臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第36號
107年5月17日辯論終結原 告 蔡恒訴訟代理人 邱任晟 律師
陳文億 律師邱昱宇 律師被 告 新北市新店戶政事務所代 表 人 劉博文（主任）訴訟代理人 林伯凱
陳怡樺楊松勳參加人 陳好夫上列當事人間門牌編釘事件，原告不服新北市政府中華民國102年11月11日北府訴決字第1022431901號訴願決定，提起行政訴訟，本院102年度訴字第1858號判決後，經最高行政法院105年度判字第193號判決發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102 年7 月2 日就坐落國有新北市○○區○○○○段小粗坑小段30地號（下稱系爭土地）上建築物（下稱系爭建物），向被告申請初編門牌。經被告以系爭建物已由參加人於92年6 月23日申請門牌初編，於102 年7月5 日以新北碇戶字第1023501475號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回。原告遂提起本件行政訴訟，經本院102 年度訴字第1858號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，原告不服提起上訴，經最高行政法院105 年度判字第1935號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張略以：㈠系爭土地上之系爭建物係由原告出資，於96、97年間興建完
成，且從未申請門牌，被告應作成准予原告於102 年7 月2日申請門牌初編之行政處分：
⒈系爭建物係於97年後始存在，而參加人所有經被告編釘為
「○○○OO之O 號」之磚造鐵皮一樓建物（下稱系爭磚造建物）係於92年即存在，且兩者明顯不同：
⑴比對系爭建物坐落於系爭土地之相對位置，於99年9 月
28日之航照圖粉紅色標記部分（見本院卷第26頁）、96年1月30日之航照圖粉紅色標記部分（見本院卷第27頁）、95年1月4日之航照圖粉紅色標記部分（見本院卷第28頁）及92年8月9日之航照圖粉紅色標記部分（見本院卷第29頁）可知，系爭土地之地貌景觀於92年間僅係數顆樹木聚合之樹欉，95年間呈現梯田式耕作農地，96年初係整地後之素地，99年間則清晰可見系爭建物坐落其上。因此，系爭建物於96年1月30日之前並不存在。
⑵參系爭建物於105年之現場照片（見本院卷第30頁至第
31頁）可知，系爭建物左前方莫約80公尺處有磚造鐵皮建物1間，此即為參加人所有之系爭磚造建物，且比對系爭磚造建物於92、95、96、99年之航照圖黃色標記部分（見本院卷第26頁至第29頁）可知，系爭磚造建物於92年即坐落於航照圖中粉紅色標記部分之左前方，且其樣式、尺寸、範圍、大小及相對位置於92年至105年皆相同，並無變動之情形。
⑶參現場照片及航照圖可知，系爭建物與系爭磚造建物之
外觀、樣式、尺寸、範圍、大小及位置明顯不同，即系爭建物係一、二層面積均為123 平方公尺之鋼筋混凝土造二層樓房屋，而系爭磚造建物係長11.3M 、寬5.5M、高度2.5M至3.9M，面積62. 15平方公尺之磚造鐵皮一樓建物，且系爭建物坐落於系爭土地中央斜坡窪地梯田式耕作農地之後側，而系爭磚造建物坐落於該梯田式耕作農地之左側。
⒉系爭建物係由原告出資，委請訴外人高樹義於96年間在系
爭土地，建造完成之鋼筋混凝土建物。原告並以現金給付高樹義第一期工程款新臺幣（下同）50萬元（見原審卷㈠第24頁），嗣後則用匯款方式給付剩餘款項（見原審卷㈠第152至153頁）合計300多萬元，此可參高樹義於本院原審103年7月14日準備程序之證詞（見原審卷㈠第164至168頁）。
㈡參加人於92年6 月23日申請門牌編釘之建物，係系爭磚造建物，並非系爭建物：
⒈依本院102 年度訴字第451 號行政確定判決之認定，參加
人與訴外人周天助分別於92年6 月23日申請門牌編釘時所附之資料，僅照片及勘查紀錄（一載明為一樓，一未載明）有些許不同，其餘資料及構造尺寸圖均相同（即均屬磚造鐵皮，高度2.5 至3.9 公尺，面積皆為62.15 平方公尺），應均屬平房，故均非鋼筋混凝土二層樓房。是以，參加人與訴外人周天助似就同一建物標的，申請不同門牌號碼且該建物標的並非系爭建物。被告之承辦人員不查，竟分別據以編釘OO-O號及OO-O號門牌後交由申請人，參加人將OO-O號門牌自行釘於系爭磚造建物上，OO-O號門牌則無建物標的。
⒉參加人於92年12月17日向新北市政府稅捐稽徵處申請設立
房屋稅籍時，所檢附房屋自建及建造完成證明書（見原審卷㈠第89至90頁）等資料之記載，參加人所申請設立房屋稅籍之OO-O號建物標的係磚造、一層樓房，與原告據以申請初編門牌之系爭建物鋼筋混凝土造二層樓房不同。
⒊參臺灣臺北地方法院民事執行處101 年度司執字第41099
