臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第83號
106年5月31日辯論終結原 告 林朝明訴訟代理人 莊守禮 律師被 告 桃園市政府環境保護局代 表 人 沈志修訴訟代理人 林宗竭 律師複 代理人 葉禮榕 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服桃園市政府中華民國103年10月7日府法訴字第1030157940號、府法訴字第1030168912號、府法訴字第1030166882號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院審理，本院更為判決如下：
主 文原處分說明第六項依廢棄物清理法第七十一條規定限期清理部分及該訴願決定均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用，除確定部分外，由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國103 年4 月25日派員會同行政院環境保護署（下稱環保署）北區環境督察大隊（下稱北區督察大隊）、環保警察及訴外人即原告之子林昇輝，至原告所有桃園市○○區○○段○○○ ○號等土地（下稱系爭土地，其上建物門牌號碼：○○市○○區○○路0 段000 之1 號）勘查，查獲該址違規露天堆置處理大量事業廢棄物。前經北區督察大隊於103 年4 月8 日於系爭土地進行採樣分析，發現部分事業廢棄物之銅含量已超過有害事業廢棄物認定標準，屬有害事業廢棄物，連同其餘未超出有害事業廢棄物認定標準之一般事業廢棄物，貯存方式均未依規定辦理，核已違反廢棄物清理法（下稱廢清法）第36條第1 項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6 、7 、10、11條等規定，依行政罰法第24條規定，應處以法定最高罰鍰額，遂依廢清法第53條第2 款規定，以103 年6 月3 日桃環事字第1032328981號函附裁處書（下稱第1 次處分），裁處原告新臺幣（下同）
6 萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款規定處環境講習
2 小時，限期於103 年6 月16日前完成改善，屆期仍未完成改善者，將按日連續處罰，復依廢清法第71條規定，限原告於103 年8 月16日前，將違規堆置處理之事業廢棄物妥善清理完成，清理前應提出事業廢棄物處置計畫書（下稱處置計畫書），報請被告審核，並於審核通過後據以執行。被告嗣於改善期限屆滿後，分別於103 年6 月17日、6 月20日、10
3 年6 月26日及103 年6 月30日派員前往複查，發現均未完成改善，遂依廢清法第53條第2 款及違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6 條第1 款規定，以103 年6 月19日桃環事字第1032335000號函附裁處書（編號：00-000-000000，下稱第2 次處分）、103 年6 月25日桃環事字第1032336334號函附裁處書（編號：00-000-000000 、00-000-000000、00-000-000000 ，下合稱第3 次處分）、103 年6 月27日桃環事字第1032338503號函附裁處書（編號：00-000-00000
0 至00-000-00000 0，下合稱第4 次處分）及103 年7 月1日桃環事字第1032339108號函附裁處書（編號：00-000-000
