臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第92號106年10月11日辯論終結原 告 三峽瀝青股份有限公司代 表 人 羅志毓（董事長）訴訟代理人 石宜琳 律師複 代理人 郭運廣 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 黃文志
羅家明上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年3月23日台內訴字第1040013558號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告使用坐落重測前新北市○○區○○段溪南小段517、516、514、496-2、495、494-1、494、493、493-1、493-2、49
2、492-2、492-1、491-3、491-2、491-4、491-1、491-5、
491、490-4、490-2、490-1、490、490-5、490-3、489-1、489地號等27筆土地（一般農業區農牧用地、交通用地及特定農業區農牧用地，下稱系爭土地，民國103年11月1日經地籍圖重測後分別為佳興段898、894、891、953、954、955、
956、957、959、958、960、961、962、963、964、965、96
6、967、968、969、970、971、972、973、974、975、976地號，詳如附表所示），經查獲未經申請許可擅自設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依法作交通、農業使用，違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法規定，案經被告於100年6月2日北府地管字第1000565013號處分書（下稱第1次處分）裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期30日內改正。原告於101年9月12日繕具切結書（原告於81年9月21日經核准成立，於100年11月17日變更名稱為祥安工業股份有限公司，下稱祥安公司，嗣於103年3月21日登記回復為三峽瀝青股份有限公司），載明於101年12月31日前自行搬遷完成。被告嗣於103年3月4日通知原告於文到30日內將土地依法恢復原交通、農業使用目的，屆期未恢復則另依區域計畫法規定辦理。被告先後於103年6月5日、103年7月18日及103年8月22日派員至原三峽瀝青場址會勘、複勘，依所屬農業局及地政局意見，認原告顯無改善情形，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，分別以103年6月10日北府地管字第1031046078號處分書（下稱第2次處分，原告當時名為祥安公司）、103年7月25日北府地管字第1031362830號處分書（下稱第3次處分）及103年9月10日北府地管字第1031670832號處分書（下稱第4次處分），分別裁處原告30萬元罰鍰，並限期20日內改正在案。嗣被告於103年10月7日再次前往該址複勘，仍認原告顯無改善之情形，再依區域計畫法第21條規定，以103年11月10日北府地管字第1032118041號處分書（下稱原處分）裁處原告30萬元罰鍰，並限期公文送達之日起20日內完成改正。原告不服，提起訴願遭駁回，向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）行政訴訟庭提起行政訴訟（下稱原審），經該院104年度簡字第59號裁定移送本院審理，經本院104年度訴字第1174號判決駁回原告之訴（下稱前審）。原告仍猶不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第594號判決予以廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張：
（一）原告於100年7月間已將坐落在系爭土地之廠區，全數遷移至桃園縣觀音鄉重新申請設廠，系爭土地上未再行從事瀝青之生產，並已恢復原狀、停止任何使用行為。而系爭土地上之建築物及回復原狀工程，亦於101年9月21日委由承攬人楊景川為系爭土地回復農用之工程，並至遲於102年6月8日前即已全數拆除瀝青廠區之建築物及地上物，並回復交通或農用使用目的，此有102年6月8日空照圖可明，故原告並未構成區域計畫法第21條第1項「違反第15條第1項之管制使用土地」之行為。而原告負責人羅志毓與相關人員均經臺灣新北地方法院檢察署（下稱新北地檢署）檢察官以102年度偵字第5263號不起訴處書，認定無違反廢棄物清理法行為確定在案。況且，區域計畫法第15條第1項規定之「回復原狀」，並不包括土地如何改良，縱應將土地改良，惟究應回復至何程度，上開法規亦無明文具體規定，從而被告認原告未依限依該法第21條第1項「拆除地上物回復原狀」，而率爾依第2項逕予連續裁罰，違反處罰法定原則及法律保留原則。復以，被告以原告改正期限屆至前之照片，作為原處分認定原告並未將土地回復原狀之基礎，自屬違法不當。
