臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第69號
108年8月1日辯論終結原 告 黃芳玉訴訟代理人 蔡良靜 律師（兼送達代收人）被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）住同上訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國104年5月27日新北府訴決字第1040528309號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，經本院以104年度訴字第1017號判決後，最高行政法院以105年度判字第434號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告於前審起訴時之聲明為：「訴願決定、原處分（即被告民國103年3月10日北工施字第1030400966號函）及103年4月21日北工施字第1030648007號函（下稱103年4月21日函）均撤銷。」嗣於105年2月25日前審言詞辯論期日變更其聲明為：「1.訴願決定、原處分及103年4月21日函均撤銷。2.被告就原告申請應作成增加建照執照建築期限之處分。」（前審卷第230至231頁）。
經最高行政法院判決發回本院更審後，原告於105年12月13日本院準備程序變更訴之聲明為：「1.訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷。2.被告應依原告102年12月24日（被告收文日，下同）之申請作成准許原告96門建字第208號及96門建字第209號建築執照（下分別稱208號建照及209號建照，或合稱系爭建照）自補發新建築執照之日起各增加工期94個月及130個月之行政處分。」（本院卷1第80頁）；再於106年2月21日準備程序變更訴之聲明為：「1.原處分及訴願決定關於原處分部分均撤銷。2.被告應依原告102年12月24日之申請作成准許系爭建照自核准增加工期之日起各增加94個月及184個月之行政處分。」（本院卷1第131頁）；並於108年8月1日言詞辯論期日將上開第1項聲明部分調整為：「1.原處分及該部分訴願決定均撤銷」。經查，原告雖數次變更聲明，經核其請求之基礎不變，且被告於訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論（本院卷2第86至88頁），依據前開規定，其訴之變更，應予准許。
二、事實概要：原告領有被告核發之系爭建照，規定開工期限自領照後6個月內開工（核准開工展期期日為96年12月25日），竣工期限為開工之日起39個月（100年3月25日）內完工。原告曾於97年9月9日（被告收文日）以工程鉅大為由申請增加建築工期，惟因未具體說明未能於期限內完工之理由，而遭被告否准。後原告於100年1月31日（被告收文日）依建築法第53條及內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令向被告申請展延，被告同意竣工展期3年（103年3月25日止）。原告再於102年12月24日向被告申請依工程鉅大增加系爭建照建築期限（申請各增加106個月及197個月，下稱系爭申請案），被告遂邀集相關人員開會，於103年3月6日開會結論為：「
一、本建造執照於96年12月25日申報開工後至今工程並無實際施工，又申請人所提趕工計畫實際施工時間於105年10月6日，距今兩年餘，是與趕工之規定及目的不符，另趕工計劃亦未明列施工進度管制點以供查核。二、本次申請礙難同意。」並以原處分檢送該會議紀錄予原告，原告不服，提出103年3月12日申覆書，被告則以103年4月21日函復：「……依新北市建築管理規則第18條所授予之裁量，決定本案予以駁回，於法規並無不符……。」原告不服，提起訴願，遭決定關於原處分為訴願駁回；關於103年4月21日函為訴願不受理。原告猶不服，對原處分及103年4月21日函提起行政訴訟。
經本院以104年度訴字第1017號判決（下稱原判決）將原告之訴駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第434號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：㈠查系爭建照工程規模龐大，又因環境影響評估（下稱環評）
