臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第68號105年12月22日辯論終結原 告 范氏芳草被 告 外交部代 表 人 李大維（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國104年5 月28日院臺訴字第1040133888號訴願決定，提起行政訴訟，經本院104 年度訴字第945 號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院105 年度裁字第941 號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與TRAN TRONG HUNG （下稱陳仲興，另以裁定駁回）於民國103 年3 月10日在越南辦理結婚登記，嗣持結婚證書於103 年12月25日分別向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下稱駐胡志明市辦事處）申請文件證明及陳仲興來臺依親居留簽證。該辦事處以原告及陳仲興經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第
3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，分別以
104 年1 月12日胡志字第10400000730 號函（下稱原處分）不予受理原告、陳仲興文件證明申請及胡志字第00000000000A號函駁回陳仲興簽證申請。原告及陳仲興不服，提起訴願均遭駁回，復提起行政訴訟（陳仲興嗣於前審審理時撤回請求來臺依親簽證部分之訴），經本院104 年度訴字第945 號裁定（下稱原裁定）駁回，原告復提起抗告，經最高行政法院105 年度裁字第941 號裁定（下稱發回裁定）廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：原告原為越籍人士，與我國籍人士即訴外人陳盛烘於92年1 月8 日結婚，於98年6 月4 日取得我國國籍，嗣於99年11月17日與陳盛烘離婚，離婚後第4 年才與越籍陳仲興結婚，並非取得我國國籍後立即與外籍人士結婚。原告現已歸化為我國國籍，當然受憲法第7 條、第22條以及司法院釋字第362 號保障婚姻自由之權利。然被告經辦人員於面談過程與答辯過程中，僅因原告、陳仲興於面談中部分陳述不一致，即臆測原告之婚姻係另有二度移民目的，顯屬荒謬。又原告、陳仲興在面談結果有所出入，係因細節部分記憶不清楚，且被告面談之問題內容確實強人所難，正常夫妻均難以完整回答。何況，原告、陳仲興分居兩地，無法事先鉅細靡遺一一報告對方，而兩國風俗習慣和語言用詞本不相同，容易因回答方式導致正確度不高，此部分被告自應加以斟酌。再參酌原告、陳仲興就大部分之面談問題，均能清楚答覆，及原告提出之越南結婚證書、陳仲興良民證、婚禮照片、原告與陳仲興同遊新加坡、富國島等地之旅遊照片、家人合照、越南至臺灣之電話聯絡單、facebook聊天訊息、女方在男方家之暫住證、兩人銀行存款證明書等文件，堪認雙方確有結婚之真意。甚且，原告已歸化多年，習慣本地生活，外籍配偶陳仲興意欲來臺共同生活，自屬有利於我國勞力市場，並無所謂影響我國人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等問題。再者，被告之行政行為，應符合行政程序法第6 條之平等原則及第7 條之比例原則，不應族群歧視，違反人權等語。並請求判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告、陳仲興103 年12月25日文件證明申請表之內容，對原告作成准許文書（結婚證書）驗證之行政處分。
三、被告抗辯略以：
（一）程序部分：依行政程序法第17條、第96條第1 項第6 款、第99條等規定，可知僅於因處分機關「未為告知」或「告知錯誤」致向無管轄權之機關聲明不服之情形下，始認此屬不可歸責於人民之事由，因而應依法移送有管轄權之機關，並視為自始向有管轄權之機關聲明不服。本件原處分已記載不服原處分之救濟方法、期間及其受理機關，已為告知且無告知錯誤之情形，然而原告仍決定向無管轄權之行政院提起訴願，自屬可歸責於原告之事由，原告應自行承擔未依法定程序提出救濟之失權效果。是以，最高行政法院發回裁定認定被告已為訴願答辯，且行政院亦已為訴願審理，因此不可歸責於原告之異議程序瑕疵，應視為已告治癒云云，顯然於法不合。本件原告就原處分未依文件證明條例第23條第2 項規定提起異議而逕提訴願及訴訟，係起訴不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，應裁定駁回。
（二）實體部分：
１、駐胡志明市辦事處依文件證明條例第11條第1 項規定，得就文書驗證申請案件先行審查有無法定不予受理事由存在，若經審查有法定不予受理事由存在，自無須對文書上簽章之真偽或文書形式上是否存在進行審查，即得以「程序上」不受理之決定駁回其申請，此觀文件證明條例第11條第1 項第3 款及第14條第1 項規定之立法理由以及最高行政法院103 年度判字第569 號判決、102 年度判字第628號、第654 號判決可明。
