臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1416號106年1月5日辯論終結原 告 李佳芳訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 林美伶
陳政君莊子慧上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年7月25日交訴字第1051300363號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（原處分1及原處分2）關於罰鍰部分均撤銷。
確認原處分2關於吊扣車號000-0000號車輛牌照部分違法。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣民眾檢舉其於民國103年12月25日16時13分許利用Uber App叫車，由司機駕駛登記原告所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），前往臺北市○○區○路華116號載客至臺北市○○街○○○號，並收取費用新臺幣（下同）26.7元，另於104年2月11日16時42分許，自臺北市○○區○○路2段46-1號載客，並收取費用86.43元，被告所屬臺北市區監理所據以調查後，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂分別以105年1月4日交公北市監字第20AA01278號及第20AA01494號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告就103年12月25日之違規行為，以105年1月18日第20-20AA01278號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分1，該處分書違規時間誤載為105年1月4日，業以105年5月18日路授北市監稽字000000000號函更正），裁處原告5萬元罰鍰；並吊扣牌照2個月。另就104年2月11日之違規行為，以105年1月18日第20-20AA01494號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分2），裁處原告5萬元罰鍰；並吊扣牌照3個月。原告不服原處分1及原處分2（下合稱原處分），提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反
行政程序法第36條、第43條規定及改制前行政法院39年判字第2號判例之違法。經檢視被告憑以作成原處分之採證資料之客觀形式上所呈現之內容已清楚可知，除其中所拍攝系爭車輛外觀之照片外，根本與原告無關，而檢舉人所拍攝之車輛照片雖屬原告所有車輛，亦僅為系爭車輛處於行駛之狀態，此乃車輛通常使用狀態，殊難理解被告如何憑此認原告有何檢舉人所稱違規行為之可言？被告竟徒憑未具名之檢舉人所提出原告所有系爭車輛行駛狀態之照片，即逕對原告為裁處，顯見被告自始即未依職權公平調查，致使未能查證辨明所謂檢舉資料之形式上真正、憑信性及本案相關重要事實，而於諸多重要事實均未經查明之下，被告即遽認原告有經營汽車運輸業之違規行為，顯有未憑證據，即驟然認定原告涉及違規情節，誤為反於事實之認定，原處分自有違法不當，當依法撤銷。依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執此資料得出原告有收取費用之事實。原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。
㈡原處分未載明原告違規行為及被告認原告如何有違規行為之
理由，即驟然據以裁罰，顯非適法。原處分就原告究係如何從事被告所認違章行為，未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告有所謂「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等情，且原告僅係系爭車輛所有人之事實，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告具體載明於原處分，被告採為裁罰原告之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法，至為明確。
㈢原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未能說明理由及其法令依據，即驟然裁罰原告，顯非適法：
⒈縱謂被告所認「載客、收費事實」存在，然本件被告所稱
違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。然而，前此情節不僅涉及被告所稱違規行為之具體事實為何，更與被告因該違規行為而依法所應裁罰之對象為何人，至為攸關。
⒉尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就系爭違規行
為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據為何。
㈣原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，亦非適法：
參照本院96年度訴字第1850號判決及最高行政法院99年度判字第32號判決見解，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確係以「經營汽車運輸為業」，亦即原告為「反覆實施同種類汽車運輸業」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。
㈤退萬步言之，縱認原告所有系爭車輛被採證資料上所記載之
