臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第58號
106年6月8日辯論終結原 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政（分署長）訴訟代理人 吳嘉榮 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 楊芳婉 律師
張雨新 律師
參 加 人 太平洋建設股份有限公司代 表 人 章啟明（董事長）訴訟代理人 林志強 律師
郭俊廷 律師上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國104年1月20日台內訴字第1042200080號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院105年度判字第341號判決廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審訴訟費用及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.本件參加人代表人原為章啟光，嗣於訴訟繫屬中變更為章啟明，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰予准許。
2.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
3.本件原告起訴時，原聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。嗣原告於訴訟中，追加訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷，被告就原告管理坐落臺北市○○區○○段三小段26-1、33-1、83-1、83-3、83-4地號等5筆國有土地，應依所示市價（參見三、本件原告主張：7.系爭5筆土地經送交原告勘估科查估結果之數據）核定更新後權利金及更新前補償金。第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔」（參本院卷p110）。核其所為訴之變更，與原聲明請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：
1.被告於民國91年10月28日公告○○○區○○街以西汀州路以南所圍更新地區」更新單元。參加人於99年3 月22日擬具「擬定臺北市○○區○○段三小段159 地號等113 筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」（下稱「系爭更新案」）向被告報核，被告以103 年1 月23日府都新字第1023178390
2 號函准予核定實施。
2.原告係更新單元內臺北市○○區○○段三小段26-1、33-1、83-1、83-3及83-4地號5筆國有土地（下稱「系爭5筆土地」）之管理機關，對權利價值不服，以103 年2 月19日台財產北改字第10300023060 號函及103 年4 月28日台財產北改字第10300093010 號函提出異議，經被告於103 年5 月26日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱「北市都審會」）第166 次會議，並請原告到場陳述意見，會議決議維持原核定計畫內容，被告以103 年7 月24日府授都新字第10331152400 號函（下稱「原處分」）函復原告。
3.原告不服，提起訴願，經內政部104 年1 月20日台內訴字第1042200080號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
經本院104年度訴字第383號判決「訴願決定及原處分均撤銷」（下稱「原審判決」）。被告不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第341號判決「原判決廢棄」，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
1.系爭更新案於擬定、核定都市更新事業及權利變換計畫期間，財政部以98年1月10日台財產管字第09740026661號令修正「都市更新事業範圍內國有土地處理原則（下稱處理原則）」，增訂第11點第1 項規定：「國有土地屬公共設施用地者，依下列方式辦理：㈠以權利變換方式實施：1.都市更新條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施用地，其應辦理有償撥用者，領取現金補償；得無償撥用者，留供辦理抵充。
2.前目以外之其他用地，參與分配。」其增訂理由，載明係『為配合都市更新條例第27條、第30條規定，明定公共設施用地之處理方式』；之後，再以101 年05月31日台財產改字第101050002651號令，將原第一款第二目之「款」字修正為「目」（參原審卷p39-40、p240-243）。