２、依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，被告駐外館處於決定是否受理文書驗證申請案件時，應審酌申請目的有無違反國家利益，原告申請文書驗證與陳仲興申請來臺簽證之目的既屬同一，則該等申請目的是否與我國國家利益有違，自應為一致性之認定。又關於陳仲興申請簽證來我國是否有損及我國國家利益之虞，基於不確定法律概念之判斷餘地、權力分立及責任政治原則，被告駐胡志明市辦事處應享有不受行政法院審查之判斷自由，行政法院若對此判斷加以審查甚至以自身判斷取而代之，勢必將侵害行政機關之權力核心範圍，並對行政機關權力之行使造成實質妨礙。同理，除程序上有明顯重大瑕疵以外，有關原告申請文書驗證之目的是否與我國國家利益有違一節，本院自應尊重被告駐胡志明市辦事處所為之實體判斷，不應介入審查等語。並請求判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之事實，有文件證明申請表（原處分卷第84頁）、越南結婚證書及其中文譯本（原處分卷第15至16頁）、申請依親簽證面談預約表（原處分卷第108 至109頁）、駐胡志明市辦事處依親簽證面談紀錄譯文（原處分卷第2 至3 頁、第74至79頁）、面談結果通知書（原處分卷第80頁）、原處分（原處分卷第113 頁）、原告訴願書（原處分卷第122 至123 頁）、訴願決定（原處分卷第126 至131頁）、原裁定（前審卷第96至97頁）、發回裁定（本院卷第
8 至12頁）在卷可稽，應堪認為真實。是以，本件之爭點為：（一）原告對原處分不服，未經異議程序，逕提起訴願、行政訴訟，是否為起訴不備法定要件？（二）原處分以原告、陳仲興面談結果對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述為由，不予受理原告之文件證明申請，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院發回裁定所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。又最高行政法院發回裁定已指明：「（一）、按行政程序法第17條規定：『（第1 項）行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。（第2 項）人民於法定期間內提出申請，依前項規定移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之機關提出申請。』而行政訴訟法第4 條第1 項規定：『人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。』又文件證明條例第23條第2 項、第3 項規定『申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。』『主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。』次按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。申言之，解釋當事人所立書狀之真意，應通觀全文，於文義上及論理上詳為推求，並斟酌立狀當時及過去之事實、適用之相關法規等一切證據資料，本於經驗法則、論理法則，從該意思表示所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意。準此，申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處之決定如有不服，應循序提起異議程序、訴願程序，始得提起行政訴訟。惟若申請人對於主管機關或駐外館處不予受理之決定，已具狀向駐外館處表示不服，雖誤以『訴願書』之形式為之者，駐外館處仍應以其係提起異議處理，始符法意。（二）、查駐胡志明市辦事處依前揭文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，以104 年1 月12日胡志字第10400000730 號函復不受理抗告人等（即原告、陳仲興）103 年12月25日文件證明申請案，業於該函說明二明載：依據『外交部及駐外館處文件證明條例』第23條第2 項規定，倘台端不服本處作成之不予受理決定，得以書面敘明理由，於15日內向本處提出異議之教示（見訴願卷第11頁、第12頁），詎抗告人等未依上開教示，而於104 年1 月22日擬具『訴願書』，向駐胡志明市辦事處提出表示不服，揆諸前揭規定，駐胡志明市辦事處本應依『異議』程序處理，詎駐胡志明市辦事處卻將上開『訴願書』轉呈相對人（即被告），向行政院提出訴願（見訴願卷第6 頁- 第10頁），雖有不合；惟參之相對人之訴願答辯函，已針對本文件證明申請案及其異議不予受理之原委提出詳細答辯（見訴願卷第4-5 頁），且行政院亦針對此部分，為實體之審議，其不可歸責於抗告人等之『異議』程序之瑕疵，應視為已告治癒，否則，徒增抗告人等程序來回之週折，不符訴訟經濟之意旨，從而，抗告人等對於實體審議之訴願決定不服，提起撤銷訴訟，行政法院即應就訴願決定進行實體審理，不得再執行政訴訟法第107 條第1 項第10款為由，認本件抗告人等未經異議程序，裁定駁回其訴。」依前揭規定，本院自應以上開最高行政法院之法律上判斷為本件判決之基礎。被告於本院審理時仍辯稱：本件原告就原處分未依文件證明條例第23條第2 項規定提起異議而逕提訴願及訴訟，係起訴不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，應裁定駁回云云，即非可採。
（二）次按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第3 項第2 款雖明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。何況，本件文件證明之申請，僅係外交部及駐外使領館、代表處、辦事處或其他外交部授權機構依有關文書之當事人或其他關係人之申請，以比對簽章式樣或其他適當方法查驗後，證明文書製作人、有權簽字人或公證人之簽章為真正，或文書形式上存在之程序而已（文件證明條例第1 條、第3 條第1 款、第2 款參照），尚與簽證申請之准駁，係國家主權之行使，並涉及高度政治性有間，更難謂司法不得介入審查。是以，被告辯稱關於簽證核發事項，司法不宜介入。同理，除程序上有明顯重大瑕疵以外，有關原告申請文書驗證之目的是否與我國國家利益有違一節，法院自應尊重被告駐胡志明市辦事處所為之實體判斷，不應介入審查等語，洵非可採。