訴外人「宗翰」使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人並非原告，是以，被告對車輛所有人之原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法：
⒈參照本院101年度訴字第380號判決見解，原告僅係單純為
車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。
⒉公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應
限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。參照司法院釋字第687號、第621號解釋及行政法學者陳清秀之論述見解，解釋上，依公路法第77條第2項規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。
㈥退千萬步言之，縱認原告行為該當於未經申請核准經營汽車
運輸業之違規行為（原告否認之），然查被告以原告系爭未經申請核准經營汽車運輸業之違規營業行為，依據公路法第77條第2項規定，同時對系爭103年12月25日及104年2月11日未經申請核准經營汽車運輸業之行為，依據公路法第77條第2項規定，對原告作成2次處分，不僅於法無據，顯有違反一行為不二罰原則之違法，參照最高行政法院105年度判字第290號確定判決見解，被告於105年1月18日以原處分1認原告有未經申請核准經營汽車運輸業之違規營業行為，對原告裁處5萬元罰鍰併吊扣牌照2個月，嗣又於同日再作成原處分2，對原告接獲第1次處分前之系爭104年2月11日之違規營業行為，再予處罰，依最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原處分2顯有違反一行為不二罰原則之違法，依法應予撤銷。
㈦綜上，聲明求為：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷
。⒉確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠系爭車輛確實使用於該搭乘行程，足證原告有經營汽車運輸
業之行為，是原告主張不能認定有所謂經營汽車運輸業之行為云云，核與事實不符，難以為信：
⒈系爭車輛確為原告所有，此有汽車車籍資料查詢網頁可稽
。依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分，因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」，而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證系爭車輛於103年12月25日及104年2月11日確實曾使用於道路上。
⒉系爭車輛確為原告所有且亦使用於被證1的行程，是原告
已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，被告依公路法第77條第2項予以裁罰並無違誤之處。
㈡原告對於其所有之車輛負有監督義務，是其縱非實際駕駛人
，依行政罰法第7條第1項規定，其亦應負責，原處分並無違法可言，原告主張核屬無稽：
⒈查原告為系爭車輛所有人，卻將系爭車輛借供訴外人「宗
翰」管理使用，故於系爭車輛管理使用期間發生上開違規行為，依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原告難解免使用人違規使用系爭車輛之推定責任，構成公路法77條第2項之規定，且依交通部「自用車違規營業處罰基準表」第3點「自用小客車、自用小貨車部分」，次別「第1次」，量罰基準「處該『行為人』新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，據此，所謂「行為人」並未限定「實際駕駛人」。
⒉又本院103年度訴字第1614號判決事實與本件相同，皆涉
及被裁罰之人所有車輛係由被裁罰人以外之人駕駛之情形，而依前開判決意旨，被裁罰之人因其與被裁罰人以外之人具有一定關係，故被裁罰之人縱無實際駕駛車輛之行為，亦應予以處罰。自此以觀，原告業已於準備程序狀中自承其與駕駛人為家人關係，依其情節，必得原告同意交付車輛予他人始可能駕駛該車，故原告即車主將車輛供他人駕駛時，應有注意監督該實際駕駛者不將車輛供非法使用之義務（不作為義務），其未盡注意監督義務，致他人違規經營汽車運輸業，至少具有行政罰法第7條第1項之過失，是依前揭判決意旨，原處分並無違反自己責任主義，原告主張核屬無稽。
⒊承上，本案原告至少具有過失甚至重大過失，故被告依法對其2次違規行為各處以罰鍰及吊扣牌照並無違誤。
㈢被告依公路法第77條第2項規定，就原告於103年12月25日及
104年2月11日以自用小客貨車搭載乘客之情事，分別作成原處分，並無一事二罰之情形：
⒈參照公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規
定及本院103年度訴字第739號判決意旨，所謂汽車運輸業之「經營」，係以從事運輸（客、貨運）行為及受領報酬而為認定，則行為人只要未經申請核准經營汽車運輸業，與乘客達成車資之合意並以自用小客貨車搭載乘客之行為，即構成違反公路法第77條第2項規定之情事，而非如原告主張「所謂『經營』在概念上本存在持續反覆從事一定之商業活動，易言之，公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，而非單一之一次或少量給予特定人之搭載行為」。此由處罰基準表亦可得知是以「次數」認定，而非以原告持續的經營行為作為處罰對象。⒉參諸最高行政法院104年度判字第121號判決意旨，汽車運