號強制執行事件查封筆錄（見原審卷㈠第151 頁）記載，原告於101 年6 月4 日查封參加人之OO-O號房屋，係磚頭與木板混合一層半建物，亦可證並非鋼筋混凝土二層樓房。
㈢系爭建物由原告出資於96、97年間興建完成後並未申請門牌
，係屬無門牌之建物，由參加人拿前述未附著建物標的之OO-O號門牌貼在系爭建物之牆壁上。此即臺灣電力公司為何於97年6 月間，依此OO-O號門牌於系爭建物之一、二樓裝表供電（見原審卷㈠第61頁及本院卷第39頁），且參加人為何於其與原告間因債權債務關係而於99年4月15簽訂之和解書（見本院卷第40頁）承認當時貼有OO-O號門牌之系爭建物為原告所出資興建之緣由。
㈣綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告所申請之房屋為門牌新編之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠依新北市道路命名及門牌編釘辦法第8 條第1 項規定：「有
下列情形之一者，得向戶政所申請門牌編釘或改編：一、依法領有建築執照且已完成主要構造之建築物。二、未編釘門牌或改建之建築物。三、建築物正門方向改變。」；新北市政府門牌編釘作業要點第2 點規定：「建築物建造完成後，由建築物起造人或所有人，檢具下列文件向建築物所在戶政事務所以正門面向或主要進出口申請門牌初編…。」、第4點規定：「（第1 項）未經主管建築機關許可之建築物，內部具有生活所需基礎設備及適度活動空間，並有獨立出入口可供進出者，於申請門牌者，現住人應以地面樓層向戶政所申請門牌初編，並編釘為鄰近合法建築物門牌之附號，鄰近無門牌號次，得依其實際座落位置，暫編依序門牌之附號。
（第2 項）前項門牌不得申請增編、併編。」。
㈡被告受理門牌初編時，首要審查此建物是否已有門牌編釘。
若已有門牌建物之申請，依前開規定即不受理門牌編釘之申請。然依最高行政法院判決理由七（四）第16頁倒10行，被告始得知參加人向新北市政府稅捐稽徵處承辦人聲明原建物已拆除，參加人未主動告知被告原建物已滅失，亦無主動申請小粗坑15之6 號門牌之廢止，被告僅從檔存資料回覆，疏於查漏系爭建物係原地重蓋，致被告誤回覆原告系爭建物已有門牌之編釘。
㈢另依前揭作業要點第16點第1 項之規定：「主管建築機關依
法拆除建築物，應以書面通知轄區戶政所，辦理門牌註銷。戶政所得知轄區建築物門牌應予註銷者，於現場勘查後，始辦理門牌註銷相關作業。」若有民眾自行拆除建築物，應提憑相關房屋證明文件主動告知戶政所建物已滅失，申請門牌之廢止，由戶政所現場勘查後，始辦理門牌註銷。
㈣依新北市政府門牌編釘作業要點第5 點（四）規定：「依前
點規定申請地面樓層初編門牌，應檢具或提供下列資料：…
（四）土地使用同意書或經公證土地租賃契約書。其承租公有地者，應取得管理機關同意之文件。…」。該系爭建物坐落在國有土地上未有門牌之編釘，原告未以國有財產署同意其利用土地之文件申請門牌編釘，故原告仍須提憑國有財產署同意之文件申請門牌編釘，被告始得重新受理審查。
㈤被告受理國有地上系爭建物之門牌編釘申請，非係看何人出
資興建房屋，應需遵照新北市政府門牌編釘作業要點第5 點㈣規定，始准予核發門牌。原告與參加人之系爭建物產權利用之債務糾紛，其屬私益，應至民事法院確認與參加人債務關係。
㈥綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：㈠對於原告於台北地方法院所提起的105年度訴字第5173號確認不動產所有權事件之判決，沒有意見。
㈡系爭土地是參加人向財政部國有財產署所承租，只有參加人才能使用，且參加人並未同意原告使用。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：本件如事實概要欄之事實，有原告申請門牌初編之申請書（見原審卷第10頁）、參加人於92年6月24日門牌初編之申請書及現場勘查紀錄（見原審卷第18、19頁）、92年12月17日房屋新建稅籍及使用情形申報書（見原審卷第20頁）、原處分及訴願決定附卷可稽。系爭土地之建物為原告所有之事實，有臺灣台北地方法院107年1月26日105年度訴字第5173號確認不動產所有權事件之民事判決及該院判決確定證明書各一份在卷足憑，且為兩造與參加人所不爭執，洵堪認定。是本件爭點厥為，被告以原告無法取得管理機關土地使用同意文件，則被告就原告申請系爭建物編釘門牌予以否准，有無違誤？
六、經查：㈠新北市道路命名及門牌編釘辦法第8條第1項規定：「有下列
情形之一者，得向戶政所申請門牌編釘或改編：一、依法領有建築執照且已完成主要構造之建築物。二、未編釘門牌或改建之建築物。三、建築物正門方向改變。」；新北市政府門牌編釘作業要點、第5點（四）規定：「依前點規定申請地面樓層初編門牌，應檢具或提供下列資料：…（四）土地使用同意書或經公證土地租賃契約書。其承租公有地者，應取得管理機關同意之文件。…。」㈡原告於102年7月2日以申請書，檢附和解書、建物照片及地
