13日臺灣臺北地方法院105年度行執字第11號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定，為行政訴訟法第272條、民事訴訟法第495條之1第1項、第449條第1項所明定。
二、本件原裁定以：(一)系爭契約名稱固載為「臺北市市有公用土地使用行政契約」，第21條約定「乙方依本契約所負擔之義務不履行時，同意接受甲方依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行。前項約定，業經臺北市市長依行政程序法第148條第2項規定認可。」。惟其餘相關內容：「立行政契約人臺北市市場處（以下簡稱甲方）茲同意……（以下簡稱乙方）使用本契約第1條所示之市有公用土地，雙方特約定契約條款如下」、第2條「使用目的及用途：零售市場經營項目」第3條使用期間及第4條使用費、第6條使用土地之注意義務、第13條乙方提前終止、第14條甲方終止契約、第15條返還土地等，足徵契約之主要權利義務，為抗告人應提供市場土地建物供相對人使用，相對人則負有按月繳交使用費之義務，就契約標的而言，性質上並非屬於不得作為私法契約標的之事項而以契約型態作成，是以，系爭契約名稱固為「使用行政契約」，且第21條明定相對人「依本契約負擔之義務不履行」時，抗告人可依行政程序法第148條規定逕為強制執行，亦難據此認定上開契約為行政契約。(二)又行政契約並非行政處分，本身並無執行力，而行政契約所為自願接受執行之約定，使契約當事人之一方在未經司法裁判確認以取得法院之執行名義下，即可逕行對他方當事人強制執行，影響當事人權益甚鉅。是以，自願接受執行之約定，其範圍自應明確，在契約未明文約定之範圍，自難遽認當事人之一方有自願接受執行之約定。本件第1、2、3契約第4條第1項雖約定土地使用費每月金額，然欠繳使用費欠繳期間為何、終止契約效力如何尚待認定，非直接依契約約定所可得知，而逾期繳納使用費之違約金亦涉及欠繳期間長短所為計算標準不同，而所欠繳期間多久，亦非直接依契約約定所可知悉，又不當得利請求是否成立係以契約終止是否何法有效為前題，更非依契約當然可推知不當得利請求權已發生，況按逾期返還日數支付之違約金，係以契約關係消滅為前題，且逾期返還日數亦尚待認定，以上均非屬上開契約約定範圍，均仍待實體認定判斷，其範圍並不明確，是抗告人自應以私法契約及不當得利之法律關係，另行起訴相對人返還。準此，抗告人即不能率依第1、2、3契約第21條約定，逕行聲請法院強制執行。抗告人之聲請，顯非適法，應予駁回。
三、抗告意旨略謂：
㈠、抗告人同意相對人使用位於臺北市○○區○○段二小段388、389地號之土地（下稱系爭土地）屬臺北市所有，撥由抗告人管理。抗告人係依據臺北市市有公用房地提供使用辦法（下稱臺北市公用房地使用辦法）第4條第1項規定辦理，而臺北市公用房地使用辦法則係依據臺北市市有財產管理自治條例（下稱臺北市財產管理自治條例）第21條規定，由臺北市政府為辦理財產管理自治條例第21條但書之事項，提升市有公用房地之使用效益，增加財政收益，特訂定之法規，均係規範臺北市之公共利益（非個人私益）、上下隸屬關係、法律關係主體之一方為行政機關、係臺北市政府及所屬機關所執行之職務法規，其法規性質屬公法，涉及人民向臺北市政府申請使用公用土地之公法上權利義務，具有公共目的。
㈡、臺北市政府應對於人民申請使用市有土地，依臺北市公用房地使用辦法第3條規定，應作成准否之行政處分。惟本案依同辦法第4條第1項規定，採行以行政契約係替代行政處分之作成。契約約定之事項中，列有顯然偏袒行政機關一方之條款，為行政契約之要件之一；依臺北市公用房地使用辦法第5條規定，公用土地之使用費依據該附表之規定且「比照」臺北市市有土地出租租金計收基準之規定計收，與私法租賃契約得透過磋商談判過程就租金之數額為協議，完全迥異，應屬行政契約。