控制採分期分區施工，建照效期僅39個月明顯不足，原告於97年即以「工程鉅大事由」提出申請增加工期，被告以97年11月18日北工施字第0970832135號函確認系爭建照符合工程鉅大資格，但未准許增加工期，又當時適逢世界性金融海嘯，內政部乃以97年12月19日台內營字第0970809938號令全國有效建照一律自動延展2年，原告乃向被告提出展期，而獲准展延至103年3月25日，非因工程鉅大而獲准。故審核本件申請時，僅須就是否符合被告於96年12月19日召開之「訂定臺北縣建築管理規則第18條第1項但書規定工程鉅大案件增加工期標準」會議（下稱被告96年12月19日會議）決議之酌予增加建築期限標準（下稱鉅大案件增加工期標準）而為審核，無須考慮有無其他事由。依鉅大案件增加工期標準「二、已領建造執照或雜項執造尚未失其效力案件，得適用前項標準申請增加建築期限。」。該鉅大案件增加工期標準之唯一限制為「尚未失其效力」之建造執照或雜項執照，並無對申請案工程進度有任何要求，被告數度主張酌予增加工期應以建築「開工」為前提云云，實無可採。
㈡原告增加工期申請書及增加工期報告書等已詳述顯未能於期限內完工之正當事由，被告應核予增加工期：
⒈系爭建照之位置因位處山坡地且開發範圍近1萬坪，依環評
法第5條、第16條之1及開發行為應實施環評估細目及範圍認定標準第31條規定，必須製作環評及後續之環境差異（下稱環差）分析及對策檢討報告，經核准後，始得為開發行為。查原告排定工程進度之第一事項為「環差報告」，至少費時2年以上，且尚須配合辦理變更設計情事；第二事項為「機電、空調、消防工程設計與審查」，一般亦需耗時1年以上始得完成，再加上依工程先後施作順序，依序排定必要工程至105年10月進行A區1區地下室開挖與結構體施工。再者，政府北海岸交通建設及觀光等公共建設之全面配合、引進國外專業合作開發商之協商談判極為費時（均屬情形特殊）、氣候影響工程施工甚鉅（即施工困難）、當地人力供給有限（即情形特殊）等均係明確有據顯未能於期限內完工之合法事由。
⒉系爭建照之開發計畫因工程鉅大，行政院環境保護署在核定
之環境影響說明書明確指示開發時應採分期分區施工方式，最大開挖面積不得超過0.3公頃。此外，分期分區施工之衡量因素尚有同時開挖大面積基地之安全性、營造廠或承包商之開挖機具及人力調度、對交通阻塞及對附近村落空污及村落生活之影響等，故本建案之起造人、監造人及承造人均認為本案之安全合理施工方式應係分期分區施工，勢必因此而須增加相當之工期。原告於申請時既已提出如上所述之正當合法事由，被告猶執陳詞謂原告未說明顯未能於期限內完工云云，顯為無稽。
㈢查建築法第53條規定係授權地方政府機關就「建築期限基準
」另訂建築管理規則規範之；新北市政府乃依建築法之授權而訂定新北市建築管理規則，並於（行為時，下同）該法第18條第1項就「建築期限基準」明定建築物如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊時，行政主管機關即得酌予增加建築期限，並無其他要件限制。惟被告103年2月12日北工施字第1030249163號函（下稱103年2月12日函）竟額外增加「申請應於執照建築期限屆滿前1年內提出」、「工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報」及「如經以工程鉅大為由申請增加工期並經被告核准在案者，不得再以相同理由申請」等要件，明顯增加原本法律所無之限制，牴觸憲法第23條法律保留原則之規定，應屬無效，被告自不得以該函駁回原告增加工期之申請。
㈣觀諸原處分及訴願決定駁回系爭申請案之理由可知，就申請
增加工期之實質內容而言，被告係因原告申請案及後續之修正案所載105年10月6日前之工期排程而駁回原告之申請，即不認同系爭建照各別所列近100項施工排程之前11項而已。
被告於更審程序中突然指摘原告申請增加工期時未提出原始施工計畫及工程要徑供被告審查，原告就顯未能於建築期限內完工之情事並未具體說明其理由，原告趕工計畫結構體施工部分與裝修工程部分可重疊進行而未說明分段施工之必要及理由、不必計入工期計算之門牌申請、使用執照申請與取得等項目應予扣除云云，不僅與事實不符，皆係被告臨訟擅增原處分及訴願決定駁回原告申請增加工期之理由，毫無可採。而依新北市建築管理規則第18條第1項所列事由中，僅有工程鉅大乙項可於核照時客觀知悉，其他事由則大多發生於核照後或施工中，故該條文之適用不應侷限於發給執照「時」有顯未能於期限內完工之事由者。被告核准眾多樓地板面積小、無需環評、無需分期分區施工之增加工期實例，並無侷限於發給執照「時」客觀顯未能於期限內完工之事由，此由本次鑑定報告所載附錄9之4件增加工期會議紀錄所載申請及核定事由亦得明證，被告絕無不准原告增加工期之理。況被告迄至更審期間突又增加需以「發給執照『時』，有客觀上顯未能於期限內完工之事由」始得予以增加工期云云，不僅無據，亦違反行政程序法第6條不得為差別待遇之規定。且系爭建照申請增加工期之事由符合工程鉅大、構造特殊、施工困難等，自不受限於發給建照時之客觀狀況。故被告函詢鑑定意見認計入建築期限為合理之項目，是否均係依系爭建照核發時之建築常規，建造本件建築物所必要者云云，顯屬誤會無據。按系爭建照計入建築期限應依「申請增加工期時」之情況，並依申請時之建築法規及慣例審核始為合法合理。