2.原告依據系爭處理原則第15條規定，以99年5月25日台財產局改字第09950001880 號令訂定「國有非公用土地參與都市更新注意事項（下稱注意事項）」，該注意事項第16條規定：「以權利變換方式實施之都市更新事業範圍內國有公共設施用地，非屬都市更新條例第30條第1 項規定應抵充之公共設施用地者，除需地機關辦理撥用或經優先指配者外，以領取更新後權利金方式參與分配。」；嗣於101 年6 月18日再以台財產局改字第10150003221 號令修正為：「以權利變換方式實施之都市更新事業範圍內國有公共設施用地，非屬都市更新條例第三十條第一項規定應共同負擔之七項公共設施用地者，除經優先指配者外，以領取更新後權利金或分回更新後房、地方式參與。」（參原審卷p34-38）及修正對照表（參本院卷p53-54）。顯見財政部訂定發布處理原則第11點第1 項第1 款規定，與被告訂定發布注意事項第16點規定，兩者所規範之對象不同，其中處理原則第11點第1 項第1 款規定，係規範都市更新條例第30條第1 項所定應共同負擔之七項公共設施用地；另注意事項第16點規定，則係規範都市更新條例第30條第1 項所定共同負擔之七項公共設施以外之其他用地，以及同條第3 項規定「權利變換範圍內未列為第一項共同負擔之公共設施」用地，兩者規範對象不同，並無優先適用順序之問題。
3.系爭33-1、83-1、83-3、83-4地號等4 筆土地，係於74年11月2 日以「抵繳稅款」為原因登記為中華民國所有，其○○○區○道路用地〈公共設施用地〉（參原審卷p28-33），係都市更新條例第30條第1項規定應共同負擔之七項公共設施用地之一，屬各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第1項第5款規定，應辦理有償撥用之公有不動產（參原審卷p199-200），自應依系爭處理原則第11點第1項第1款規定，領取現金補償（有原告99年02月01日台財產北改字第09900020641號及100年01月05日台財產北改字第09900359121號函，參原處分卷p48-49）在卷可稽。承上，系爭33-1、83-1、83-3、83-4地號等4筆土地既屬都市更新條例第30條第1項規定應共同負擔之公共設施用地，又位於事業計畫內應由實施者即參加人協助開闢計畫道路之範圍（參原處分卷p27-28、p45-47），則依都市更新條第27條、都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款及都市更新權利變換實施辦法第7條之2規定，以領取現金補償。
4.系爭更新案經被告以103 年1 月23日府都新字第1023178390
2 號准予核定實施（參原審卷p25-27）後，原告對於系爭26-1地號等5 筆土地之核定權利價值即有不服，於都市更新條例第32條第1 項規定期限內，分別以103 年2 月19日台財產北改字第10300023060 號及103 年4 月28日台財產北改字第10300093010 號函提出異議（參原審卷p46-48）後，被告雖於103 年5 月26日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會第
166 次會議（參原審卷p49-50），邀請原告到場陳述意見，惟仍決議維持原核定計畫之規制效力，原告即得依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，以資救濟，參最高行政法院102 年度判字第765 號判決要旨至明。5○○○區○○街以西汀州路以南所圍更新地區，雖由被告辦理
更新單元之公告，惟其都市更新事業計畫及權利變換計畫案，均係參加人太平洋建設公司所擬定，再報請被告以103 年
1 月23日府都新字第10231783902 號准予核定實施，亦即參加人太平洋建設公司始為系爭中正永昌更新案之實施者，而負有給付權利變換價值之義務，要無疑義；換言之，被告固為系爭中正永昌更新案主管機關，但與原告、更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人及他項權利人間，並無任何因公法上原因發生財產上之給付之關係存在，原告自無法逕依行政訴訟法第8 條第1 項規定請求被告給付現金找補之一定金額，法理至明。
6.原告於原審復主張都市更新條例第27第1 項規定，係就參與都市更新事業之國有非公用不動產，排除有關預算程序之適用，而非拒卻高於預算市價之取得，亦即預算法第60條明確規定國有非公用不動產縱完成預算程序，仍應以高於預算之市價出售之內容，乃屬預算程序之例外規定，於都市更新條例第27第1 項規定排除預算程序適用之情形下，仍有適用預算法第60條規定之必要，應以市價查估系爭土地之補償金額，但系爭土地權利價值及補償金之核定，係被告之法定職權，其於103 年5 月26日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會第166 次會議決議維持原核定計畫之規制效力，原告自得依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟確定後，另由被告依職權重新查估。