㈢、系爭契約第21條第1項約定：「乙方依本契約所負擔之義務不履行時，同意接受甲方依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行。」是自願接受執行之範圍，自應指相對人依本契約所負擔之義務而未履行之事項，包含系爭契約第4條第1項約定之未繳納之土地使用費、同條第4項約定之逾期繳納懲罰性違約金，系爭契約第15條第4項約定之終止契約或契約到期後繼續占用土地，應按使用費標準返還不當得利，以及依逾期返還日數按使用費2倍支付懲罰性違約金。原審認行政機關與人民簽訂之行政契約，約定人民每月定期給付一定金額，而未履行時自願接受強制執行，但因未履行期間無法依契約約定所得而知，因而必須先以實體訴訟確認未履行期間為何，此項見解將與行政程序法第148條規範意旨使行政機關與人民得不經實體訴訟得逕為強制執行之立法目的有所違背，屆時類此行政契約均需先提出實體訴訟，俟判決確定，再進行強制執行，豈不增加訟源？亦與司法院積極推動紓減訟源之政策背道而馳。且相對人張○與抗告人簽訂之系爭契約已於104年8月9日屆滿（未續訂新約，契約關係消滅）外，相對人○○○○○租賃有限公司、鄭○○及鄭○○與抗告人簽訂之系爭契約雖於105年11月30日始屆滿，但因逾期未繳納土地使用費，已經抗告人先於104年11月4日分別以北市市秘字第10432365400號函及北市市秘字第10432365300號函催告，限期於104年11月15日繳納；相對人○○○○○租賃有限公司、鄭○○與鄭○○仍未依限繳納，抗告人始於104年11月27日分別以北市市秘字第10432537600號函及北市市秘字第10432537700號函，行使系爭契約第14條之終止契約形成權，一經送達相對人即應發生終止契約之效力。因此，相對人○○○○○租賃有限公司、鄭○○、鄭○○及張○於終止契約前或契約到期前欠繳土地使用費、逾期繳納懲罰性違約金，以及終止契約後或契約到期後應按使用費標準返還不當得利，以及依逾期返還日數按使用費2倍支付懲罰性違約金，其事實及金額均屬確定，且業經抗告人強制執行聲請時已分別提出所欠金額一覽表供原裁定法院形式審查，均屬具體明確。
㈣、執行法院對於執行名義上之實體法上請求權無審認判斷之權，僅能審查其形式上是否有效成立。而系爭契約已由契約三方當事人（即甲方、乙方、連帶保證人）簽署，從形式上審認已屬有效成立，原裁定認系爭契約屬私法契約，已逾越執行法院之權限。因此，原審逕為實體審查系爭契約非屬行政契約，或認為約定自願接受履行之事項不具體，亦屬原裁定違背法令之情事。
四、本院查：
㈠、按行政程序法第148條規定：「（第1項）行政契約約定自願接受執行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。（第2項）前項約定，締約之一方為中央行政機關時，應經主管院、部或同等級機關之認可；締約之一方為地方自治團體之行政機關時，應經該地方自治團體行政首長之認可；契約內容涉及委辦事項者，並應經委辦機關之認可，始生效力。（第3項）第1項強制執行，準用行政訴訟法有關強制執行之規定。」行政訴訟法第305條第1項則明定：「行政訴訟之裁判命債務人為一定之給付，經裁判確定後，債務人不為給付者，債權人得以之為執行名義，聲請地方法院行政訴訟庭強制執行。」又所謂行政契約，係指以公法上法律關係為契約標的（內容），而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言（行政程序法第135條規定參照）。再司法院釋字第448號解釋業闡述；「……行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決……」而行政機關或地方自治團體，出租公有市場攤位(店舖)或基地，係私法上契約行為，與私人間之租賃無異，雙方因此租賃關係發生爭執，純屬私法上之權利義務關係，應依民事訴訟程序解決，亦有最高行政法院48年判字第37號及54年判字第105號判例可資參照。承前所述，強制執行應依執行名義為之，執行法院對於執行名義是否有效成立，自應加以審查。是若非行政契約，逕自約定以該契約作為強制執行之執行名義，向地方法院行政訴訟庭聲請強制執行，其聲請顯非適法，自應駁回。