（二）另證人李志宏、徐余2人就原告之違規情形如何，證詞前後矛盾，均不足採為原處分合法之憑據。且被告106年1月12日所提載有「三峽瀝青受處分土地範圍」之圖示（被告提出之證物1）內容，包含系爭土地中514、516及517地號等3筆土地（系爭重測後891、894及898地號）。惟該等土地係訴外人劉與清、劉與煌、劉明智等劉氏祭祀公業之子嗣所共有，為訴外人三榮汽車駕駛訓練班（下稱三榮駕訓班）所使用。況證人李志宏及徐余於本院訊問時亦明確表示，上開3筆土地均非103年10月7日之會勘範圍，是被告顯誤將與原告無涉之土地之違法使用情形栽贓予原告，故原處分將上開3筆土地列入裁處之範圍，復未給予會勘當日未在場之原告事後陳述意見之機會，顯有違誤。
（三）又原處分係以臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字地4048號鑑定報告書（下稱土木技師公會鑑定報告書）之內容為基礎，進而認定系爭土地因楊景川個人有違反土石採取法與廢棄物清理法之行為，故尚未恢復農牧農用。惟三普環境分析股份有限公司（下稱三普公司）於104年1月7日及同年1月8日，就系爭土地上之採樣作成土石樣品檢驗參考報告及土壤樣品檢驗報告，認定系爭土石方均係由瀝青混合料、水泥等級配成份所組成，並非上開土木技師公會鑑定報告所稱之天然土石級配。且系爭土地之土壤未含任何重金屬或有害之化學成份，為一般性土壤，並非廢棄物。可知上開兩者鑑定結果差異甚大，原處分逕以土木技師公會鑑定報告為據，顯非可採。
（四）被告前曾於102年7月1日以系○○○區○○段溪南小段518-7地號等40筆土地，因另涉及刑事案件，尚由新北地檢署偵辦、新北地院審理為由，發函回覆承攬人楊景川略以，本案因涉竊占及竊盜之情事，已由新北地檢署檢察官另案辦理，並於近期將進行廠址測量及證物調查，為維持證物現況，暫不同意進行現場改善施作等語，否准楊景川所提之清運計畫。而楊景川自102年11月26日起至104年5月8日止，前後計提出9次清運計畫，然被告屢未核准該等計畫，竟反以第2次、第3次、第4次及本件原處分，命原告依法恢復原農牧、交通用地使用目的，不依限改正者，依區域計畫法另為處分。可知前開歷次處分及原處分作成時間均在楊景川清運計畫期間尚未經核准之期間，被告未核准前即多次裁罰原告，已違反期待可能性原則。再者，楊景川並非原告之代理人，其是否使用系爭土地，與原告無關，倘系爭土地確有違反區域計畫法之未農地農用之行為，均僅為楊景川之個人行為，被告以楊景川之個人違法行為為由，進而認定原告未將系爭土地恢復農牧農用，違反行政罰法上行為人責任之原則。又楊景川涉嫌違反土石採取法部分，業經本院103年度訴字第1103號判決撤銷確定在案。另新北地院亦以104年度易字第925號判決，認楊景川並無為反區域計畫法之行為，而判決無罪在案等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按非都市土地使用管制規則第30條之規定，區域計畫法第21條規定之恢復原狀，尚非僅限於清空地上物、無任何使用狀態即可，仍應依法恢復原編定為交通、農業使用目的，始符合非都市土地使用管制。查重測前514、516、517地號土地係依原臺灣省政府地政處以82年2月16日82地四字第8499號函（下稱82年2月16日函）核准同意變更編定為交通用地作汽車駕訓班之交通計畫使用，依計畫配置圖所示，該範圍係訓練車道、停車場、教職員宿舍及儲藏室使用。惟被告於100年5月31日至系爭土地進行會勘時，發現重測前514、516、517地號土地為三榮駕訓班所使用，堆置原告之生產機具及鐵皮建物作辦公室使用，顯核與上開交通計畫配置不符。雖依102年6月8日空照圖所示，地上建物固已部分拆除，惟仍未依該交通計畫使用，另參103年8月22日、同年11月5日空照圖所示，仍有部分為水泥鋪面及訓練車道，故前開地上物雖經原告委託楊景川及藍天浩拆除，仍未符合原核准交通計畫之配置使用，而縱水泥鋪面及訓練車道符合原計畫配置使用，惟該鋪面係駕訓班鋪設，尚非原告積極作為所致，故原告確未依限恢復原交通使用目的。