㈤原告於受核准之展期及延長建築期限將屆滿前，依建照加註
事項及相關法令規定排定工期，至為合法合理，不應遭扣除工期：
⒈原告提出申請時即受被告要求須對「過去之期間」填載未施
工之理由，原告評估工期即將屆滿，遂於工程進度表上填載103年3月24日以前期間泛稱「前置準備、資金籌措」等概括事宜，惟正式申請增加工期之理由已詳載於申請書及施工說明書，並敘明如前。被告數度諉稱「資金籌措困難」為原告申請之主因，謂係原告個人因素所致延宕云云，顯刻意誤導。被告又謂已過去之期間及經被告核准展延工期至103年3月25日之期間，應自本次以「工程鉅大」事由申請增加之工期內扣除，罔顧不同事由核給之展期、延長建築期限及增加工期本得分別計算期間之法理。況「環差報告」、「機電空調消防工程設計及審查」、「臨時防災措施施工」、「施工便道施工」、「10Ｍ道路下原排水溝渠施工與台2線下原有溝渠銜接」及「10Ｍ道路下原排水溝渠豎井施工」乃是依據系爭建照所列加註事項即被告之要求而為，末四者又屬建築常規必須施作之基礎工程，被告主張該等項目不應施作，不應列入工期云云，顯屬無稽。
⒉因環差分析報告完成核定前原告不得實施開發行為，且可能
因逾3年始實施開發行為而需提出環差分析及檢討報告，另原告因歷時10年始取得系爭建照，為配合時空變遷，原告需將設計變更，依新北市政府審查流程，將環評及相關審查一併排入進度表，絕無違反相關法令及建造執照上之加註事項，實與新北市建築管理規則第18條但書之「情形特殊」相符。又依新北市建築管理規則第27條規定，使用執照之申請與取得係施工之竣工總驗收，未取得使用執照形同未興建完成，故原告將「門牌申請」及「使用執照申請與取得」排入系爭建照之必要施作項目，至為合法合理，顯無遭扣除期間之必要。
㈥鑑定報告認為依法令規定系爭建照酌予增加工期為81.354個
月，足證被告否准增加工期為違法濫權，惟系爭建照前申請環評審查及環差分析即費時6年多，再加其他各項審查審議究需多久，非原告所能預測控制，請鈞院審酌實際情況從寬酌予增加工期至少94個月或原告可動工時始起算核准增加工期，以維原告權益。被告援引103年度全年核發使用執照之平均每層樓建築天數資料，用以推估新北市史上最大之民間建築工程應有之工期，被告此行徑無異陷入另類齊頭式工期之框架，毫無可取。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分及該部分訴願決定均撤銷。⒉被告應依原告102年12月24日之申請，作成准許系爭建照自核准增加工期之日起各增加工期94個月及184個月之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠查建築法第53條1項及新北市建築管理規則第18條1項，係規
定主管機關依職權核定時「得」酌予增加，並無賦予原告申請增加之公法上請求權。故被告回復原告申請酌增建築期限之原處分，非屬行政機關就公法上具體事件所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，而非屬行政處分，原告對之提起本件訴訟，當屬無據。
㈡依建築法第53條第1項、新北市建築管理規則第18條規定，
增加工期係以主管機關於發給執照「時」之客觀狀態觀之，有顯未能於期限內完工之事由，始得依上開規定給予增加工期。又顯未能於期限內完工之標準，於法條中並無明文規範，於認定上係由建築師公會、結構技師公會等相關專家學者綜合判斷之。103年2月12日函係放寬以「建築期限屆滿前1年之狀態觀察是否顯未能完工」、並限定「需已完成至地上2層樓版勘驗」之條件，始依放寬之標準審核，並非增加母法所無之限制。至於該解釋性行政規則有無逾越母法之部分，此放寬方式係斟酌相關具體標準後之綜合判斷，自無違法之處。
㈢按新北市建築管理規則第18條係規定「依樓層」增加工期，
若認103年2月12日函有逾越母法而不得適用之情形，則被告96年12月24日北工建字第0960845901號函規定同一樓層可「依面積」增加逾法定之月數，亦為當然逾越母法之情形而不得適用。則依本件原告所申請興建之建築型態為「地下2層，地上14層」，依新北市建築管理規則第18條核算，僅得增加36個月[（24）＋（142）＝36 ]，顯未過短。反之，若認上開二函文均得適用，則原告並不符合增加工期之工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報要件，不符合申請增加工期之要件。
㈣再者，系爭建照申請增加工期分別為2,861天（約95.4個月