7.系爭5 筆土地經送交原告勘估科查估結果，以臺北市○○道路用地徵收補償標準，查估市價約為當期公告現值之1.8 倍至2.2 倍後，再以道路用地預估產價參照前述評定結果，以當期公告現值之1.8 倍至2.2 倍計算，並取其平均值2 倍為預估之平均價格，系爭26-1、33-1、83-1、83-3、83-4地號等5 筆土地之價格，分別為新台幣（下同）6,504,000 元、32,923,980元、20,806,000元、206,000 元及17,716,000元，有卷附國有土地地價調查表（參原審卷p125）可稽，其中系爭26-1地號為國有道路用地，非屬都更條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施保留地（參原審卷p33 ），依上開注意事項第16點規定領取更新後權利金（參原審卷p34 -38），則以更新後103 年度公告現值2 倍計價；另33-1、83-1、83-3、83-4地號等4 筆土地（下稱「系爭33-1地號等4 筆土地」），為都市更新條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施之抵稅道路用地（參原審卷p33 ），依系爭處理原則第11點第1 項第1 款第1 目規定領取現金補償，則以更新前98年度公告現值2 倍計價，惟被告機關核定系爭中正永昌更新案內容（參原審卷p41-45），原告管有系爭26-1地號土地，其更新後應分配權利價值僅為4,551,271 元（即領取更新後之權利金），另系爭33-1地號等4 土地更新前土地權利價值合計為47,378,770元（即領取現金補償），顯然低於被告機關以公告現值1.8 倍至2.2 倍之價值，辦理查估徵收公共設施用地補償金之標準，亦忽視預算法第60條：「依法得出售之國有財產及股票，市價高於預算者，應依市價出售。」之規定，經原告依都市更新條例第32條第1 項規定，以103年2 月19日台財產北改字第10300023060 號及103 年4 月28日台財產北改字第10300093010 號函（參原審卷p46-48）提出異議後，被告機關於103 年5 月26日雖召開臺北市都市更新及爭議處理審議會第166 次會議（參原審卷p49-55），邀請原告到場陳述意見，但仍維持原核定計畫內容，並以103年7 月24日府授都新字第10331152400 號函復原告（參原審卷p16 ），原告自得基於原起訴主張之同一原因事實及基礎，依法請求如訴之聲明所載。
8.系爭26-1地號土地固參與分配，但33-1、83-1、83-3、83-4地號等4 筆土地則依〈處理原則〉第11點第1 項第1 款第1目規定領取現金補償，性質上屬都市更新條例第31條第1 項但書規定「不願參與分配，而以現金補償」之情形，依被告於本院前審主張「原告已自參加人處領取現金（請詳本院前審被告附件8 號），原告對此糸爭土地之權利義務關係即為終止並脫離此更新案（參原審卷p253），後續由參加人依權利變換辦法第7 條之1 及第7 條之2 規定，查欠應納稅捐並囑託登記後，取得原土地所有權人權利與地位參與本件權變分配。…現金補償由參加人出資補償，不須扣除共同負擔，其他地主亦無須負擔。惟後續參加人取得4 筆土地所有權人權利與地位，則須依本條例第30條第1 項規定，分擔共同負擔更新成本。」之內容，足見33-1、83-1、83-3、83-4地號等4 筆土地無須負擔「地主因素造成之土地開發風險」、「實施者因素造成之土地開發風險」及「政府因素造成之土地開發風險」等危險成本，要無疑義。豈料，被告核定參加人出資補償現金後，一方面准由參加人以系爭33-1、83-1、83-3、83-4地號等4 筆土地所有權人地位參與權利變換取得權利價值77,203,924元，另一方面卻又考量該4 筆土地之容積貢獻度、都更整體效益評估、風險成本及權利價值比例，責令原告負擔高達60,335,462元之共同負擔（參原審卷p250）後，再依權利價值比例計算補償金額，其主張前後矛盾，殊非可取。
9.取得公私有畸零土地合併使用明書之鄰地所有權人，固有請求公產管理機關讓售公有土地之權利，而排除公有財產處分之法定程序，惟其讓售價格，並不以建築法第45條第3 項規定「當期土地公告現值」為限，亦即公有土地管理機關認該宗土地或相鄰土地當期公告現值與市價顯不相當，仍應另行評定適當之讓售價格，始符預算法第60條規定之旨趣。準此以解，基於同一法理，應一律參加都市更新之公有土地及建築物，僅在於排除公有財產法定處分程序之適用，並未排除合理對價之取得，倘非如此，即有以都市更新權利變換計畫規避預算法第60條規定之嫌。參另案即訴外人東亞建築經理股份有限公司辦理「擬訂台北市○○區○○段六小段501-1地號等28筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」中，就更新範圍內，原告經管同小段501-1、504、504-1、504-2、504-3地號等5筆國有土地之現金補償，自原核定領取8,991,586元，另以市價為標準，再追加補足為11,315,000元（參原審卷p168），以及內政部營建署公辦「台灣電力股份有限公司嘉興街學生宿舍-都市更新事業計畫、權利變換計畫及招商作業委託案」中，有關公共設施興建計畫「道路用地」，亦將以市價加計容積獎勵貢獻程度，作為現金補償基準（參原審卷p169-173）之實情至明。
10.並聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告就原告管理坐落臺北市○○區○○段三小段26-1、33-1、83-1、83-3、83-4地號等5 筆國有土地，應依（參本院卷p91 ）市價（參見