（二）又系爭重測前496-2、495、494-1、494、493、493-1、493-2地號土地，係訴外人作為廠區使用，於該次會勘時現況係未具合法證明文件之數個建築構造物、數個貨櫃屋、鐵皮圍籬、鐵皮屋頂棚架、水泥構造圍牆、水泥構造物及柏油鋪面，作為堆置砂石、辦公室、停車場、放置物品使用，未依法作農業使用。嗣雖依102年6月8日空照圖所示，地上建物已部分拆除，惟仍殘留水泥鋪面、藍色貨櫃屋及開挖後凹洞，未恢復原編定農業使用目的。另參103年8月22日、同年11月5日空照圖所示，現況確未恢復至未違規使用前供農牧生產之原狀，而該7筆土地縱如原告所稱係屬第三人違規使用，惟原告前就上開違規使用，並未積極履行恢復義務任由第三人違規使用，故仍應認原告未依限恢復原農業使用目的。復以，系爭重測前492、492-2、492-1地號土地，自該次會勘迄原處分作成時，原告除拆除遷移地上物無任何積極作為，現況仍遺留水泥鋪面，未恢復農業使用事實明確。另重測前491-3、491-2、491-4、491-1、491-5、491、490-4、490-2、490-1、490、490-5、490-3、489-1、489地號等14筆土地，原屬原告廠區範圍，於103年6月5日現場勘驗，發現有土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等情，未依法恢復作農業使用，嗣雖經楊景川擬清理計畫，然遲未依被告意見修正，迄未取得被告同意，仍未恢復原農業使用目的。上開違規情節，嗣經被告103年6月5日、7月18日、8月22日及10月7日至現場複勘，發現原告於系爭土地並未依第1次處分完成改善，仍未恢復作原農牧、交通使用目的，被告乃依區域計畫法第21條第2項規定，分別以第2次、第3次、第4次處分及原處分裁罰並限期改善，並無違誤。而縱將汽車駕訓班與廠區剔除裁罰範圍，本件違規面積仍約5,000平方公尺，原處分裁罰內容亦無違誤。復以，103年10月7日會勘之違規情形，與前次即同年8月22日會勘現況並無差異，而原處分係因前次處分後未恢復原農業、交通使用目的故予以裁罰，客觀上原告應已明白該違規事實，故原告雖未於該日到場，依行政程序法第103條之規定，被告應無須於事後給予其陳述意見之機會。
（三）再者，依土木技師公會開挖回填物及土石鑑定報告書所示資料可知，系爭重測前490、490-1、490-2、490-4、491、491-1、491-2、491-4、491-5、492、492-1、492-2、491-3地號等13筆土地，經開挖後有黑色黏土、瀝青廢料、建築廢棄土及混凝土塊等。又本案清理計畫業經被告以103年10月28日函限期文到7日內補正，而原告未於期限內補正資料重新送審清理計畫，因清理計畫未經核准，故本案無從據以施行恢復工程，系爭土地仍有前開黑色黏土、瀝青廢料、建築廢棄土及混凝土塊等，被告認定未回復原編定確有依據。
（四）關於103年10月7日複勘之系爭土地位置，經比照被告106年1月12日所提證1之空照圖標示處，會勘照片所標示地號尚無訛誤，且會勘紀錄業經楊景川簽名確認。而第1張會勘照片拍攝方向略為空照圖標示處向西南方拍攝，第2張會勘照片拍攝方向略為空照圖標示處向西方拍攝，確實已涵蓋系爭27筆土地。復以，原處分認定違規面積為25,000平方公尺，與第1次處分認定違規面積為9,000平方公尺不符，係因第2次處分前，部分土地已恢復及部分土地由楊景川改正，爰違規範圍縮減至系爭27筆土地。而系爭土地範圍前於100年5月31日會勘時經新北市樹林地政事務所（下稱樹林地政所）確認，並於作成原處分前之103年10月7日由該地政所人員至現場複勘指界確認違規位置無誤，違規面積純係製作會勘紀錄時誤植所致。
（五）被告所屬環境保護局（下稱環保局）以102年7月1日北環廢字第1022122428號函（下稱102年7月1日函）略以，本案另涉土石竊占與竊盜之情事，為維持證物現況，暫不同意現場改善等語，其施作範圍雖包含系爭土地。然該環保局嗣以102年10月25日北環廢字第1022897327號函（下稱102年10月25日函）略以，已於行政調查及開挖鑑定時詳予拍照存證，命原告及楊景川檢送及補正清理計畫，以作為清理之依據。且被告前已多次通知限期改正，表明無保全違規現場證據之必要，可於清理計畫確認後即進行改正，故原告並無受限於保全證據原因致無從改善之情事，原處分並無違反期待可能性原則。且依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原告並不因將違反行政法上義務行為之負擔委託他人（即其使用人）處理，即免除其依法應負擔之既有義務，其仍負有對其使用人之故意、過失負推定故意、過失責任，爰原告所指楊景川違法行為與原告無關，尚不足採等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告100年5月31日會勘紀錄及照片影本（第110至112背面）附前審卷；系爭土地土地建物查詢資料（第130至151頁）、被告第1次處分（第153至156頁）、原告101年9月12日繕具之切結書（第157頁）、土木技師公會