）及3,440天（約114.7個月），其中屬建築法及新北市建築管理規則核定工期之依據且屬主要設備、主要項目及報竣工查驗前需完成項目之工期共申請1,428天（約47.6個月）及1,640天（約54.7個月），而被告依建築法及新北市建築管理規則核定工期為39個月，加上依內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令展延工期2年及依建築法第53條規定展延1年，總計75個月顯已足夠，而無新北市建築管理規則第18條但書所稱之「顯未能於建築期限內完工」之情事。
㈤依行為時新北市建築管理規則第21條規定，放樣挖掘基礎土
方前之行為，均非放樣勘驗後之實際施工行為；而相關機電、空調、消防工程設計與審查，依同規則第5條規定，原則需於申請建造執照時即完成，例外則於放樣開始施工前得補送。又依208號建照加註事項所示：「申報放樣前應檢具結構圖、電力、電信、給水等經目的事業主管機關之核准函及圖辦理，否則執照作廢。」是本件相關機電、空調、消防工程之設計與審查，至遲需於放樣施工前即需完成核定，而依環評法第16條之1規定，環境現況差異分析及對策檢討報告於完成核定前，根本不得實施開發行為，遑論辦理施工行為。故上開相關進度自均非屬建築法上之施工行為。若依嚴格之建築法相關規定及新北市建築管理規則第18條之文義或體系解釋，系爭建照顯未能於期限內完工之標準，自應依工程於開工時是否確實無法於期限內完工之客觀情況觀之，則包括「環差分析」（若按期施工並無發生此程序）、「資金籌措」等階段自均非建築法上之施工過程，而施工便道等相關前置程序均需於放樣勘驗前完成，自不得以原告需辦理上開前置作業程序為由，判斷系爭建照是否顯未能於期限內完工。
㈥平等原則乃係講求實質平等，故倘個案間存在差異，即不得
以他案之情況，以平等原則為據，要求行政機關予以相同之對待（最高行政法院95年度判字第1418號判決參照）。查有關工程鉅大之認定及酌予增加之工期日數，係依照個別案件之情形分別酌予增加，工程內容、未能於建築期限內完工之理由、趕工計畫等之相關審核文件均影響工期增加與否或增加天數之認定，除原告能證明有何種案件就上開審核事項均「完全相同」，而被告所做之認定「有所不同」，方能主張有平等原則之適用。原告所舉之3件申請案情節均與本案有別，故原告主張本件有違平等原則云云，實非有據。
㈦本案鑑定報告之內容與本院囑託依「核發建造執照時之建築
常規」計算合理建築期限之鑑定命題顯然不同，且內容亦有諸多未確定之處，比照援引之標準亦未盡合理，是其鑑定報告實有可議之處，本件鑑定報告書補充說明之內容仍有諸多不適當之處，難認該鑑定報告可採。綜上，原告之主張均無理由。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭建照（本院卷1第184至195頁）、原告97年9月9日（被告收文日）申請書（原處分卷第7至8頁）、被告97年11月18日北工施字第0970832135號函及所附會議紀錄（前審卷第14至15頁）、原告102年12月24日申請書（本院卷1第112至115頁）、103年4月21日函（前審卷第19至20頁）、原判決（前審卷第240至253頁背面）、發回判決（本院卷1第8至17頁）、原處分（前審卷第17至18頁）、訴願決定（前審卷第28至36頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告請求被告依其102年12月24日之申請，作成准許系爭建照自核准增加工期之日起各增加工期94個月及184個月之行政處分，是否於法有據？被告以原處分否准原告之申請，是否合法？
六、本院之判斷：㈠按建築法第53條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管
建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」第54條規定：「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期一次，期限為3個月。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容，於建築管理規則中定之。」第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」準此可知，直轄市政府經建築法授權所訂定之建築管理規則，應明文規定建築期限之基準及施工計畫書所應包括之內容，並報經內政部核定後實施，而直轄市、縣（市）主管建築機關，係於「發給建造執照或雜項執照」之時，依照建築期限基準之規定，核定建築期限，建築期限既係以開工之日起算，則建築期限自應指起造人完成建築物工程所需之施工期日。至於起造人因故未能於建築期限內完工時，則屬承造人是否另依建築法第53條第2項規定申請展期1年之問題。