三、本件原告主張：7.系爭5 筆土地經送交原告勘估科查估結果之數據）核定更新後權利金及更新前補償金。③第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.注意事項第16點與處理原則第11點第1 項第1 款規定各別，應無優先適用問題。注意事項第16點規定適用在「非」屬都市更新條例第30條第1 項規定應共同負擔之七項公共設施用地；都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1 項第
1 款則是適用在本條例第30條第1 項規定應共同負擔之七項公共設施用地，二者適用對象應有不同。本案原告所有26-1地號土地及33-1地號等4 筆土地，均為道路用地（參原審卷p33 ），屬於本條例第30條第1 項前段所定供公眾使用之道路。系爭26-1地號土地非屬有償撥用或無償撥用類別，依處理原則第11點第1 項第2 款規定，參與分配；33-1地號等4筆土地屬於各級政府互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則之有償撥用類別（參原審卷p147），依處理原則第11點第1 項第1 款領取現金補償。
2.被告處理本件更新過程中，原告曾先後二次發函被告表示26-1地號土地以領取更新後權利金方式參與分配；33-1地號等
4 筆土地以領取現金補償方式處理（參原處分可閱卷p48-4
9 ），此因涉及原告管有土地如何參與本件更新案之選擇問題，被告尊重原告行使選擇權之結果，並本件更新案涉及原告管有土地部分都已按照原告意願處理（參原審卷p146），並此5 筆土地之權利金與現金補償均經原告自參加人處具領有案（參原審卷p251-252）。
3.地主、實施者、政府等因素均會造成之土地開發風險，地主可自己評估是否參與都更，如選擇願意參與都更，經分擔共同負擔後，得選擇分配更新後房地或權利金；倘不願（或不能）參與，無須分擔共同負擔，得依本條例第31條第1 項但書領取現金補償脫離都更案。二者計算基準不同，並無任何不公允之處。
4.依原告同意之都市更新權利變換計畫，原告管有26-1地號土地可領取更新後權利金4,551,271 元；33-1地號等4 筆土地可領取更新前47,378,770元現金補償。原告依本條例第32條向被告異議，主張其自行勘估金額，系爭26-1地號可領取6,504,000 元；33-1地號等4 筆土地可領取71,651,980元（參原審卷p46-47）。原告既主張自行勘估金額與權變計畫所載金額間差額為本件爭點，顯是要求被告作成增加找補金額之意，倘僅提起孤立撤銷訴訟，自有訴訟類型選擇錯誤，欠缺權利保護必要之問題。
5.並聲明：原告之訴駁回，第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
五、參加人則以：
1.原告之追加請求顯與行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第
2、4款規定之要件未合，應予駁回：參最高行政法院100 年度判字第381 號判決，本件更審程序始提起追加之訴，顯係遲誤訴訟，影響訴訟終結，應認原告於本件更審程序所提起之追加之訴為不適當。本件審理範圍應僅限於原告依都市更新條例第32條請求撤銷訴願決定及原處分之部分；惟原告嗣後所追加之請求，需重新審理及調查與原先審理之範圍所無之構成要件及相關事實，並非「請求之基礎不變」之情形。
2.就系爭26-1地號等5 筆地號土地之估價，除依法委託三家鑑價機構進行鑑價外，該估價之方法、步驟係遵循專家學者組成之審議會決議，核屬具高度屬人性、專業性之專業判斷，並依此作成估價報告書，自不容原告僅以其內部單位毫無依據之勘估結果任意指摘。
①關於包括系爭5 筆土地在內等113 筆土地估價事宜，參加
人太平洋公司已委任第三人財團法人都市更新研究發展基金會（參原審卷p219），依都市更新權利變換實施辦法第
6 條第1 項「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之」規定辦理。
②關於都市更新範圍內之公共設施道路用地之估價方法、步
驟，業經臺北市都市更新及爭議處理審議會審議，於100年7 月31日作成決議：「㈠. 2.都市更新範圍內之公共設施道路用地，原則仍依都市更新建築容積獎勵第5 條規定，以公告現值之1.2 倍計算其價值，並考量容積貢獻及整體效益評估檢討。㈡有關上開決議，請都市更新處另函知相關公會單位該項估價原則」等語（參原審卷p55 ）。而依臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3 點第1項規定可知，臺北市都市更新及爭議處理審議會之審議委員成員，係由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性之專業判斷，在此判斷範圍內，行政機關若無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，其有關專業認定應予尊重。
3.臺北市○○區○○段三小段159地號等113筆土地，都市更新權利變換不動產估價報告書（參原審卷p57 ）記載：「㈥道路用地更新前權利價值評估：…。評估步驟：步驟一：估算道路用地更新後總允件容積之整體貢獻度、步驟二：利用建築用地容積獎勵係數還原道路地更新前容積率、步驟三：計算該容積價值即道路用地更新前土地價值…。」等語可知，該估價報告已遵循前開審議會決議方式、步驟，就系爭26-1地號等5 筆國有之道路用地進行查估（同時考量憑土地價值、土地容積貢獻及整體效益），足見，如其估價方式無違反法令、或基於錯誤事實時，就此專業之估價報告即應予以尊重。矧且，各該鑑價機構係委由具有專門職業技術人員資格之不動估價師為鑑價，不動產估價師於執行職務時，自應恪守相關法規( 諸如：不動產估價師法、不動產估價師職業道德規範）執行感其職務，不容有偏頗之恣意鑑價情事。