102年9月3日鑑定報告書（第212至223頁）、被告103年3月4日函（第177至178頁）、被告103年6月5日會勘紀錄及照片（第179至183頁）、被告103年7月18日會勘紀錄及照片（第189至191頁）、被告103年8月22日會勘紀錄及照片（第195至198頁）、被告第2次處分（第184至187頁）、第3次處分（第192至194頁）、第4次處分（第199至201頁）、被告103年10月7日會勘紀錄及照片（第202至204頁）、原處分（第205至207頁）、訴願決定（第228至234頁）等件影本附訴願卷可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在被告以原告於系爭土地無清除改善跡象，仍未恢復作原農牧、交通使用目的，依區域計畫法第21條第2項之規定，處原告30萬元罰鍰，並限期公文送達之日起20日內完成改正，是否適法有據？
五、本院判斷如下：
（一）按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……」第21條規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。……」又按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」準此，違反區域計畫法第15條第1項管制使用土地者，經該管直轄市、縣（市）政府，依該法第21條第1項規定，裁處罰鍰，並作成限期以「變更使用」、「停止使用」或「拆除其地上物」方式之恢復原狀處分，受處分人即有於期限內依處分內容完成恢復原狀之作為義務，期限屆滿後，經該管直轄市、縣（市）政府調查，認受處分人未依命完成改善時，得依同條第2項規定裁處罰鍰，並於其未完成改善之範圍內，再限期令其改善，倘受處分人仍未依限完成改善，而得再次處罰。
（二）另行政機關為達維護公共安全與公共秩序的行政任務，除動用行政機關本身之公權力外，亦得要求人民需擔負一定之責任義務，現代社會發展多元，干擾及危害的類型亦日新月異，行政機關須盡其所能達成排除危害、預防危險的任務。區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人、使用人對土地的狀態原則上係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人、使用人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。區域計畫法第21條第1項規定，對於違反第15條第1項之管制使用土地者，除為罰鍰裁處外，並得為「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之處分。準此，內政部營建署89年12月12日營署綜字第51031號函會議決議（下稱89年12月12日函釋），區域計畫法第21條規定之恢復原狀，尚非僅限於地上物拆除，仍應依法恢復原編定為交通、農業使用目的，始符合非都市土地使用管制，核與前揭區域計畫法第21條第1項之規定本旨無違，自得予以援用。
（三）本件原告因未經申請許可擅自於系爭重測前518-23、518-24地號全部土地及518-22、517、516、514地號部分土地（一般農業區交通用地）設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依原交通計畫使用，另518-7、518-8、532-3、532-2（一般農業區農牧用地）、496-2、495、491-7、494、493、493-1、493-2、492、492-2、492-1、491-3、491-2、491-4、491-1、491-5、491、490-4、490-2、490-1、490、490-5、490-3、489-1、489地號（特定農業區農牧用地）土地有數個建築構造物、數個貨櫃屋、鐵皮圍籬、鐵皮屋頂等棚架、水泥構造圍牆、水泥構造物及柏油鋪面，作為堆置砂石、辦公室、停車場、放置物品使用，未依法作農業使用，其使用亦非農地用地容許使用範圍，違反非都市土地使用管制，被告基此事實，以第1次處分處上訴人30萬元罰鍰，限期30日內改正，其改正事項為「請即停止非法使用，並依法恢復原農業使用目的」（見訴願卷第153至155頁）。