㈡次按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許（最高行政法院93年判字第309號判例）。而新北市政府為實施建築管理，依建築法第101條規定授權而訂定新北市建築管理規則，行為時之新北市建築管理規則第5條第1項規定：「起造人申請建造執照，應檢附之工程圖樣及說明書，其種類及製作規定如下：一、工程圖樣：（一）基地位置圖：載明基地位置、方位、都市計畫土地使用分區或區域計畫土地使用編定及比例尺。（二）地盤圖：載明基地之方位、地號及境界線、建築線、臨接道路之名稱及寬度、建築物之配置。（三）配置圖：載明基地之方位、地形、四週道路、附近建築物之層數、構造及其他情況、申請建築物之位置、騎樓、防火間隔、空地、基地標高、排水系統及各排水方向。（四）各層平面圖及屋頂平面圖：註明各部分之用途及尺寸，並標示新舊溝渠位置及流水方向。（五）建築物立面圖：各向立面圖應以座向標示之，並註明碰撞間隔。（六）剖面圖：註明建築物各部尺寸及所用材料。（七）各層結構平面圖。（八）結構詳圖：載明各部斷面大小及所用材料；但所附結構計算書業已載明斷面大小及材料者，其結構詳圖得於放樣前，補送本府備查。（九）設備圖：載明本規則第25條規定建築物主要設備之配置。二、結構、應力計算書。三、地基調查報告書：依建築技術規則建築構造編規定。四、建築線指定圖。……。十、本法或其他相關法令規定應檢附者。……。」第18條規定：「（第1項）建築期限依下列標準，並加計3個月計算。但建築物因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯未能於建築期限內完工者，本府於核定時，得酌予增加：一、地下層每層4個月。二、地面各樓層每層2個月。三、雜項工作物3個月。（第2項）前項建築期限，自開工之日起算。（第3項）因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工者，其停工之日數不計入建築期限。」（嗣於107年8月8日修正新北市建築管理規則全文，其中第14條規定：「（第1項）建築期限依下列標準，並加計3個月計算：一、地下層：每層5個月。但其樓地板面積超過1千平方公尺者，每增加5百平方公尺，增加1個月。二、地面層：每層3個月。但其樓地板面積超過1千平方公尺者，每增加5百平方公尺，增加1個月。三、雜項工作物：工程造價於新臺幣2千5百萬元以下者，9個月；超過新臺幣2千5百萬元至新臺幣5千萬元以下者，2年；超過新臺幣5千萬元者，3年。（第2項）前項建築物如因構造特殊、施工困難或情形特殊，於核定建築期限時，本局得酌予增加建築期限。（第3項）建築物施工中，如因施工困難或情形特殊，經檢具工期增加說明書，由本局審查通過後，始得酌予增加建築期限。……。」）準此，新北市建築管理規則就建築期限除依照核發執照之種類、建築樓層位置及樓層數之各種情形所訂定原則性及一般性裁量基準外，另訂有例外情形（即建築物因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯未能於建築期限內完工）得酌予增加建築期限之裁量基準，核與建築法授權被告「依據地方情形」訂定有關發給建造執照或雜項執照時之建築期限基準之目的相符，並無牴觸，則被告所屬主管建築機關自得予以援用。是以，被告於起造人申請建造執照或雜項執照時，對於是否酌予增加建築期限乙事，係有裁量權；亦即被告當可依據起造人於申請時所檢附之相關工程圖樣及說明書，以綜合考量建築物是否有因建築物符合「構造特殊」、「施工困難」、「工程鉅大」或「情形特殊」，顯未能於建築期限內完工等具體情狀，據以核定是否作成「酌予增加」建築期限之裁量處分。又按前揭建築法第53條第1項及新北市建築管理規則第18條僅規定，建築主管機關於發給執照並核定建築期限之時，經考量建築物因「構造特殊」、「施工困難」、「工程鉅大」或「情形特殊」等原因，致顯未能於期限內完工之結果，得酌予增加工期，乃係以建築主管機關發給執照之「時」，依據起造人申請時所檢附之相關工程圖樣及說明書之客觀狀態作為觀察時點，須有顯未能於一般標準建築期限內完工之事由，始得依上開規定，於核定一般標準建築期限之同時，給予增加工期。至於何謂「顯未能於建築期限內完工」，於新北市建築管理規則第18條但書中並無明文規範，則被告依職權召集會議由建築師公會、結構工程技師公會及土木技師公會等相關專家學者綜合判斷之，自非法所不許。㈢再按被告96年12月19日會議決議之鉅大案件增加工期標準如