六、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參原審卷p16 ）、訴願決定（參原審卷p18-24）、被告103 年1 月23日府都新字第10231783902 號函（參原審卷p25-27）土地登記簿謄本（參原審卷p28-32）、系爭26-1地號等5 筆土地使用分區查詢單（參原審卷p33 ）、被告府都新字第10231783900 號函核定事業計畫及權利變換計畫節本（參原審卷p41-45）、原告103 年2 月19日台財產北改字第10300023060 號函（參原審卷p46-47）、原告103 年4 月28日台財產北改字第10300093010 號函（參原審卷p48 ）、臺北市都市更新及爭議處理審議會第166 次會議紀錄（參原審卷p49-55）、系爭中正永昌更新案權利變換不動產估價報告書摘要（參原審卷p56-67）、國有土地地價調查表（參原審卷p125-126）、原告104年10月29日台財產北改字第10400316550 號函（參原審卷p168）、內政部營建署公辦「台灣電力股份有限公司嘉興街學生宿舍- 都市更新事業計畫、權利變換計畫及招商作業委託案」（參原審卷p169-173）、三家估價報告書封面（參原審卷p207-209）、巨秉估價報告書內文節本（參原審卷p210-213）、台北市都市更新處會議紀錄（參原審卷p184-187、188-194、195、196-198、199-200）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信形式上為真。
2.兩造爭點為：系爭5 筆土地，是否僅26-1地號參與分配、33-1、83-1、83-3及83-4地號則為領取補償金脫離更新案，而無參與權利變換？被告所核定系爭土地之權利價值有無違誤？本案應優先適用注意事項第16點規定，抑或處理原則第11點第1 項第1 款規定？
七、本件應適用之法條與法理：
1.都市更新條例第3 條：「本條例用語定義如下：…5.權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第27條：「（第1 項）都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7 條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及地方政府公產管理法令相關規定之限制。（第2 項）公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理，不適用國有財產法第33條至第35條及地方政府公產管理法令之相關規定。（第3 項）前二項公有財產依下列方式處理：一、自行辦理、委託其他機關（構）辦理或信託予信託機構辦理更新。二、由信託機構為實施者以信託方式實施都市更新事業，應信託予該信託機構。三、由直轄市、縣（市）政府或其他機關以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業時，辦理撥用。四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。五、以協議合建方式實施時，得以標售或專案讓售予實施者；其採標售方式時，除原有法定優先承購者外，實施者得以同樣條件優先承購。六、其他法律規定之方式。（第4 項）公有土地上之舊違章建築戶，如經協議納入都市更新事業計畫處理，並給付管理機關不當得利使用補償金及相關訴訟費用後，管理機關得與該舊違章建築戶達成訴訟上之和解。」第29條：「（第1 項）以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。（第2 項）實施者為擬訂或變更權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用第23條規定辦理。
（第3 項）權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」第30條：「（第1 項）實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。（第2 項）前項權利變換範圍內，土地所有權人應共同負擔之比例，由各級主管機關考量實際情形定之。……」第31條：「（第1 項）權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。（第2 項）依前項規定分配結果，實際分配之土地及建築物面積多於應分配之面積者，應繳納差額價金；實際分配之土地及建築物少於應分配之面積者，應發給差額價金。（第3 項）第1 項規定現金補償於發放或提存後，由實施者列冊送請各級主管機關囑託該管登記機關辦理所有權移轉登記。（第4 項）依第1 項補償之現金及第2 項規定應發給之差額價金，經各級主管機關核定後，應定期通知應受補償人領取；逾期不領取者，依法提存之。……」第32條：「（第1 項）權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。……（第2 項）當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。……（第4 項）前二項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。……」