因原告於101年9月12日繕具切結書，載明切結於101年12月31日前自行搬遷完成（見訴願卷第157頁），經被告以103年6月10日北府地管字第1031046078號函確認其中518-22、518-23、518-24地號土地，經會勘已完成改正，另518-7、518-8、532-2、532-3地號土地後由楊景川違反區域計畫法經裁罰並命其限期改正在案，其餘27筆土地期限屆至未能改正，經被告以103年3月4日北府地管字第1030360918號函，請原告於文到30日內恢復原農業使用目的，被告於103年6月5日至現場複勘，仍堆置大量土石方，且土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等，被告乃於103年6月10日以第2次處分裁處上訴人30萬元罰鍰，並限期30日內停止非法使用，並依法恢復原交通、農業使用目的（見訴願卷第184頁至第188頁）。嗣被告於103年7月18日至現場複勘，會同之被告所屬農業局意見為：土地現況堆積土石，舖設柏油鋪面，未依法作農業使用；另被告所屬地政局意見為：現況土地夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的（見訴願卷第189至191頁）。被告乃認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，於103年7月25日以第3次處分處原告30萬元罰鍰，並限期20日內改正（見訴願卷第192至193頁）。其後，被告於103年8月22日再次前往該址複勘，被告所屬農業局意見為：本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積鋪設柏油舖面，設置鐵皮圍籬、堆積土石，未依法作農業使用（見訴願卷第195至198頁）。被告認原告顯無改善之情形，再依區域計畫法第21條規定，於103年9月10日以第4次處分處上訴人30萬元罰鍰，並限期20日內改正（見訴願卷第199至201頁）。嗣被告於103年10月7日再次前往系爭土地複勘後，依所屬農業局意見，認無恢復農用跡象（見訴願卷第202頁），乃以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依區域計畫法第21條規定，處罰鍰30萬元，並限期於公文送達之日起20日內，停止非法使用，並依法恢復原交通、農業使用目的，即本件原處分（見訴願卷第205至207頁）。上開第2次處分、第3次處分及第4次處分，經原告循序提起行政訴訟，為本院104年度訴字第142號判決駁回其訴，原告上訴後，經最高行政法院104年度判字第578號判決駁回上訴而確定。
（四）承上，被告於103年9月10日以第4次處分處上訴人30萬元罰鍰，並限期20日內改正；被告嗣於103年10月7日前往系爭土地複勘，仍認原告顯無改善之情形，再依區域計畫法第21條規定，於103年11月10日以原處分裁處原告30萬元罰鍰，並限期公文送達之日起20日內完成改正。上開原處分「違反法條」一欄，雖記載「違反區域計畫法第15條第1項規定」，惟以被告103年11月10日北府地管字第1032118041號函說明四所載：「查本市○○區○○段溪南小段51
7、516……號等27筆土地（一般、特定農業區交通、農牧用地），現況堆置大量土石方，且土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等，未依法作交通、農業使用，已違反非都市土地使用管制，前經本府103年9月10日北府地管字第1031670832號函裁罰貴公司新臺幣30萬元整並限期於文到（103年9月12日送達）20日內恢復原交通、農業使用目的，惟經本府103年10月7日至現場複勘，現況雜草叢生無施工清除改善跡象，仍有堆積土石，顯無改善之情形。……本案考量堆置土石、瀝青塊等有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，且違規面積龐大，違規情節重大，又歷經多年迄今仍未能改正，貴公司顯無改善意願，……」等語意旨（見訴願卷第205、206頁），被告係以原告經其為第4次處分後，因原告未依限改善，遂依區域計畫法第21條第2項規定，以原處分對其為裁罰，並限期20日命其改善，並非另有一個違反使用管制之事實，亦為被告陳明在卷（見本院106年4月24日準備程序筆錄、同年10月11日言詞辯論筆錄）。從而，原告就被告所為103年9月10日第4次處分後，有無依限完成改善，為本件審究之重點。
（五）經查，被告於103年10月7日就含系爭土地在內○○○區○○段溪南小段518-7地號等52筆土地辦理會勘，參加單位有樹林地政事務所、被告所屬環保局、農業局、經濟發展局（下稱經發局）、地政局，在場行為人為楊景川，違規事實記載為：「現況土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊、堆置大量土石方，從事土石碎解加工等違規情事，不符農業使用」等語；被告所屬農業局意見為：「現場無恢復農用跡象」等語，此有會勘記錄及照片4幀附卷可稽可稽（見訴願卷第202至204頁）。