下：「㈠地下層各層樓地板面積超過1千5百平方公尺者，每1千5百平方公尺及其餘數『得』增加4個月工期。㈡地面層各層樓地板面積超過1千5百平方公尺者，每1千5百平方公尺及其餘數『得』增加2個月工期。㈢雜項執照工程造價金額超過250萬元以上，每超過150萬元及其餘數『得』增加1個月工期。」準此，樓地板面積及工程造價僅係被告酌予增加建築期限之參考因素，並非樓地板面積及工程造價一達到上開標準，即應予以增加建築期限，被告仍可依據實際情狀予以裁量。而鉅大案件增加工期標準乃係被告為落實執行新北市建築管理規則第18條但書規定，而就細節性、技術性事項加以規定，並未逾越前揭建築法及新北市建築管理規則規定之目的及範圍，自得為被告所屬人員承辦增加工期申請案件時所援用。
㈣雖原告主張103年2月12日函增加「申請應於執照建築期限屆
滿前1年內提出」、「工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報」及「如經以工程鉅大為由申請增加工期並經被告核准在案者，不得再以相同理由申請」等要件，明顯增加原本法律所無之限制，牴觸憲法第23條法律保留原則之規定，應屬無效，被告自不得以該函駁回原告增加工期之申請云云。惟按103年2月12日函說明欄載明：「一、依據本局96年12月24日北工建字第0960845901號函續為辦理。……。三、爰為使工程鉅大建築執照所增加之工期能符合工程實際需求，並落實建築施工管理，申請案件應依下列辦理：㈠建造（雜項）執照申請或辦理變更設計時，其各層樓地板面積或造價金額超過本局96年12月24日北工建字第0960845901號函送會議紀錄（即指被告96年12月19日會議）之決議所列標準時，其申請人得併案申請工程鉅大增加工期。㈡建造執照申請增加工期，其申請應於執照建築期限屆滿前1年內提出，又工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報。……。㈣申請時須提出說明書及趕工預定完成進度表，並敘明其樓層版混凝土澆置時間點或工程中適當管制點以供查核，如有無故延宕者得撤銷工期展延。㈤建造（雜項）執照如經以工程鉅大為由申請增加工期並經本局核准在案者，不得再以相同理由申請。」基此可知，103年2月12日函係將建築法第53條所規定之「於發給建造執照或雜項執照時」及行為時新北市建築管理規則第18條所規定之「於核定時」放寬至得以「於執照建築期限屆滿前1年內」提出申請增加工期之時，作為主管機關觀察建築物是否符合「顯未能於建築期限內完工」之時點，且以「工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報」為酌予增加工期之條件，始依該有條件的放寬標準予以具體審核是否有符合酌予增加工期之情況予以裁量，此並非增加建築法及新北市建築管理規則所無之限制，自難謂有何違反法律保留原則之處。原告此部分主張，容屬其一己之法律見解，並無足採。
㈤至被告抗辯稱：建築法第53條第1項及新北市建築管理規則
第18條第1項，係規定主管機關依職權核定時「得」酌予增加，並無賦予原告申請增加工期之公法上請求權，故被告以103年3月10日北工施字第1030400966號函回復原告申請酌增建築期限，非屬行政機關就公法上具體事件所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，而非屬行政處分，原告對之提起本件訴訟，當屬無據云云。惟按被告96年12月19日會議決議第2項載明：「已領建造執照或雜項執照尚未失其效力之案件，得適用前項標準申請增加建築期限。」（前審卷第10至13頁、本院卷1第42至45頁）。經查，系爭建照之領照日期均為96年3月26日，核准開工展期期日為96年12月25日，竣工期限為開工之日起39個月（即100年3月25日）內完工，而原告於100年1月31日（被告收文日）依建築法第53條及內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令向被告申請展延，被告同意竣工展期共3年（103年3月25日止）等情，此為兩造所不爭執，並有系爭建照暨建築物勘驗紀錄表及建築工程竣工展期申報書在卷可稽（見本院卷1第219至230頁、訴願卷第43至44頁、第47至56頁）。又查，原告係於102年12月24日向被告申請依工程鉅大增加建造執照建築期限，此有原告102年12月24日申請書在卷可考（本院卷1第112至115頁）。基上可知，原告係在系爭建照尚未失其效力前（即103年3月25日前），即向被告提出增加建築期限之申請，即係合於前揭被告96年12月19日會議決議第2項所為之申請。
固然，建築法第53條及新北市建築管理規則第18條均僅規定主管建築機關是於「發給建造執照或雜項執照」之時，予以核定建築期限，並未規定於發給建造執照或雜項執照之後，起造人尚得於「在建造執照未失其效力」之前，向建築主管機關申請增加建築期限，由此可見被告96年12月19日會議之決議第2項內容，乃係直接賦予人民現行法規所無規定之公法上請求權利，既非限制或剝奪人民之權利，自非法所不許。故被告此部分抗辯，係與其96年12月19日會議決議內容不符，並無可採。
