臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第4號105年6月15日辯論終結原 告 趙湘瓊被 告 宜蘭縣立復興國民中學代 表 人 游淑珣訴訟代理人 黃寶秋上列當事人間薪給事件，原告不服臺灣省教師申訴評議委員會民國103年3月20日第102027號再申訴評議書（下稱再申訴決定），提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院審理，本院就關於被告102年5月8日宜復中人字第1020001797號敘薪通知書（下稱原處分）部分，更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告前以民國92年8月8日92宜復中人字第01761號函92年度敘薪通知書（下稱92年敘薪通知），核定原告任臺北市立中山國民中學（下稱北市中山國中）專任教師6個月（83年8月1日至84年2月1日）及改制前臺北縣立中山國民中學（下稱北縣中山國中）代理教師10個月（91年9月3日至92年7月1日），准予提敘薪1級，嗣以原告上述代理教師年資，依規定不得與專任教師年資併計提敘薪級為由，先於102年5月8日，以原處分撤銷92年敘薪通知，再於102年6月13日以宜復中人字第1020002382號函（下稱系爭函），請求原告繳還溢領薪給及獎金共計新臺幣（下同）13,360元。原告提起申訴，經宜蘭縣教師申訴評議委員會以102年11月13日案號10202號評議書（下稱申訴決定）駁回，提起再申訴，復經再申訴決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院103年度訴字第748號判決（下稱前判決）撤銷再申訴決定、申訴決定、原處分及系爭函；被告不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第789號判決（下稱發回判決），將前判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張：依教育部82年2月13日台（82）人字第07291號函（下稱教育部82年函），我國教師之年資採計與提敘均採學年制，並以月為計算標準，即若自8月31日起聘，8月份即屬公立學校教職員敘薪辦法（下稱敘薪辦法）可採計之年資。又代理教師甄選簡章之性質屬行政契約，甄選簡章之內容，應為甄選學校與考生共同遵守，且對雙方均具法律拘束力。伊報考北縣中山國中91學年度代理教師甄選，甄選簡章既載明代理期限自91年8月29日至92年7月1日止，伊之代理教師聘期，自應以該甄選簡章之記載為準，伊在該校之聘書、離職證明書、敘薪通知書等文件，卻將代理教師聘期登載為91年9月3日至92年7月1日，被告並依該等登載錯誤之文件作出對伊不利之處分，於法有違，且違背信賴保護原則。是伊於北縣中山國中代理教師之聘期，應自91年8月29日至92年7月1日止，依教育部82年函釋規定，已滿1年，被告92年敘薪通知核定伊准予提敘薪1級，自屬合法；故縱認伊服務於北縣中山國中之代理教師年資，不能與伊另於北市中山國中任職專任教師之年資併計，亦不影響被告92年敘薪通知之合法性。又伊係經聯合徵選而應聘為北市中山國中專任教師，自83年8月1日至84年1月31日任職計6個月，惟因該校人事單位之疏失，未於初聘時向教育主管機關申辦伊之教師證、敘薪通知單，離職後亦未給予成績考核通知書，伊僅得憑原學校聘書、服務證明、離職證明、臺北市教育局辭職備查函等相關文件，佐證專任教師資格，因而於101年間無法申報資深優良教師，且遲至103年始取得公保證明，權益受損甚鉅，為此提起本件訴訟，並聲明：撤銷再申訴決定、申訴決定及原處分。