且103年10月7日會勘情形，除前述4張照片可憑外，並經證人李志宏到庭結證稱：伊係被告所屬農業局農務科之約僱人員，有於103年10月7日至現場會勘，針對原告違反區域計畫法事件，查看有無將系爭土地回復為農業使用；先前數次會勘伊幾乎每次都有去，第1次會勘時有請地政事務所人員確認土地地號及範圍，後續幾次就針對指界範圍複勘；訴願卷第203頁上面的照片，其地點係黃色區塊標示系爭重測後963、965地號部分（見本院卷第154頁），原先是一個大坑洞，照片裡有水及後方長草的部分有掩埋廢棄物，先前曾開挖以確認有無掩埋廢棄物；至於訴願卷第203頁下方照片，也是拍攝原告填埋廢棄物的情形，但原先填埋廢棄物之土地上已經長出很多雜草，照片中黃色屋頂房子與本案無關；會勘時不管土地上違規之樣態有多少，只要有一個違規部分就會認定為未回復成原編定使用，當時伊只看這兩個地方，因為光就這兩個地方就已屬未回復農業使用之狀況了；伊剛說該次會勘是針對原告違規之土地，然會勘紀錄上卻顯示行為人是楊景川，是因為農業單位在認定土地有無作為農業使用時，是以土地為主，不會認定行為人是誰，本案是對於原告舊廠址回復原編定農牧用地的使用狀況，故只會看列管土地有無回復原編定農業使用，不會去區分行為人或者清除的人是誰；一開始不知道楊景川係受原告委託回復系爭土地為農業使用之承攬人，後來查閱資料才知道；當天沒有看到原告公司之人員，只看到楊景川，渠並未出具原告之委託書，只表示意見後就離開了；又農業局之權責在於確認現場有無作農業使用，違規地點所牽涉之土地地號、面積，是由地政局及地政事務所測量，即使一大片土地上只有一小塊沒有作農業使用，也會被認定整片土地都未做農業使用；農業局將會勘資料及意見交給地政局，後續就由地政局去處理；系爭重測後891、894、898地號土地於103年間是作駕訓班使用，但在申請興辦事業核准並變更土地登記前，還是會視同違法使用等語（見本院卷第118至124頁之106年6月21日準備程序筆錄）。
另證人徐余到庭結證稱：伊是被告所屬經發局的技士，有於103年10月7日代表經發局到現場複勘，因為系爭土地曾為原告工廠所在地，故伊等要認定系爭土地是否仍為工業使用，有無將土地回復原狀及恢復為農業使用；會勘紀錄所附的照片是地政局人員於當天所拍攝，照片的地點是那個地號並不清楚，因先前會勘時有請地政事務所指界、確認地號，伊已經多次到現場會勘，故知道要在何處勘查，伊就整片違規的土地都有會勘；駕訓班是在系爭土地入口的右側，當天只是經過而已，不在會勘之範圍內；被告所提證物1空照圖黃色區域下半部右邊為系爭重測後955至962地號土地，記得那裡是系爭土地入口左邊的水泥地，還有些鐵架子，鐵皮圍籬是跟別人的土地作區隔；會勘當天記得楊景川有在場，會勘紀錄上記載行為人是楊景川，然本件為何就原告之違規行為會勘，伊不清楚，要問地政局才知道等語（見本院卷第124至128頁之106年6月21日準備程序筆錄）。可知被告於103年10月7日辦理會勘時，地政事務所人員亦有前往現場指界，且被告所屬農業局、經發局、地政局等承辦人員，針對原告使用系爭土地有無違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法規定，先前已多次前往現場勘查，對於違規使用之土地地號、位置，及違規使用情形有無改善，衡情認定屬實，核無誤認之虞。另該次會勘土地範圍，除系爭27筆土地外，尚包括訴外25筆土地，此有空照圖附卷可稽（見本院卷第34、154頁），是會勘紀錄及照片雖記載○○○區○○段橫溪小段518-7地號等52筆土地」，不影響原處分認定之效力。又103年10月7日會勘時所拍攝之照片，係地政局承辦人員站立在系爭重測後899、960地號間位置，一張朝西北即系爭重測後
899、902、905、908等地號土地方向拍攝（即原審卷第89頁、訴願卷第203頁之下方照片），另一張朝西南即系爭重測後963、965等地號土地方向拍攝（即同頁之上方照片），此為當事人所不爭執，且比對空照圖及照片中建物可堪認定（見本院卷第154頁）。其中朝西北方向拍攝之照片並未涉及本案之系爭土地，另一張朝西南方向拍攝之照可看出系爭重測後963、965地號土地確有堆置大量土石方。再參酌被告於前一次會勘（即103年8月22日會勘），農業局意見為：「本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積鋪設柏油舖面，設置鐵皮圍籬、堆積土石，未依法作農業使用（見訴願卷第195至198頁）。且比較該次會勘照片（見原審卷第84頁、前審卷第182至186頁）與本次會勘照片（見原審卷第89頁、訴願卷第203頁）；另比較103年8月22日空照圖（見本院卷第92頁）與103年11月5日空照圖（見本院卷第93頁），發現其土地狀態樣貌幾乎相同，並無改變，是被告103年10月7日會勘所記載違規事實為：