㈡、次依民法第421條第1項規定：「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」查抗告人提出之契約名稱固載為「臺北市市有公用土地使用行政契約」，且於第21條約定：「（第1項）乙方（即相對人，下同）依本契約所負擔之義務不履行時，同意接受甲方（即抗告人，下同）依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行。（第2項）前項約定，業經臺北市市長依行政程序法第148條第2項規定認可。」。惟細繹其契約約定：「立行政契約人臺北市市場處……茲同意……（以下簡稱乙方）『使用』本契約第1條所示之市有公用土地，雙方特約定契約條款如下」第3條：「使用期間……契約期滿使用關係當然消滅。本租用土地延臺北市政府與坡心商業股份有限公司簽訂之『坡心市場市有地租賃契約』中之租期約定……」第4條：「使用費：（第1項）甲方於本契約訂約時依臺北市市有公司房地使用費收費基準表所核定之土地使用費……（第2項）如臺北市市有公用房地使用費收費基準之使用費率調整時，雙方同意逕依相關法規或數據隨同調整，無須另行通知或換約。……」第6條：「使用土地之注意義務：（第1項）乙方應以善良管理人之注意義務使用本契約所定土地……」第10條：「自行使用：乙方對於土地應自行使用；不得私自出租、分租、將使用權轉讓他人或以其他任何方式由他人使用……」第11條：「質押禁止：（第1項）乙方不得以本契約之權利設定擔保或供作其他類似使用。（第2項）乙方不得要求就使用土地設定地上權。」第17條約定：「契約期滿：本契約期滿後，視為乙方無意繼續使用，使用關係當然消滅。」等約定內容可知，上開契約之主要權利義務乃抗告人應提供市場土地建物供相對人使用，相對人則負有按月繳交使用費之義務，核與民法第421條第1項規定要件相當，並無涉人民公法上之權利義務關係；就契約標的而言，性質上亦非屬於不得作為私法契約標的之事項而以契約型態作成，自應屬私法上之租賃契約，不因系爭契約名稱載有「行政契約」等字義而受影響。本件契約既非行政契約，而屬私法契約，相關之糾葛爭訟或強制執行程序，即應循民事途徑尋求解決，尚不得徒憑契約之一方為機關、或其上載有相對人同意接受以契約為強制執行之名義，即逕依行政訴訟法准為強制執行，此參最高行政法院51年判字第235號判例意旨：「按政府與人民間之租賃關係，與私人間之租賃無異，其租賃關係所發生之爭執，均屬普通民事訴訟範圍，不得提起行政爭訟，地方自治機關與人民間因租賃關係所引起之爭執，其情形亦無何不同。關於市場攤位之經營管理，縱使屬於臺灣省鄉鎮及縣轄市之自治事項，但鄉鎮或縣轄市自治機關就此與人民(攤販)所生之租賃關係，則仍屬私法關係，不能認自治機關就此法律關係所為之表示或行為，係自治行政處分……」益明。從而，原裁定駁回抗告人之聲請，於法並無不合。抗告意旨指摘原裁定實質審認系爭契約非為行政契約係屬違法云云，洵非可採。至原裁定就行政契約關於約定自願接受執行之範圍應明確之說明，則屬贅述，而不影響原裁定之結果。
㈢、又依臺北市公用房地使用辦法第3條第1項規定：「公用房地提供使用，應以公開招標方式辦理。但有下列情形之一，管理機關得採申請使用之方式辦理：……」第4條第1項規定：
「公用房地提供使用，應由管理機關檢附使用行政契約草案及其他相關資料，詳述提供使用緣由、期間、使用費及適用法規，循行政程序專案簽報核准後辦理。」縱系爭契約相對人資格之取得應經招標或申請核准，惟此與得標或申請獲准後之契約簽訂係屬二事，而與系爭契約性質判斷並無必然關聯，抗告人執此主張其係以行政契約替代行政處分之作成云云，顯有誤解，要無可採。再系爭契約第4條第4項、第9條第1-3項、第15條第3、4項有關懲罰性違約金、契約關係消滅後承租人留置物品之處理及繼續占有應返還不當得利等約定，與一般租賃契約出租人為保障其權益所為之約定事項，並無不同，抗告人援引該等約定主張系爭契約列有顯然偏袒行政機關一方之條款云云，並無可取。另系爭契約業將臺北市市有公用房地使用費收費基準納為契約內容，作為雙方議定承租人使用費金額之準據，前已述及，是抗告人主張系爭契約約定之使用費為法定金額，與私法租賃契約得透過磋商談判過程就租金之數額為協議，完全迥異云云，亦有誤會，無可憑採。綜上所述，抗告意旨無非為抗告人主觀法律見解，核無足採。其抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第236條之2第
4 項、第272條、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 105 年 6 月 27 日
書記官 徐子嵐