2.都市更新權利變換實施辦法第6 條：「（第1 項）權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。（第2 項）前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」第7 條之1 ：「（第1 項）本條例第31條第1 項但書規定之現金補償數額，以依第6 條評定之權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算；實施者應於實施權利變換計畫公告時，造具清冊檢同有關資料，向主管稅捐稽徵機關申報土地移轉現值。（第2 項）前項補償金，由實施者於權利變換計畫發布實施之日起二個月內，通知受補償人於通知之日起三十日內領取。」第8 條：「第6 條及第7 條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前六個月內。但本辦法中華民國96年12月18日修正施行前已核定發布實施之都市更新事業計畫，實施者於修正施行日起六個月內申請權利變換計畫報核者，其評價基準日，得以都市更新事業計畫核定發布日為準。」第10條：「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」，查本辦法依都市更新條例第29條第
3 項之授權而訂定之，針對權利變換計畫應表明之事項為範圍，並未違反母法之授權目的及內容，且未與母法干格或不一致，本院自得援用。
3.都市更新建築容積獎勵辦法第5 條：「（第1 項）協助開闢或管理維護更新單元內或其周邊公共設施，其產權登記為公有者，或捐贈經費予當地地方政府都市更新基金以推展都市更新業務者，得依下列公式計算獎勵容積，其獎勵額度以法定容積百分之十五為上限：協助開闢或管理維護更新單元內或其周邊公共設施之獎勵容積＝（協助開闢都市計畫公共設施所需工程費＋土地取得費用＋拆遷安置經費＋管理維護經費）ｘ一點二倍／（二樓以上更新後平均單價－興建成本－管銷費用）；捐贈經費予當地地方政府都市更新基金之獎勵容積＝捐贈金額ｘ一點二倍／（二樓以上更新後平均單價－興建成本－管銷費用）。（第2 項）前項土地取得費用，以事業計畫報核日當期之公告現值計算。（第3 項）第1 項協助開闢更新單元內或其周邊公共設施，以容積移轉方式辦理者，依其規定辦理，不適用本條獎勵。」查本辦法是依都市更新條例第44條第3 項規定訂定之法規命令，並未違反母法之授權目的及內容，且未與母法干格或不一致，本院自得援用。
4.都市更新事業範圍內國有土地處理原則【即處理原則】第11點：「國有土地屬公共設施用地者，依下列方式辦理：㈠以權利變換方式實施：1.都更條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施用地，屬各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第一項但書規定應辦理有償撥用者，領取現金補償；其餘應辦理無償撥用者，留供辦理抵充。2.前目以外之其他用地，參與分配。㈡以協議合建方式實施：得依都更條例第27條第3 項第5 款規定讓售實施者。」此項處理原則，係因都市更新第27條第1 項之規定（都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新），而為配合都市更新政策之推動並提升國有財產運用效益及兼顧國庫利益，而訂定此一行政規則，以落實國有土地（含公用土地及非公用土地）以同意依都市更新條例規定劃入更新單元為原則，所為技術性及細節性之規範。進一步，針對國有非公用土地與都市更新案間，另有國有非公用土地參與都市更新注意事項【即注意事項】第16點：「經更新單元內國有公用財產管理機關同意，執行機關得就單元內國有非公用土地，委託該管理機關依第13點（執行機關應依下列規定申請分配更新後之房、地：略）、第14點（執行機關將申請分配意見函告實施者時，應一併告知下列事項：略）規定，併同辦理申請分配作業。」查此注意事項，係依前述處理原則第15點（此為行為時法，現行法為第16點）規定訂定之，是國有非公用土地參與都市更新有關細節性及技術性事項的作業。上開處理原則及注意事項，參照大法官會議釋字第443 號解釋理由書自無違法律保留原則。
5.內政部營建署於93年3 月30日營署都字第0930019617號函釋以：「關於都市更新條例第31條第1 項所稱以權利變換方式實施都市更新事業時，對不願或不能參與者之現金補償數額應以權利變換前之權利價值計算，無須扣除共同負擔，本部90年9 月27日台內營字第9085560號業已明釋。至各宗土地權利變換前之權利價值比例，依都市更新權利變換實施辦法第六條規定，係指權利變換前各宗土地於評價基準日之權利價值之比例，其權利價值確定後，不論各宗土地所有權人是否參與分配，其價值比例均不變。更新後各土地所有權人應分配之權利價值，於各土地所有權人均參與分配時，依權利變換實施辦法第10條規定，應按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。