「現況土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊、堆置大量土石方，從事土石碎解加工等違規情事，不符農業使用」等語；另被告所屬農業局意見為：「現場無恢復農用跡象」等語，堪以採認。復查，原處分記載違規地點為系爭27筆土地，惟被告歷經第2次、第3次、第4次處分，為查明有無改善完成，再於103年10月7日前往現場勘查，被告所屬地政局、農業局、經發局承辦人員各依其權責會勘，確認系爭土地中有部分土地有未改善情形，即可認定其違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第2項規定予以裁罰，為證人李志宏、徐余證述如前，是原告主張系爭土地中包含非被告所有且由第三人使用之三榮駕訓班，縱然屬實，惟排除未違規部分，仍不影響其他未改善完成部分仍屬違規之認定。
（六）又查，被告所為100年6月2日第1次處分，係依據100年5月31日現場會勘之認定，發現含系爭土地在內之32筆土地現場有未具合法證明文件之數個建築構造物、數個貨櫃屋、鐵皮圍籬、鐵皮屋頂棚架、水泥構造圍牆、水泥構造物及柏油鋪面，作為堆置砂石、辦公室、停車場、放置物品使用，並設置瀝青生產機具及鐵皮建物等情（見前審卷宗第110至112頁之會勘紀錄及照片）。原告雖委託訴外人藍天浩、楊景川負責拆除工程（見原審卷第13頁之合約工程委託書），將前開未依法做農業、交通使用之地上物拆除（比對本院卷第139頁之100年12月4日空照圖及第146頁之102年6月8日空照圖）。惟被告於103年6月5日前往含系爭土地在內之52筆土地會勘，發現現場地上仍堆置大量土石方，且土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等（見原審卷第70至72頁之會勘紀錄及照片）。嗣於103年7月18日前往含系爭土地在內之52筆土地會勘，仍發現土地堆積土石、鋪設柏油鋪面等情（見原審卷第78至79頁之會勘紀錄及照片）；復於103年8月22日前往含系爭土地之52筆土地會勘，發現現場部分面積為草生地、部分面積為鋪設柏油鋪面、設置鐵皮圍籬、堆積土石等情（見原審卷第83、84頁之會勘紀錄及照片），因此續以第2次、第3次、第4次處分予以裁罰並命期限期改善。從而，被告係以系爭土地上有數個建築構造物、數個貨櫃屋、鐵皮圍籬、鐵皮屋頂等棚架、水泥構造圍牆、水泥構造物及柏油鋪面，作為堆置砂石、辦公室、停車場、放置物品使用，認未依法作農業使用，而作成第1次處分。其後，被告命改正後歷次勘驗所發現之土石方、碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊、柏油鋪面、鐵皮圍籬等情形，固與前揭第1次處分所認定未依法作農業使用之內容有異；此因原告於第1次處分後雖拆除地上物，然仍未改善完成，被告續命其改善，另依區域計畫法第21條第2項規定而為第2次、第3次、第4次之處罰，有以致之，並非另有違反使用管制之行為，自不影響原處分之合法性。又原告雖主張其停止三峽廠區的生產後，已將工廠遷移至桃園，並於101年9月21日將地上物拆除及土地回復原狀工程發包給楊景川，由楊景川承攬整個廠區拆除及回復原狀工程，土地並無任何使用狀態，原告並無違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地行為云云。惟按區域計畫法第21條規定之恢復原狀，尚非僅限於地上物拆除，仍應依法恢復原編定為交通、農業使用目的，始符合非都市土地使用管制，已如前述。又人民並不因將違反行政法上義務行為之負擔委託他人（即其使用人）處理，即免除其依法應負擔之既有義務，其仍負有對其使用人之故意、過失負推定故意、過失責任（最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。是縱如原告所稱已經將系爭土地之移除回復原狀作業委託訴外人楊景川等人辦理，但經比對勘查照片及空照圖，系爭土地現況如103年10月7日會勘記錄所記載：「現況土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊、堆置大量土石方，不適合農牧用地之使用」，仍有違反區域計畫法第15條第1項之情事，在原告未能舉證推翻其推定故意、過失責任之情形，自難以其有委託行為，即免除其有違反非都市土地使用管制之責任，原告主張原處分違反處罰法定原則及法律保留原則云云，委無理由。又原告違反非都市土地使用管制，經被告以第1次處分處上訴人30萬元罰鍰，限期30日內改正；被告先後於103年6月5日、103年7月18日及103年8月22日派員至原三峽瀝青場址會勘、均認原告顯無改善情形，分別以第2次、第3次、第4次處分，各裁處原告30萬元罰鍰，並限期30或20日內改正，已如前述。原告既歷經被告多次會勘、處分，應知悉其有依區域計畫法第21條所定恢復原狀之義務，而所稱恢復原狀，非僅限於地上物拆除，尚應包括依法恢復原編定為交通、農業使用目的，始符合非都市土地使用管制。然原告猶無改善作為，經被告於103年10月7日再次前往該址複勘，仍認原告並無改善之情形，足認原告具有違章之故意。從而被告所為原處分，自有所據，核無違誤。