輸業管理規則之立法目的在規範違規營業人每次使用道路收取報酬之行為，蓋實務上通常難以檢舉或攔查到其反覆實施的行為，得否直接以法條規定「營業」或「經營」一詞即據以認定應以法律上一行為加以評價，容有疑義。蓋舊處罰基準表以「上述計次處罰，自第1次違規行為日起，屆滿2年後重行計算」，顯見違反公路法或汽車運輸業之違規營業行為應排除最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議（特別規定），而應回到前開最高行政法院判決所述之內容加以判斷，否則有評價不足，且無法達到健全公路營運制度的目的。
⒊查，原告未經申請核准使用自用小客貨車搭載乘客之行為
，並非1種持續重複性的不法狀態，亦即原告於不同時間與不同人達成車資之合意並搭載前往不同目的地，各次搭載行為均單獨違反公路法第77條第2項之規定，自屬不同之違規行為。再者，最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議內容所引司法院釋字第604號解釋之事實背景，則為狀態連續存在之違規停車行為，而原告搭載乘客之行為態樣並不以每日持續為之，為其特性。則本件原告經營汽車運輸業之事實，與最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議內容所指每日持續反覆之遞送信函、繳費通知單之營業行為態樣並不相同，從而，原告指摘被告本件處罰行為有重複處罰之違法云云，洵屬無理。爰本案被告依法裁處並未違反一事不二罰之原則。
㈣末查，依交通部94年5月27日交路㈠字第09400054871號令修
正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「自用小客車、自用小貨車，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月；第2次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照3個月……」，是原處分符合上開處罰基準表之規定。
㈤綜上所述，原告違規屬實，原處分並無違法之處，原告之訴
顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：原告有無違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定?原處分1裁處原告5萬元罰鍰；並吊扣牌照2個月，是否適法?原處分2裁處原告5萬元罰鍰；並吊扣牌照3個月，是否適法?
五、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。
」第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」按為維護國內運輸營業秩序，不論是陸運、空運或海運，均係交通部權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。是經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之。
㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、
技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法(公路法)之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
㈢查本件經民眾提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、
付費收據及系爭車輛之照片，檢舉訴外人宗翰（真實姓名年籍不詳）於103年12月25日16時13分許，駕駛系爭車輛，搭載乘客，由臺北市○○區○○路○○○號至臺北市○○街○○○號，並收取費用26.7元；另於104年2月11日16時42分許，自臺北市○○區○○路2段46-1號載客，並收取費用86.43元。經被告所屬臺北市區監理所以105年1月4日交公北市監字第20AA01278號及20AA01494號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告等情，有送達證書影本、檢舉人搭乘資料、採證照片（含付款資訊）影本、汽車車籍資料查詢表等件在卷可稽。另依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分，因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」，而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證系爭車輛於103年12月25日及104年2月11日確實曾使用於道路上。又訴外人宗翰搭載利用Uber App叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。而訴外人宗翰並未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，依前揭規定，不得以系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬，被告因認原告將系爭車輛提供訴外人宗翰使用，亦應負責，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，以原處分1裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。另以原處分2，裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月。
㈣次查，原告對於系爭車輛確有加入Uber APP平台，且系爭車輛係其所有之事實，並不爭執（見本院卷第191頁筆錄）。