㈥觀諸卷存系爭建照，其上載明層樓戶數為「地上14層地下2
層1幢1棟1戶」、構造種類為「鋼筋混凝土構造」、發照日期為「95年12月22日」、規定竣工期限為「開工之日起39個月內完工」。由此可知，被告於95年12月22日發給系爭建照時，係依新北市建築管理規則第18條前段規定之建築期限標準，以地下層每層4個月，地面各樓層每層2個月，並加計3個月予以計算，核定建築期限為39〔＝（24）＋（142）＋3〕個月。是被告於95年12月22日所核定系爭建照之建築期限為39個月之行政處分，並未經撤銷、廢止，或未因期限屆至等其他事由而失效前，依行政程序法第110條第3項規定，系爭建照之建築期限效力繼續存在。而本件原告既非於申請系爭建照時一併向被告申請酌予增加工期，而係於102年12月24日始向被告申請因工程鉅大增加系爭建照之建築期限，則縱使原告提出系爭申請案之樓層樓地板面積，有符合鉅大案件增加工期標準所規定之面積，惟揆諸前揭說明，被告於執行新北市建築管理規則第18條但書規定係有裁量權限，其仍得進一步審酌系爭申請案是否有符合被告103年2月12日函所規定之「於執照建築期限屆滿前1年內提出申請」及「工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報」之要件，以作為其是否酌予增加建築期限之裁量因素。經查，系爭申請案雖係於系爭建照建築期限屆滿（即原核定至100年3月25日屆滿，經准予展期共3年，迄至103年3月25日屆滿）前1年內提出申請，惟彼時之工程進度並未能完成地上2樓版之勘驗申報，此亦為兩造所不爭執，並有上開系爭建照建築物會勘紀錄表在卷足憑。再者，參諸原告所提出之208號建照增加工期報告書之預定工程進度表係明確記載：「本工程自96年12月24日申報開工，到111年1月24日取得使用執照（竣工）共需181個月，扣除前置準備與資金籌措75個月（到103年3月24日）自103年3月25日起到111年1月24日止尚需94個月，詳如施工預定進度表」、「任務名稱：前置準備與資金籌措／工期：2567工作日／開始時間：96年12月25日／完成時間：103年3月24日」、「任務名稱：A區1區地下室開挖及結構體施工／工期：112工作日／開始時間：105年10月6日」等字（見本院卷1第153頁、第150頁），由此可見，原告於102年12月24日提出系爭申請案時所檢附之說明書及趕工預定完成進度表，已清楚表明系爭建照所示工程仍處於前置準備與資金籌措階段，並未實際施工，更遑論有完成地上2樓版之勘驗申報之工程進度。而依一般社會通念，前置準備與資金籌措，顯非屬從事施工行為，益徵原告於系爭建照建築期限（含展期3年）內，根本未打算著手進行建築物結構體施工，此與前揭新北市建築管理規則第18條所規定建築主管機關得酌予增加建築期限係為補充一般建築期限之不足以達施工完成建築工程之立法目的相違悖，則原處分以系爭建照於96年12月25日申報開工後並無實際施工，且原告所提施工預定進度表，實際施工（指結構體施工）時間於105年10月6日，係與趕工之規定及目的不符，而予以否准系爭申請案，核與前揭新北市建築管理規則第18條規定及103年2月12日函意旨相符，洵屬於法有據。
㈦況本院就系爭建照所示建築物是否因構造特殊、施工困難、
工程鉅大或情形特殊，以致顯然未能於39個月建築期限內完工？以及原告為本件申請時所提出系爭建照「施工預定進度表」（見前審卷第103至104頁及第114至115頁）之「任務名稱」欄所示各項目（例如：「前置準備及資金準備」、「環境影響差異報告」、「臨時防災措施」、「施工便道」、「10米道路下原排水溝渠與台2線下原有溝渠銜接」、「10米道路下原排水溝渠豎井施工」、「擋土排樁等施工」、「室內消防衛生給水污水機電電訊監控設備安裝」、「消防竣工審查」等細項）所須工期，若計入建築期限之計算範圍，是否合理？是否均屬應酌予增加建築期限之因素？依核發建造執照當時之建築常規（含新北市建築管理規則第18條但書），至少應酌予增加多少工期始為合理？等事項，依職權囑託中華民國全國建築師公會鑑定。