即其應分配之權利價值比例等於更新前之權利價值比例；原土地所有權人有不願或無法參與分配時，其補償金額由實施者（都市更新事業機構或都市更新會）給付，並由實施者按其更新前權利價值及提供資金比例，分配予更新後建築物及土地之應有部分。即不參與分配者之應分配之權利價值比例，已因其領取補償金（更新前權利價值）而轉為給付補償金之實施者應分配之權利價值比例，對其他參與分配者之應分配之權利價值比例並無影響。」經查，權利變換係指更新單元內重建區段之依法得參與之人或實施者，提供土地建物、他項權利或資金，於實施完成後按其更新前權利價值及提供資金之比例，分配更新後土地及建築物或權利金；但更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。這樣的規制下，參與更新案者是以「更新前權利價值比例」取得「更新後之土地及建築物總權利價值」其中當然要扣除共同負擔，但若不願或不能參與者之現金補償數額應以權利變換前之權利價值計算，既然不願或不能參與更新案，自然無法取得更新後之土地及建築物，也就無法享有更新案再開發之利益，採衡平的做法，自無必要承擔風險與分擔成本，自無須扣除共同負擔；顯見此函釋是基於法規意旨所為，與一般法律解釋相符，本院當得援用。
八、參照都市更新條例第3 條第5 款就權利變換之定義，重心在「按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金」，就更新前而言是「權利價值」及「提供資金」，就更新後則為「建築物及其土地之應有部分」或「權利金」：
1.由同條例第31條第1 項：「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」是說明權利變換是要扣除更新之成本（折價抵付共同負擔），此條項之本文規範重心在於以權利變換方式實施更新案要承擔成本，而但書是例外情形，既然屬於不願參與分配或應分配者未達最小單元而無法分配，就無法取得更新後之土地及建築物，也就無法享有更新案再開發之利益，自無須扣除共同負擔。則所得到之現金補償，應以權利變換前之權利價值計算，且無須扣除共同負擔，則這份「補償金（以更新前之權利價值計算）」當然與更新後土地及建築物或權利金之「權利金（以更新後之價值計算）」有所不同。
2.同條例第27條第3 項第4 款、第30條第1 項、第31條第1 項、第32條第1 項、第39條第2 項、第40條第1 項均有關於「權利價值」之規定，其中第3 條第5 款有「更新前權利價值」之明文，第31條第1 項及第40條第1 項則均有「權利變換前之權利價值」之明文，至於權利變換後，則不稱為權利價值，而於第3 條第5 款稱為「更新後建築物及其土地」，於第30條第1 項稱為「應分配之土地及建築物」，於第31條第
1 項規定「權利變換後之土地及建築物」，於第39條第2 項規定「土地所有權人應分配之土地及建築物」，綜觀以上規定，顯然立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為「權利價值」，稱權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」。
3.另同條例第22條第1 項有關應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人之同意等相關規範，及第25條、第25條之1 有關得以徵收、區段徵收、市地重劃、協議合建方式實施都更案之權利人同意規範等；顯示更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人可以選擇不願意參與權利變換，領錢離開，而無需承擔更新案再開發之風險。但都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築，應一律參加都市更新（參見同條例第27條第1 項），有無選擇不參與權利變換之空間？尚待釐清，而都市更新條例第46條第4 款：「不願參加權利變換而領取現金補償者，減徵土地增值稅40% 」，是否僅適用於私有土地及私有合法建築物所有權人，而與公有土地及建築無涉？將導致都市更新事業範圍內國有土地處理原則【即處理原則】第11點、與國有非公用土地參與都市更新注意事項【即注意事項】第16點應如何適用之疑義。這些都建立於「補償金（以更新前之權利價值計算）」與更新後土地及建築物或權利金之「權利金（以更新後之價值計算）」有所不同；以及立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為「權利價值」，稱權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」之認知。
九、本案之爭執在系爭5 筆土地，僅26-1地號參與分配，而33-1、83-1、83-3、83-4地號則領取補償金脫離更新案；如此選擇是否於法有據？所涉權利變換之基準是否公允？