三、被告抗辯：依93年12月22日修正敘薪辦法第9條第1項第1款及教育部89年9月8日台（89）人字㈠第00000000號函釋意旨，教師年資計算應以到職日（即報到日）為起算日。依北縣中山國中91學年度代理教師甄選簡章所載，報名及甄選日期均為91年9月1日，9月1至2日召開教師評審委員會完成審查錄取人員，9月2日公告錄取名單，9月3日由校長聘任，則該校核發之原告代理教師聘約、新進人員報到單、敘薪通知書及離職證明書等，應聘日及到職日期載為91年9月3日，並無違誤。況新北市政府教育局102年5月2日北教人字第1021683326號函及104年2月2日新北教中字第1040153079號函，亦明確表示原告於該校之起聘日期應依實際到職日91年9月3日為計。是原告91年8月份既未實際受聘及未到（校）職服務，依教育部98年10月2日台人㈠字第0980160370號函（下稱教育部98年函），其代理年資未滿1年，應為「11個月」，且是項年資不得與他項年資併計提敘薪級。又原告職前代理教師年資未達1年，故無探究其是否適用敘薪辦法第8條之1規定，得就職前代理教師年資提敘薪級之必要等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告92年敘薪通知、原處分、系爭函，申訴決定書及再申訴決定書，附本院103年度訴字第748號卷（下稱前審卷）第53、14至34頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原處分撤銷其以92年敘薪通知所為核定原告提敘薪1級之處分，並重新核定薪級，有無違誤？經查：
㈠按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期
間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」㈡次按「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制
人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第443號、第614號、第658號解釋參照）。教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障。憲法第165條即規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。……惟上開教師之待遇制度，以法律明文或法律明確授權之命令加以規定，需相當期間妥為規劃，相關機關應於本解釋公布之日起3年內，依本解釋意旨，制定上開教師待遇相關法律，以完成上開教師待遇之法制化，屆期未完成制定者，系爭辦法（按即93年修正敘薪辦法及其附表與所附說明），關於上開教師部分之規定，失其效力。」為司法院101年12月28日公布之釋字第707號解釋理由闡釋甚明。準此，教師之敘薪核計事項，因關係教師生活之保障，屬涉及公共利益之重大事項，本應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始合於憲法規定，前揭司法院釋字第707號解釋，因而要求立法者及教育主管機關，應於該號解釋公布之日起3年內（即104年12月28日前），完成教師待遇制度之法制化；惟在教師待遇法律制定以前，不能無適當之規範，主管機關教育部訂定敘薪辦法，另依職權作成解釋性函令，作為辦理薪級核敘之依據，乃為保障教師權利義務而設，就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效。次查，提敘薪級制度之設計，旨在提供教師於依法任用之後，對其未具教師任用資格前之職前年資，於符合一定條件下酌予核計為教師年資之優惠措施，本質上係屬授予利益之規定，依司法院釋字第443號解釋理由揭示之層級化法律保留原則體系，此種關於給付行政之措施，應屬低密度法律保留規範，為主管機關之教育部於審酌政府財力負擔及社會發展等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧公立學校教職員之實質權益保障，於政府資源有限之情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍為必要之限制，以期有限之資源發揮最大之效益。是則教育部82年函：「公立國民中小學教師曾任公立國民中小學長期代課（理）教師年資，合於左列各款規定者，得於本職最高薪範圍內，每滿1年提敘1級支薪，惟是項年資不得與他項年資併計提敘薪級：一、擔任公立國民中小學代課（理）教師係經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或主管教育行政機關當年度未辦理甄選，係由學校自行遴用，並報經主管教育行政機關核定或核備有案者。二、其代課（理）期間連續1學年或未連續1學年，惟每次代課（理）在3個月以上，經累計積滿1年者。三、其代課（理）期間服務成績優良，並經原服務學校出具證明文件者。」及該部81年3月24日台（81）人字第15193號函（下稱教育部81年函）：