000 、00-000-000 000、00-000-000000 、00-000-000000，下合稱第5 次處分），自103 年6 月17日至103 年6 月30日，按日連續裁處，罰鍰每日6 萬元，共計84萬元。原告不服，提起訴願，分別經桃園市政府於103 年10月7 日以府法訴字第1030157940號（關於第1 至3 次處分）、府法訴字第1030168912號（關於第4 次處分）、府法訴字第1030166882號（關於第5 次處分）訴願決定（下分別稱訴願決定1 至3，合稱訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟。經本院103 年度訴字第1090號判決（下稱前判決）駁回，原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院104 年度判字第468 號判決（下稱發回判決），廢棄本院前判決，將其中有關被告於第1 次處分中之103 年6 月3 日桃環事字第1032328981號函（下稱原處分）說明第6 項，依廢棄物清理法第71條規定所為處分及該部分訴願決定，發回本院更為審理，其餘廢棄部分，則撤銷訴願決定及第1 至5 次處分確定在案。
二、原告主張：伊前於100 年6 月1 日，將系爭土地出租予訴外人王彥富之初，該地係遭王彥富堆置建築廢棄土石方，惟該等廢棄土石方經碾碎篩選後，可回收再利用，非屬事業廢棄物，篩完土石剩下之垃圾，始需進行清除處理，當時伊係因農地遭違法堆置廢棄土石方，未依法供農業使用，違反區域計畫法，致受處罰，並非違反廢清法。伊嗣於102 年3 月6日與王彥富簽立協議承諾書，當時系爭土地上係堆置土石方及篩選後剩下之部分垃圾；伊要求王彥富應於102 年9 月5日前完成清空，並要求訴外人王彥順提供不動產為伊設定抵押權，作為王彥富履行承諾書之擔保。且伊始終要求王彥富應以「准出不准進」之方式進行現場清理，並限期返還土地，然王彥富為避免伊發現系爭土地堆置廢棄物，另行承租大型廠房進行移置，有計畫地掩飾犯行，伊實難輕易查覺。惟伊於王彥富未依約清空土地按時交還，查知現場堆置物顯然有異時，隨即於102 年9 月8 日經由網路向被告提出檢舉，足證伊對系爭土地已善盡注意義務與管理責任，並未容許或因重大過失，致廢棄物堆置其上。被告於接獲檢舉時，始終未為必要之處置，亦未轉知轄區警察注意查緝不法載運廢棄物之車輛，直到103 年4 月25日始至系爭土地查緝，顯屬行政怠惰等語。並聲明：原處分說明第6 項依廢清法第71條規定限期清理部分及該訴願決定均撤銷（即原告於本院106 年
5 月31日言詞辯論期日更正後之聲明，參見本院訴更字卷第
118 頁）。
三、被告抗辯：依原告與王彥富於101 年6 月22日簽立之協議書，可知系爭土地於該日前早遭王彥富用以非法堆置棄土，復觀其2 人於102 年3 月6 日簽訂之協議書，足見系爭土地至遲於該時即有廢棄物堆置，惟王彥富方人員直至被告於103年4 月間前往系爭土地時，仍在現場作業，原告於該段期間內，既平均每2 至3 日會前去現場1 次，卻未為任何積極防阻或除去之行為，導致情況越加嚴重，顯係容忍王彥富之堆置行為，縱非容忍，原告既為系爭土地所有人，且知悉土地遭非法利用，在觀音鄉公所於102 年9 月10日派員前去現場，無法進入稽查後，未透過其他舉發、民事訴訟等手段，阻止或避免廢棄物違法堆置於系爭土地之情形持續擴大，顯然疏於注意，有重大過失。原告所提支付命令及聲請拍賣抵押物，皆係金錢債權之請求，無法證明其已善盡土地所有人之保護義務，則被告依廢清法第71條規定作成處分，自無不合等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：本件爭點在於：被告以原告容許或因重大過失，致廢棄物遭非法棄置於其所有之系爭土地，依廢清法第71條第1項規定，限期命原告將違規堆置處理之事業廢棄物妥善清理完成，清理前應提出處置計畫書，報請被告審核，並於審核通過後據以執行，有無違法？經查：
㈠按廢清法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄
物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」該項條文所謂「重大過失」，因廢清法、行政罰法或行政程序法未加以定義，應與民法規定之重大過失為相同解釋，即指顯然欠缺普通人之注意者而言。次按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經發回判決發回更審之案件，最高行政法院廢棄發回意旨，明確表示：認定遭非法棄置於其土地之土地所有人，是否有廢清法第71條所定「容許或因重大過失」，而具狀態責任要件適格者，其認定時點，應為遭非法棄置於其土地時，而非遭查獲時，本院在此個案中，應受最高行政法院發回判決所表示上開法律意見之拘束，則被告主張：所謂狀態責任，乃標的物出現不符合法律要求之狀態，由法律特定之人負排除義務，故由廢清法第71條之構成要件，無法認定所有人僅於「堆置時」負狀態責任，原告於系爭土地遭廢棄物堆置之狀態持續中，皆負有清除之義務云云，與發回判決所表示見解不符，自難採取。㈡經查，內政部警政署保安警察第7 總隊（下稱第7 總隊）前
因與環保署北區督察大隊於103 年4 月8 日12時40分許，前往原告所有之系爭土地稽查，發現現場堆置大量事業廢棄物，經詢問當時在現場駕駛挖土機及堆高機之訴外人鍾啟祥與李國豪，其2 人均陳稱係受王彥富僱用，第7 總隊遂認原告提供系爭土地予王彥富堆置事業廢棄物，涉嫌違反廢清法第46條第3 款規定，移送臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵查，嗣經該署檢察官對原告處分不起訴等情，業據本院調閱桃園地檢署103 年度偵字第9397號卷宗查明屬實。次查，原告與王彥富先於100 年6 月1 日訂定租賃契約書，約定由原告將系爭土地出租予王彥富，租賃期限自100 年
6 月1 日至101 年5 月31日；嗣於101 年6 月22日訂立協議書，其第1 條約定：「甲方（按即王彥富，下同）應自民國
101 年7 月1 日起8 個月內，將置於前述土地（按即系爭土地）上之土石方全數清除完畢（土石方篩出後所餘之垃圾及附3 紙照片所示已長雜草之3 處不包括在內），將土地回復原狀後交還乙方（按即原告，下同），此期間內，甲方並承諾不得再藉故收取任何土石方進場（即准出不准進），否則即視為違約，乙方即得對甲方主張後列第3 條所示之本票權利。」第3 條約定：「甲方於簽立本協議書同時，簽發面額為新臺幣300 萬元之本票乙紙交由乙方保管，若屆滿8 個月仍未依第1 項之約定清除完畢時，乙方即得持該本票向甲方主張給付票款以作為懲罰性之違約賠償。」其2 人與訴外人王彥順復於102 年3 月6 日訂定協議承諾書，約定：「茲當事人於民國101 年6 月22日因承○○○鄉○○段○○○ ○號等土地所立之『協議書』……，今因甲方（按即王彥富，下同）並未履行上記協議及承諾之條款，自知理虧因此邀請乙方（按即原告，下同）協商並願給予乙方之實質保證，以履行應盡之義務，故再次協議訂定以下條款，以為遵守：……貳、交還土地雙方約定條件如下：⒈於限期內（即民國102 年
9 月5 日以前）甲方應清除現場所有垃圾及廢輪胎等物品，應將垃圾及廢輪胎等分類，並堆置於租賃土地邊緣之處。⒉於限期內（即民國102 年9 月5 日以前）甲方應將堆置之砂石清空，回復原狀將土地交還予乙方。……肆、乙方如未依本協議所承諾之條款履約時，願賠付乙方新臺幣參佰萬元整，以作為違約之處罰，丙方（按即王彥順，下同）願提供土地（座落：新北市三峽區……土地2 筆）及房屋（上土地之基地上……房屋乙棟）由乙方做抵押權設定登記（擔保總金額：新臺幣350 萬元整），以擔保甲方之債權請求（租金及違約之請求），乙、丙方並無異議，甲方並於訂立本書時開立本票一張交由乙方收執，以作為甲方違約時之請求給付……。」等情，有租賃契約書附本院訴更字卷第125 至128 頁，與協議書、協議承諾書附臺灣桃園地方法院103 年度簡字第155 號行政簡易訴訟事件卷（下稱桃園地院卷）第35至41頁可稽。又原告主張：系爭土地係在伊於102 年3 月6 日與王彥富簽訂承諾協議書之後，始遭王彥富堆置廢棄物，伊發覺王彥富未依該協議承諾書約定，在102 年9 月5 日清空並交還系爭土地，且現場堆置物顯然有異，隨即於102 年9 月