經中華民國全國建築師公會鑑定結果，認為鑑定A區（即208號建照）符合構造特殊，鑑定B區（即209號建照）不符合構造特殊，鑑定A、B區均因增加施工條件限制，歸類施工困難、符合工程鉅大，但不符合「地點、人力、財務或招商引資及氣候」等情形特殊，一般建築工程均以（齊頭式）政府核發執照工期為常規，但本案規模已非屬一般工程；並認為原告所提出系爭建照「施工預定進度表」中有關「前置準備及資金準備」耗時過長且又無資料供鑑定查核期程佐證，將之計入建築期限，顯不合理，一般建築常規，執照核准後開工前，資金週轉或財務調度應該已規劃完成，前置準備及資金籌措期將近2282天（6年4個月），已超出一般常態甚多，此部分所占工期，不應計入工期；環差（420天）、機電、空調、消防設計與審查（330天）兩大項屬專業設計、政府或外審等，按本鑑定於建造執照加註：執照86年7月8日掛號日，本鑑定累算至96年3月26日執照核准日，公、私部門共耗費9年8月又18天，故以相關部門審查時程推論，此兩項時程相對合理；依核發系爭建照時之建築常規，環差報告是屬必須在39個月建築期限內完成之項目，又若非歸咎政府審查環差報告行政作業耽誤，則不應提出計入工期；「機電、空調、消防設計與審查」、「室內消防衛生給水污水機電電訊監控設備安裝」及「使用執照申請與取得」等細項有部分是屬於領照後開工前即可完成之項目，有部分被告執照加註事項則屬必須排入建築期限內完成之項目，又非屬執照管制項目自行增設之舒適、美觀及便利等之類的空調、電訊、監控設備安裝等不應計入建築期限內；其餘「臨時防災措施」、「施工便道」、「10米道路下原排水溝渠與台2線下原有溝渠銜接」、「10米道路下原排水溝渠豎井施工」、「擋土排樁等施工」、「室內消防衛生給水污水機電電訊監控設備安裝」、「消防竣工審查」等細項所須工期，因該鑑定無法收集相同案例參酌，且業界每案工程進度應屬各公司依其特性安排工期，故應可視為合理工期之一部分，「得」酌予增加期限等情，此有中華民國全國建築師公會鑑定報告書（置放本院卷外）及該公會108年4月25日全建師會（108）字第0224號函附鑑定報告書補充說明（本院卷1第407至412頁）在卷可考。據上可知，原告為本件申請時所提出系爭建照「施工預定進度表」，其中有關「前置準備及資金準備」非屬應計入建築期限，環差報告屬必須在39個月建築期限內完成之項目，而原告在39個月建築期限內，仍處於前置準備及資金準備階段，未著手進行環差報告，屬非可歸咎於政府審查環差報告行政作業耽誤，則不應提出計入工期，而「機電、空調、消防設計與審查」、「室內消防衛生給水污水機電電訊監控設備安裝」等細項有部分是屬於領照後開工前即可完成之項目，有部分被告執照加註事項則屬必須排入建築期限內完成之項目，惟原告卻預定自104年4月2日至105年1月20日始將「機電、空調、消防工程設計與審查」排入208號建照工程進度，並預定分別自105年1月20日至105年10月5日及自105年4月13日至106年2月22日始分別將208號建照及209號建照之臨時防災措施、施工便道、10米道路下原排水溝渠銜接、豎井、擋土排樁等陸續排入施工進度，並於105年10月6日及106年2月23日始分別就A區及B區地下室開挖與結構體施工，迄至107年7月23日及108年10月20日始就地上2樓版施工，足見原告於96年12月25日經被告核准開工後，實際上並未積極於系爭建照所核定之建築期限內進行施工，而有所延宕。是以，益徵被告以原處分否准系爭申請案，係與前揭新北市建築管理規則第18條規定及103年2月12日函意旨無違。
㈧至於前揭鑑定意見尚引用原告所提供經由市府專案審查且均
有建造執照加註管制條件而准許增加工期之4個案例（其中2件為建築工程，餘2件為雜項工作物），依「核准工期占原工期」之倍數平均值計算應再酌予增加之工期，予以計算有管制條件之合理完工期限為120.354個月[＝法定39個月工期＋法定39個月工期2.086倍（＝＜1＋1.207＋2.75＋3.388＞/4）]，亦即依此計算認系爭建照應再增加工期81.354個月（＝392.086）。惟該鑑定報告所援引之案例3、案例4為（什項）雜項工作物（核准增加工期比例為2.75倍、3.388倍），係將雜項工作物工程與建築工程等同視之，而將雜項2案與建築2案作為平均計算之基礎，顯有不當；又其中案例4之工期僅為6個月，展期達20個月又10天，顯見各案例增加工期應考量之因素並非相同。況該鑑定補充意見既表示依據4個案例之「核准工期占原工期」平均值作為鉅大工程展期計算基準，雖有考量個案間之管制條件互有差異，但「無法判定差異」，故管制條件之差異應回歸主管機關，且其亦無法判定與系爭建照之管制條件是否相當。由此可見鑑定機關將無法判定差異之案例予以等同類比，並作為平均計算增加工期之標準，係有不當，自難認該鑑定報告就有關系爭建照增加工期之天數部分為可採。由此反足證每個申請增加工期之個案互有差異，則被告在考量系爭建照之具體情況後，基於其裁量權限否准系爭申請案，自屬於法有據。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，該部分訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 22 日
書記官 黃玉鈴