（三）復按文件證明條例第3 條第1 款規定：「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。」第5條第1 項第3 款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」第11條第1 項第3 款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……
三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」至於申請結婚文件證明者是否具有上開不當情形，我國駐外館處有權裁量並為認定，而我國駐外館處究竟得藉由何種程序判斷申請驗證之文書是否具有上開不當情形，法無明文。據此，駐外館處非不得藉由申請簽證程序時綜合判斷當事人申請證明之文件是否具有上開不當情形，各別作為簽證申請及文書驗證准駁之依據。倘駐外館處因辦理簽證作業而知悉申請人之申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形，駐外館處在辦理文件證明申請時，自得加以審酌（最高行政法院105 年度判字第9 號判決可資參照）。又外國人申請驗證其與我國國民間之外國結婚文件的目的，多數係為以該外國人與我國國民結婚依親為由申請來臺居留簽證。是以，外國人以其與我國國民結婚依親為由申請來臺居留簽證，非僅關係我國國民之家庭生活，亦將影響國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面。質言之，不論係申請結婚文件證明，或居留簽證之核發，均與國家利益攸關。倘該外國人與我國國民間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得我國國民配偶之身分，藉此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，自然應認為與國家利益有違，主管機關或駐外館處應依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定不予受理其結婚文件證明之申請。
（四）末按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。經查，由原告、陳仲興分別向駐胡志明市辦事處申請文件證明、我國簽證之整體始末，已見原告持在越南辦理結婚登記之文件，申請文件證明之目的，係為以其等已在越南結婚，符合申請來臺「依親」簽證所需之要件，其申請文件證明最終目的在於企冀陳仲興來臺居留，此觀文件證明申請表上「申請文件證明主要用途」欄載明「申請依親面談」益明（參原處分卷第84頁）。
次查，駐胡志明市辦事處於103 年7 月25日及同年12月26日對原告、陳仲興實施面談，惟面談實施結果，發現雙方就下列事項之陳述互有出入：⑴雙方初次見面時間：原告第1 次面談時係陳稱雙方係於96年12月27日在其越南家中見面，第2 次面談時則改稱雙方初次見面之日期為96年12月25日；陳仲興2 次面談均稱係於96年12月25日初次見面。另原告、陳仲興所填具依親面談申請人基本資料，關於雙方第1 次見面日期，於103 年7 月25日填載96年12月27日，而於103 年12月24日則填載96年12月25日，亦不一致。⑵結婚宴客情形：第1 次面談時雙方均稱於農曆102 年12月7 日（即國曆103 年1 月7 日）在女方家辦婚宴20幾桌，農曆102 年12月8 日（即國曆103 年1 月8 日）在男方家辦20幾桌。第2 次面談時，原告改稱於103 年1 月8日先在女方家請客30桌，男方家請20桌左右；陳仲興則稱於103 年1 月8 日先在女方家請客，約20桌，男方家係請25桌左右。⑶原告離婚後在臺居住情形：原告稱離婚後先與朋友合住桃園，不久單獨居住；陳仲興稱原告離婚後自己住臺北，不記得原告有無與朋友住。⑷原告取得我國身分證時間：原告稱其係於100 年11月25日取得；陳仲興則稱原告係於99年取得，有經原告及陳仲興簽名之面談紀錄譯文及依親面談申請人基本資料影本可稽（參原處分卷第
1 至3 頁、第73至79頁）。衡酌原告原為越南籍，與陳仲興無語言溝通障礙，卻對雙方初次見面日期、辦理結婚宴客日期及桌數之雙方共同經歷之往來事實及女方在臺生活背景之重要事項，各為不同陳述或說詞前後反覆，顯與常情不合。何況，原告、陳仲興係於103 年1 月初宴客，嗣於103 年7 月25日、同年12月26日分別實施第1 次及第2次面談，距宴客之時間不過約半年或1 年，但原告、陳仲興就宴客日期、宴客桌數竟先後陳述不一，啟人疑竇。職是，被告駐胡志明市辦事處綜合審認，原告、陳仲興於面談中就結婚重要往來事實及雙方生活情形資料陳述歧異，有違常情，難認其等具有結婚之真意，其等婚姻真實性及陳仲興來臺之動機及目的容有疑慮，陳仲興不無藉與原告結婚依親名義，達到來臺居留目的之虞，衡酌外籍配偶以結婚依親為由申請來臺，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，若准予受理原告越南結婚證書之證明，顯與國家利益相衝突，為維護國家利益，乃依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，不予受理原告文件證明之申請，揆之上開規定及說明，自屬有據，亦未違反行政程序法第6 條之平等原則及第7 條之比例原則。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分不予受理原告之文件證明申請，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，分別訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 劉穎怡法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 23 日
書記官 張正清