8 日經由網路向被告提出檢舉等情，核與原告之訴訟代理人於上開偵查案件，以原告之辯護人身分，於103 年6 月4 日偵查期日到庭陳稱：伊於簽協議書時曾到現場看，當時只有土方沒有垃圾，於協議書所定8 個月期限屆至時，王彥富仍未清理土方，原告與王彥富才又簽訂承諾協議書，惟在此時點還是沒有垃圾只有土方，原於承諾協議書所定期限於102年9 月5 日屆至前，到系爭土地查看時，就已經開始進垃圾，原告看回來之後，就與訴訟代理人以網路向被告提出檢舉等語（參見本院訴更字卷第131 頁）大致相符，並據原告提出被告對來信日期為102 年9 月8 日，內容為：「此處為觀○○○區○○○○路進去約500 公尺處，左手邊一大片鐵皮圍住，觀音愛心家園招牌對面，原為合法土方堆置場，後被縣政府撤牌，但近期土方高度卻越來越高，且由外而看土方中夾雜一些雜物，請相關單位前往稽查處理」之陳情信件所為回覆資料（參見桃園地院卷第44頁之被告全球資訊網陳情案件查詢網頁）為證；另參諸訴外人李國豪經桃園地檢署以其受僱於王彥富，自102 年8 月14日後之某日起至103 年4月8 日下午為警查獲時止，陸續向不詳工廠收取廢棄物，堆置於系爭土地，擅自從事廢棄物之清除、貯存，涉犯廢棄物清理法第46條第4 款罪嫌，提起公訴，經臺灣桃園地方法院判決有罪確定，有該法院104 年度簡字第63號刑事簡易判決及104 年度簡上字第137 號刑事判決在卷足憑（參見本院訴更字卷第70至74、135 至139 頁），益見王彥富僱用他人收取廢棄物堆置於系爭土地上，係原告與其於102 年3 月6 日簽訂承諾協議書後之事，是原告上開主張，自非無憑。而原告與王彥富所訂承諾協議書，既約定王彥富應於102 年9 月
5 日前清空系爭土地交還原告，王彥富復自行簽發300 萬元本票1 紙（參見桃園地院卷第41頁）交付原告收執，另商得王彥順提供不動產為原告設定抵押權，供作王彥富不履行上述契約義務時，應負違約賠償責任之擔保，則原告因認王彥富為避免不履行協議而須賠償高額金錢，在102 年9 月5 日之前，未常至系爭土地查看王彥富之清理情形，與常情難認有違；且原告在王彥富未依約於102 年9 月5 日清空交還系爭土地之3 日後，即向被告檢舉系爭土地遭堆置廢棄物之事，可見其於知悉系爭土地遭人堆置廢棄物後，已及時通報被告請求協助處理，並無容許或因顯然欠缺普通人注意之重大過失，導致廢棄物非法棄置於系爭土地之情，自不符廢清法第71條第1 項所定要件，被告依該條項規定，限期命原告清理違規堆置處理之事業廢棄物，即有違誤。
㈢被告雖抗辯：原告固於102 年9 月8 日向被告提出檢舉，惟
被告陳情案件量龐大，受限於人力、物力，並無可能一有陳情，即向檢調聲請搜索票為行政檢查甚至刑事調查；原告接獲被告回覆，得知行政機關無法進入現場查證，卻不以系爭土地所有人身分，直接告發王彥富，復無後續其他事證提出，對於系爭土地遭堆置廢棄物，難認無容許或重大過失云云。惟查，被告對原告於102 年9 月8 日提出之上述陳情，乃回覆略以：觀音鄉公所於102 年9 月10日上午9 時40分派員前往勘查，當時該處無人在場，無法進入，觀音鄉公所將不定時派員前往巡視，以維護環境品質等語（參見桃園地院卷第44頁陳情案件查詢資料之「回覆」第1 點），除告知原告首度派員勘查時，因無人在現場，無從進入查證外，亦表示將繼續派員不定期前往巡視。則原告接獲被告前述回覆後，認為被告對系爭土地遭堆置廢棄物一事，於初次勘查時雖不得其門而入，惟將依法行使公權力，持續派員巡視，查明堆置者後要求其清除，故其無須憑個人一己之力處理此事，自屬合乎情理；反之，被告所稱其人力、物力有限，不可能一接獲陳情即進行行政檢查或報請檢調機關發動刑事調查云云，既未見諸被告回覆原告之內容中，其抗辯原告在得知其就原告陳情事項所為上開回覆後，應明瞭被告處理陳情案件之負荷繁重，進而須自行告發王彥富，方得免負廢清法第71條之清理責任云云，與被告之回覆內容明顯不符，自非可採。㈣被告復抗辯：依原告與王彥富於102 年3 月6 日簽訂之承諾