1.都市更新實質意義是都市的再開發，配合都市更新政策之推動並提升國有財產運用效益及兼顧國庫利益，都市更新條例第27條第1 項立法意旨以都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加為原則。而第2 項則更進一步規範，當公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理。但這是個原則，仍然有因地或因時制宜的彈性空間，如同條第3 項第4 款：「前二項公有財產依下列方式處理：略。4.以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。」因此可能的選項有三種，都是以應有之權利價值選擇之，所稱「應有之權利價值」按上揭說明應是權利變換前之權利為「權利價值」，這份權利價值可以轉換為：①參與分配（即權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」，但需要扣除共同負擔），②領取補償金（補償金以更新前之權利價值計算，無須扣除共同負擔），③讓售實施者（這是協議價購，參見同條例第25條之1 所稱「對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購」）。而本案情形，系爭5 筆土地，僅26-1地號參與分配，而33-1、83-1、83-3、83-4地號則領取補償金脫離更新案是符合上開①②，而與③無涉，就法規而言，如此選擇是於法有據。
2.原告稱：關於處理原則第11點第1 項規定：「國有土地屬公共設施用地者，依下列方式辦理：㈠以權利變換方式實施：
1.都市更新條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施用地，其應辦理有償撥用者，領取現金補償；得無償撥用者，留供辦理抵充。2.前目以外之其他用地，參與分配。」此行政規則規範之理由係為配合都市更新條例第27條、第30條規定，明定公共設施用地之處理方式。而注意事項第16條修正前後之規範意旨（參原審卷p34-38）及修正對照表（參本院卷p53-54）。顯見財政部訂定發布處理原則第11點第1 項第1款規定，與被告訂定發布注意事項第16點規定，兩者所規範之對象不同，其中處理原則第11點第1 項第1 款規定，係規範都市更新條例第30條第1 項所定應共同負擔之七項公共設施用地；另注意事項第16點規定，則係規範都市更新條例第30條第1 項所定共同負擔之七項公共設施以外之其他用地，以及同條第3 項規定權利變換範圍內未列為第一項共同負擔之公共設施用地，兩者規範對象不同，並無優先適用順序之問題。被告亦稱：注意事項第16點與處理原則第11點第1 項第1 款規定各別，應無優先適用問題。注意事項第16點規定適用在「非」屬都市更新條例第30條第1 項規定應共同負擔之七項公共設施用地；都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款則是適用在都市更新條例第30條第1項規定應共同負擔之七項公共設施用地，二者適用對象應有不同。足見兩造就此均無疑義，且因適用對象不同，而互不影響。經查，系爭5筆土地，均為道路用地（參原審卷p33），屬於都市更新條例第30條第1項前段所定供公眾使用之道路；系爭26-1地號土地非屬有償撥用或無償撥用類別，依處理原則第11點第1項第2款規定，參與分配；33-1地號等4筆土地屬於各級政府互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則之有償撥用類別（參原審卷p147），依處理原則第11點第1項第1款領取現金補償，原告之選擇均屬於法有據。
3.就都市更新條例第27條第3 項第4 款所稱「應有之權利價值」應是權利變換前之權利為「權利價值」，而其可以轉換為：①參與分配（即權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」，但需要扣除共同負擔），②領取補償金（補償金以更新前之權利價值計算，無須扣除共同負擔）等，就系爭5筆地號土地之估價，參加人依法委託三家鑑價機構進行鑑價（鑑價報告均附卷供參），針對道路用地，都市更新權利變換不動產估價報告書（參原審卷p57 ）記載：「㈥道路用地更新前權利價值評估：…。評估步驟：步驟一：估算道路用地更新後總允件容積之整體貢獻度、步驟二：利用建築用地容積獎勵係數還原道路地更新前容積率、步驟三：計算該容積價值即道路用地更新前土地價值…」可知鑑價報告，就權利變換前之權利價值，係遵循專家學者組成之審議會決議，核屬具高度屬人性、專業性之專業判斷，並依此作成估價報告書。凡此，透過合議制及適當審議程序，獨立行使職權者，共同作成決定，應該享有判斷餘地；而在判斷餘地範圍內，除非專業機制於判斷時，有未遵守法定程序、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等顯然違法之情形外，其專業認定應受司法尊重；所以法院要審查的範圍就在這些特殊或例外之情形，而本案並無上開「未遵守程序、基於錯誤之事實、未遵守一般判斷原則、夾雜無關之因素」等情事，本院認其所涉權利變換之基準為公允，當屬有據。又三份鑑價報告中，參加人是選擇對所有參與都市更新地主最有利之金額；並斟酌土地整體的容積貢獻程度，容積率是全體參與都市更新者共享，當原告選擇領取更新後的權利價值時（系爭26-1地號選擇參與分配）也分享到此利益，這是一份綜合性的評估，則原告稱「系爭5 筆土地，以臺北市○○道路用地徵收補償標準，查估市價並取其平均值2 倍為預估之平均價格；系爭26-1地號因參與分配以更新後103 年度公告現值2 倍計價；其餘4 筆土地領取現金補償，則以更新前98年度公告現值2 倍計價」並未斟酌實際貢獻度之評估而無可信。
十、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
書記官 林淑盈