籍圖等，向被告申請系爭建物初編門牌，被告依101年8月31日公布施行之新北市政府門牌編釘作業要點、第5點（四）規定，以系爭建物坐落在國有土地上，原告申請初編門牌應檢具國有財產署同意之文件，原告未取得國有財產署同意，即不符合要件。綜上，被告以原處分否准原告申請，於法有據。
㈢原告主張就系爭土地業經參加人同意才興建系爭建物乙節；
查系爭土地係參加人向財政部國有財產署所承租，且參加人並未同意原告使用；況本院前審向國有財產署北區分署函詢系爭土地可否由參加人轉讓予原告或變更利用人，其函覆略以：「說明：三、旨述土地，本分署102年4月10日派員勘查結果，地上新建貼掛門牌『○○○OO之O號』鋼筋混凝土造2層樓，涉有未經本署同意擅自變更為非耕作使用，已違反租約約定，本分署將續依規定要求陳君等2人恢復耕作。倘承租人擬徵詢變更承租人名義，因涉未依約定用途使用，依上述規定，本分署尚難同意。」等語，有該分署104年8月13日台財產租字第10400223970號函可稽，原告上開主張，殊無足採。
㈣至原告主張依行政程序法第96條及第114條規定意旨，被告
機關補充相關的理由，應於訴願終結前為之，不能於行政訴訟時才提出乙節；查「……⑵至於被上訴人在更審程序中對所得種類之法律定性，其訴訟主張有所改變，是否違反行政程序法第96條及同法第114條第2項之程序規定，而構成撤銷原處分之理由。其所涉及之議題，則是現行行政訴訟法制到底是採取『續審制』，還是『事後審制』，以及二種制度之價值取捨。爰說明如下：①若採續審制者，法院乃續行行政機關對爭訟事件之事實調查及法律適用，而作成判斷，其在效率上表現較優，但不利法院中立形象之維持。若採事後審制，法院不再接續行政機關之作為，自為本案之事實調查及法律意見，只單純審查行政作為之形成是否違反（行政程序法上之）程序或實體規定，發現有誤者，依其違反之具體法規範決定處理方式，但不自為決定，而其利弊與續審制正相倒置。②現行行政訴訟法原則上似採取有限度之續審制（行政訴訟法第196條、第197條、第198條、第200條第3款參照，例外方採取事後審制（行政訴訟法第200條第4款參照）。
而司法實務上主要基於效率考量，大部分之情形亦採續審制，以避免案件之無益發回。③因此原判決依續審制之精神，引用學者見解及外國立法例（德國1996年修正之行政法院法第114條第2段），認為案件進入法院後，被上訴人仍得補充理由，而無涉及於行政程序法第96條及同法第114條第2項之程序規定即無違誤，……。」（最高行政法院100年度判字第1630號判決參照）。於此情形，為處分之機關非不得於事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供事實審行政法院調查審酌。亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據。查被告係以原告申請國有土地上建築物初編門牌，因該建築物「業於92年6月24日初編門牌在案，故歉難再予初編門牌」；於本院審理時，原告主張系爭土地係參加人與周天助承租，經參加人同意原告於其上建造系爭房屋，系爭房屋與參加人於92年6月23日申請編釘之房屋並非同一等語，被告乃以系爭建物坐落國有土地，應取得管理機關國有財產署的同意，才能申請編釘門牌，追補作業要點第5點㈣為原處分理由及依據。經核被告此項理由之追補，並未變更原處分之同一性，且系爭建物係興建在國有土地上之事實於原處分作成時即已存在，依作業要點第5點㈣規定，應取得國有財產局同意之文件，亦未妨礙原告之攻擊防禦，原告對此亦提出攻防，依上說明，爰予准許被告追補。是原告上開主張，容有誤解，尚難可採。
㈤另原告主張被告機關所用以否准的作業要點，不符合法律保
留原則，此部分應以自治條例為之乙節。按地方自治法第28條規定：「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」，關於門牌編釘業務，雖屬地方自治事項，核非上開應以自治條例定之之事項；內政部100年12月15日內授中戶字第1000060745號函釋第2點謂：「門牌編釘業務，係屬地方自治事項，各縣市○○○○○道路命名及門牌編釘辦法』及『道路命名及門牌編釘作業要點』等相關法規之規範，……。」，有關門牌之編釘，旨在明瞭人民住址，便利公私行為之行使，自應建物與其所坐落有合理之連結，查新北市○○○○○道路命名及門牌編釘作業，特訂定新北市道路命名及門牌編釘辦法；而新北市政府門牌編釘作業要點，則係依上開辦法第13條規定而訂定。該作業要點，核屬執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關訂定辦法或要點為必要之規範。原告此部分主張，亦難可採。
七、綜上，被告以原處分否准原告所請，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並聲明求為判決如其聲明，即非有據，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
書記官 黃明和