協議書，可知原告於該日即知悉系爭土地遭堆置廢棄物，卻無積極作為；另依偵查卷內資料顯示：王彥富於103 年舊曆年前已離開系爭土地，故系爭土地迄至北區督察大隊於103年4 月8 日前往現場時，已在原告支配之下；及鍾啟祥於10
3 年4 月9 日接受第7 總隊調查時陳稱：原告約2 至3 天會至系爭土地巡視等語，足見原告於王彥富離開至北區督察大隊於103 年4 月8 日至現場查緝時，仍放任廢棄物堆置，對於系爭土地顯未善盡管理義務云云。惟依前述，王彥富係自
102 年8 月14日之後，始有向工廠收取廢棄物後，堆置於系爭土地上之行為，被告僅以原告於102 年3 月6 日與王彥富簽訂之承諾協議書，約定王彥富應負責清除「現場所有垃圾及廢輪胎等物品」等語，推論系爭土地於102 年3 月6 日已遭王彥富堆置廢棄物，且為原告所知悉云云，尚乏堅強論據。退步言之，縱認被告所辯上情為可採，惟原告於101 年6月22日與王彥富訂定協議書時，僅要求王彥富提供自行簽發之面額300 萬元本票1 紙，擔保其未依約定期限清除系爭土地上堆置之土石方時，對原告應負之違約賠償責任，嗣於10
2 年3 月6 日簽訂承諾協議書時，除仍由王彥富本人簽交面額為300 萬元之本票外，另增加由第三人提供不動產為原告設定抵押權作為擔保，期使王彥富為避免對原告或抵押物擔保人負擔債務，將致力清除系爭土地上之土石方與垃圾，以原告並非行政機關，與王彥富不過係民事租賃契約中之兩造當事人，不具有強制王彥富清除廢棄物之權力而言，堪認其在王彥富尚未避不見面，且表示願負責回復土地原狀之際，已盡力督促王彥富將系爭土地上之垃圾清除，故自無容許或因重大過失，導致其所有土地遭堆置廢棄物之情事，被告指稱原告於102 年3 月6 日即知悉系爭土地遭堆置廢棄物，卻無積極作為，顯未善盡對系爭土地之管理責任云云，並無足取。又依李國豪於103 年4 月8 日接受第7 總隊詢問時，陳稱：102 年8 月份至103 年農曆春節前都是王彥富僱用伊，每日工資1,000 元，103 年農曆春節後，王彥富突然失去聯絡，後來原告跟伊說，要伊幫他看顧場址禁止車輛進入傾倒廢棄物及整理廢棄物，將廢棄物以太空包裝盛（參見本院訴更字卷第124 頁），及鍾啟祥於103 年4 月9 日接受調查時陳稱：原告約2 至3 天會至系爭土地巡視，當下會責備現場工作人員說，場內的工作都沒做；伊自103 年3 月初至該處工作期間，並無再收受廢棄物進場（參見本院訴更字卷第88頁）等語觀之，原告在王彥富於103 年農曆春節後，不知去向之際，固無積極清理系爭土地上所堆置廢棄物之行為，然至少以親自巡視或僱工看守系爭土地等方式，防止系爭土地續遭他人堆置廢棄物；況且，王彥富在系爭土地上堆置廢棄物之時間，不論以原告所主張係在102 年8 月14日後至9 月
5 日之前，或如被告所稱應係在同年3 月6 日之前，與103年農曆春節期間均已相隔數月，原告在知悉系爭土地遭王彥富堆置廢棄物之始，既無容許或因重大過失，任由廢棄物堆置之情事，揆諸前揭最高行政法院發回判決所表示之法律意見，即不構成應負廢棄物法第71條所定狀態責任之要件，被告以原告在廢棄物堆置於系爭土地數月後之103 年農曆春節期間，放任廢棄物堆置於系爭土地上為據，認原告應依前揭廢清法條文規定負清理責任，所持見解與前述發回意旨不符，難以採憑。
五、綜上所述，被告以原告容許或因重大過失，致廢棄物遭非法棄置於其所有之系爭土地，依廢清法第71條第1 項規定，以原處分說明第6 項，限期命原告將違規堆置處理之事業廢棄物妥善清理完成，清理前應提出處置計畫書，報請被告審核，並於審核通過後據以執行，係屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分說明第6 項依廢清法第71條規定限期清理部分及該訴願決定，為有理由，應予准許。本件事證已臻明確，兩造其餘攻防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 侯 志 融法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 21 日
書記官 李 建 德