「國民中小學教師曾任代課（理）教師……其年資請依本部80年8月5日台（80）人字第41105號函規定採計，查本部台
（80）人字第41105號函釋：有關『公立學校教職員敘薪標準表說明』規定按服務年資每滿1年提敘1級，其中『每滿1年』宜以『月』為計算標準。」與司法院釋字第443號解釋闡述之法律保留原則並無違背，自得適用。
㈢經查，原告在92年受聘被告擔任教師前，曾於83年8月1日至
84年1月31日任職北市中山國中專任教師6個月，另於91年9月3日至92年7月1日任職北縣中山國中代理教師11個月等情，有北市中山國中離職證明書及北縣中山國中離職證明書，附前審卷第57、59頁可稽；則依教育部82年函釋意旨，原告上述代理教師年資，不得與專任教師年資併計提敘薪級，惟被告92年敘薪通知，卻將該2項年資併計，核定原告提敘薪1級（參見前審卷第53頁），自屬違誤。新北市政府教育局於102年5月2日對被告寄發北教人字第1021683326號函，敘明：被告92年敘薪通知，核定原告任北市中山國中專任教師6個月（83年8月1日至84年2月1日）及北縣中山國中（91年9月3日至92年7月1日）代理教師10個月任職年資，准予提敘薪1級，與教育部82年函釋未符等語（參見前審卷第54頁），被告因收受該函，知悉其以92年敘薪通知對原告提敘薪1級為違法，而有撤銷原因後，旋於102年5月8日以原處分撤銷92年敘薪通知，並重新核定原告薪級，核與前揭教育部函釋意旨與行政程序法規定，均無不合，洵屬適法有據。
㈣原告雖主張：伊報考北縣中山國中91學年度代理教師之甄選
簡章上，載明其代理期限為91年8月29日至92年7月1日，該甄選簡章之性質屬行政契約，其內容對伊與甄選學校均有拘束力；又依教育部82年函規定，教師年資採計與提敘採學年制，並以月為計算標準，故伊上開代理教師年資已滿1年，被告92年敘薪通知對伊提敘薪1級，自屬合法，原處分將之撤銷，並非有據，且違反信賴保護原則云云。惟查：
⒈綜觀前揭教育部82年函及81年函意旨，所謂公立國民中小學
教師曾任代課教師之年資是否滿1年，而得以提敘薪級，以「月」為計算標準，必須代課教師在作為年資計算基礎之1年中12個月份，每個月均有實際任職之日數，始足當之；此由教育部嗣以98年函對82年函所為補充解釋：「爰本部82年2月13日台（82）人字第07291號函所稱『1學年』，係指每年8月份『到職』，服務至翌年7月仍『在職』，並以『月』為計算標準。」明定代理教師必須於每年8月份至翌年7月均有任職之事實，始符合該部82年函所稱『累計積滿1年』之要件，益足證明。經查，原告報考北縣中山國中91學年度代理教師甄選，於91年9月1日參加甄選，經錄取後，於91年9月2日報到，嗣於91年9月4日與北縣中山國中簽訂代理教師聘約等情，為原告於本院105年4月19日準備期日所自承，並有北縣中山國中91學年度代理教師甄選簡章、北縣中山國中報到單及代理教師聘約，附本院訴更一卷第56、60頁及被證15可稽。是原告於91年8月間既無在北縣中山國中任職之事實，該月份自無年資可予採計，而自其於91年9月擔任該校代課教師至92年7月1日離職時止，年資合計僅11個月，未滿1年，依教育部82年函，自不得提敘薪級。
⒉次按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使
涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更固亦有其適用。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。準此，信賴保護之構成要件，須符合：
⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。⑶信賴在客觀上值得保護等要件。教育部82年函及81年函，早在原告於91年參加北縣中山國中代理教師甄選前，即已作成，並明白揭示所謂代理教師年資累計積滿1年，得提敘薪1級，係指該年度之12個月份均有任職事實而言；觀諸原告於所具書狀內，亦稱：關於教育部82年函以月為計算標準之含義，即若自8月31日起聘，則8月份就算到敘薪辦法可以採計的年資裡面，另聘期至7月1日止，則7月份也採計在年資裡等語（參見本院訴更一卷第43頁第1至4行），可知其對於教育部82年函係以代理教師實際任職之月份，作為提敘薪級之準據一事，亦知之甚稔。至前述北縣中山國中91學年度代理教師甄選簡章第十五點，雖記載：「懸缺代理期限自91年8月29日至92年7月1日止（依據臺北縣政府91年7月29日北府教學字第0910466276號函規定）。」惟其中既無隻字片語提及參加該次甄選錄取人員得否提敘薪級，乃不問其實際任教期間為何，專以簡章上所載代理期限為準，自不足使原告對其於91年8月間雖尚未在北縣中山國中任教，惟該月份仍得採計年資一節，產生信賴。再按公立學校教師之聘任為行政契約（最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），且「行政契約之締結，應以書面為之。」為行政程序法第139條前段所明定，故教師與學校訂定之書面聘約，始為其間權利義務之規範依據；至學校為聘任教師而辦理公開甄選，製作之甄選簡章，係要約之引誘，其內所載事項，對學校及參加甄選者並無契約上之拘束力。觀諸原告與北縣中山國中簽訂之代理教師聘約，約定之任教期間係始自91年9月3日，而非甄選簡章上所載之91年8月29日，且該聘約所訂任教期限，符合原告於91年9月1日始參加該校甄選經錄取、同年月2日報到，嗣後方與該校締結聘約之時間經過，則有關原告於北縣中山國中擔任代理教師之年資，自應根據聘約約定，採計其於91年9月至92年7月實際任職之11個月，而不得計入其根本無應聘任教事實之91年8月。至於司法院釋字第626、715號等解釋，係大法官分別針對中央警大碩士班招生簡章拒色盲者入學之規定，及國防部預備軍士官班招生簡章規定曾受刑之宣告者不得報考，是否違憲，所作解釋，該2號解釋理由，業已敘明招生簡章之法律性質為招考學校或機關對外發布之一般性法規範，其內並無一語提及招生簡章於應考者與招生單位之間，產生行政契約之拘束力，原告援引上述與本件案情無關之司法院解釋，主張上開甄選簡章為行政契約，其任職北縣中山國中代理教師之聘期，應依該甄選簡章所載代理期限即91年8月29日至92年7月1日為準，故已滿1年云云，不僅誤解甄選簡章之法律性質，且與事實不符，洵非可採。
㈤原告復主張：伊自83年8月1日至84年1月31日，於北市中山
國中擔任專任教師計6個月，惟因該校人事單位疏失，未於初聘時向教育主管機關申辦伊之教師證、敘薪通知單，離職後亦未給予成績考核通知書，伊僅得憑原學校聘書、服務證明、離職證明、臺北市教育局辭職備查函等相關文件，佐證伊之專任教師資格，且因而於101年間無法申報資深優良教師，復遲至103年始取得公保證明，權益受損甚鉅云云。惟依前述，被告92年敘薪通知，業已記載原告於83年8月1日至84年1月31日，任北市中山國中專任教師6個月之年資，被告嗣後係經新北市政府教育局於102年5月2日告知，原告該段年資不得與其另於91年9月3日至92年7月1日之代理教師年資併計，因而知悉92年敘薪通知將該2項年資誤予合併計算，並對原告提敘薪1級，違反教育部82年函，方以原處分將92年敘薪通知撤銷。是原告稱其因北市中山國中疏未為伊申辦教師證、敘薪通知單，復未於離職後發給成績考核通知書，致伊難以證明其於83年8月1日至84年1月31日之職前專任教師年資云云，與被告作成原處分之理由全然無關；至其另主張北市中山國中上述疏失，致其受有無法申報資深優良教師或遲延取得公保證明等損害，更非原處分所造成，原告執以主張原處分違法侵害其權益，要屬無憑。
六、綜上所述，被告前以92年敘薪通知，將原告任職北縣中山國中代理教師之11個月年資，與其另任北市中山國中專任教師6個月之年資予以併計，核定原告提敘薪1級，係屬違誤，被告於知悉92年敘薪通知有撤銷原因後之2年內，以原處分撤銷92年敘薪通知，並無違法，申訴決定及再申訴決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述。又原告對系爭函所提撤銷訴訟，本院另以裁定駁回，均附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 6 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 6 日
書記官 李 建 德