（七）原告復主張其委任之承攬人楊景川既依被告之來函，立即停止尚未完成之系爭恢復原狀工程，被告復要求原告恢復農牧用地，顯依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待原告遵守恢復農牧用地之要求，本件裁罰性不利處分業已違反行政法上之「期待可能性原則」，應予撤銷云云；又三普公司之土壤樣品檢驗報告，與土木技師公會之鑑定報告內容截然不同，比較兩者作成方式，土木技師公會出具之鑑定報告，全然僅憑技師個人手摸、眼觀等主觀臆測之方式作成，無使用一般科學所可普遍接受之專業鑑定方式鑑定，自無可採云云等節。惟查原告所述期待不可能之事實，無非以被告於102年7月1日以北環廢字第1022122428號函（下稱102年7月1日函）復本案另有刑事案件偵辦中，不同意進行改善施作為據（見原審卷第65頁）。惟查，被告所屬環境保護局已於102年10月25日以北環廢字第1022897327號函表示：「本案已於行政調查及開挖鑑定時詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權理後續事宜。」等語（見原審卷第66頁）；被告則以102年11月19日北府地管字第1022397012號函復：「為儘速恢復作農業使用，請臺端應依下列條件原則，於文到7日內檢送清理計畫，並經本府審查同意後，再行現場清理工作……」等語（見原審卷第67頁）。
其後，被告復於102年12月11日、103年3月4日函知原告或受任人楊景川儘速恢復作原交通、農業使用（見原審卷第
68、69頁）；可知被告已多次通知限期改正，表明無保全違規現場證據之必要，可於清理計畫確認後即進行改正，被告係於103年10月7日會勘後，於同年11月10日為原處分，原告斯時並無受限於保全證據原因致無從改善之情事，核無違反行政法上之期待可能性原則。又原告爭執之土木技師公會102年9月3日鑑定報告，會勘時間（初勘於102年5月20日、會勘於102年8月2日）係在處分1、處分2之間（見原審卷第112頁），與本件原處分無直接關連；另原告所提三普公司土石及土壤樣品檢驗參考報告之採樣時間（見本院104年度訴字第142號判決所載）則在原處分作成之後，且縱然屬實，被告於103年10月7日會勘時，仍有現場未恢復農用跡象之情事，亦不得作為有利原告之證據。況且原告所為上述主張，涉及被告所為前第2次處分、第3次處分及第4次處分，業經原告循序提起行政訴訟，為本院104年度訴字第142號判決駁回其訴，原告上訴後，經最高行政法院104年度判字第578號判決駁回上訴而確定在案。
按法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之「爭點效」（最高行政法院104年度判字第235號判決要旨參照）。本件原告雖係訴請撤銷原處分，與上開確定判決之訴訟標的不同，然原告於本件仍指摘被告於原處分之前所為前述諸多缺失，均係就前案相同之爭點再為主張。衡諸原告於本件未提出足以推翻原判斷之新訴訟資料，其前揭主張，無非係就被告於本件原處分之前所為會勘及處分之指摘，並不影響原處分之認定，原告於本件仍執前詞，均核無足採。
（八）末查，原告雖主張被告未給予其陳述意見之機會，違反行政程序法第102條以下之規定云云。惟按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……。」行政程序法第103條第5款定有明文。是原告經查獲未經申請許可擅自設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依法作交通、農業使用，違反非都市土地使用管制規則及區域計畫法規定，經被告以第1次處分裁處原告30萬元罰鍰，並限期30日內改正。原告遲未改善，歷經被告於103年6、7、9月間密集為以第2次、第3次及第4次處分後，緊接於103年10月7日辦理會勘仍發現原告未改善完成，其歷時多年仍未完成改善之事證，已屬客觀上明白足以確認者；且原告於103年10月7日會勘時，原告之承攬人楊景川亦有到場陳述意見，核無違反依行政程序法第102、103條之規定，核諸上開規定，尚難影響原處分之效力，併予敘明。
六、綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 吳 俊 螢法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 8 日
書記官 徐 偉 倫