又關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，另參諸卷附之台灣宇博數位服務股份有限公司在網路上的求才專區應徵資料及寄送的合作夥伴說明書，依該資料載稱：「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每周多賺上萬」「Uber是1個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客。不論你是計程車司機、運輸物流駕駛、或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆!開Uber不需任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入。」「如何登入及上線?登入上線〉接案〉抵達乘客指定位置〉開始行程〉結束行程〉為乘客評分」「車資款項結算時間及匯款時間?正常情況下，Uber將會在每週一結算，並於週二經由國外出帳，國外匯款需要3至10個工作天，會因不同國內銀行的不同，收到款項的時間亦不相同，如遇任何款項問題請mail至partnerstaipei@uber.com（http://partnerstaipei@ uber.com與我們聯繫」「何謂接案率?接案率太低?接案率是指在正常狀況下，10個案子裡，您實際完成了幾個案子。……提升/維持接案率:請在線上時儘可能接案，不能接案或在高架橋上時，請記得下線即可，不然客戶看得到車卻叫不到，會有非常不好的體驗。」等情。可知，系爭車輛加入Uber APP平台，即可由Uber APP平台提供之乘客資訊，不定時、不定點、為不特定之第三人提供運送服務，再由Uber在每週一結算後，匯款至指定帳戶，收取運費，自有以系爭車輛提供載客服務，並藉此載運行為而受領報酬，具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為。
㈤原告雖主張原處分未載明原告違章行為及被告認定違法之理由，事實及理由欠缺明確性，不備法定程式云云。經查：
1.按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」(最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。又「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。
2.查原處分1係以表格列載，記載：「車號：000-0000」、「車種：自用小客貨」、「車主證號（身分證字號）：Z000000000」、「違反事實：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由台北市○○區○○路○○○號載客至臺北市○○街○○○號，收取費用26.7元」、「備註：牌照已吊扣」、「違反時間：105年1月4日（按此部分已更正）16時13分00秒」、「違反地點：台北市○○區○○路○○○號」、「違反通知單字號：20AA01278」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」，原處分2係以表格列載，記載：「車號：000-0000」、「車種：自用小客貨」、「車主證號（身分證字號）：Z000000000」、「違反事實：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於台北市○○區○○路2段46-1號載客，收取費用86.43元。」、「備註：牌照已吊扣」、「違反時間：104年2月11日16時42分00秒」、「違反地點：台北市○○區○○路2段46-1號」、「違反通知單字號：20AA01494」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。被告所屬臺北市區監理所以105年1月4日交公北市監字第20AA01278號及20AA01494號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告，亦敘明認定原告違反之相關法規及事實，原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告此部分之主張，尚難足憑。
㈥惟原處分認定原告「未經申請核准而經營汽車運輸業」無非
係因原告「將車輛交予駕駛人宗翰違規載客收費。」然汽車所有人將車輛交予他人使用所在多有，難以徒憑原告所有系爭車輛有供做違規使用之事實，即認車主即原告為自行或與他人共同經營汽車運輸業之違規行為人。此外，被告又未舉證證明原告與宗翰有何未經申請核准而共同經營汽車運輸業之具體情事（見本院卷第192頁筆錄），是被告以原告將系爭車輛交予駕駛人宗翰違規載客收費，逕推認原告有與宗翰擅自共同經營汽車運輸業之違章行為，即嫌率斷，乃有違誤。本件既無證據足以認定原告與宗翰合意以由原告提供車輛，並推由宗翰加入Uber平台之方式，共同經營汽車運輸業；或原告故意提供系爭車輛供宗翰加入Uber平台經營汽車運輸業，即難遽認原告為共同行為人。故本件違規罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，乃應令實際駕駛人即宗翰負違規責任而非原告，則被告以原處分對於原告裁處上開罰鍰部分，自係有誤。是就罰鍰部分，原告主張：被告未盡調查證據義務，究明本件違章行為人，有違行政程序法第36條、第43條等規定，即屬可採。
㈦至關於吊扣牌照部分，依公路法第77條第2項：未依公路法
申請核准，而經營汽車運輸業者，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之規定，並未以吊扣或吊銷之車輛牌照乃行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，是以公路法第77條第2項除就未經申請核准經營汽車運輸業者處以罰鍰外，併明定就供非法營業之車輛牌照得併為吊扣處分，以督促車輛所有人善盡監督義務，遏止違規行為（未經申請核准即經營汽車運輸業）之發生。因吊扣汽車牌照之性質為裁罰性行政處分（司法院釋字第418號解釋參照），併罰規定立法意旨在於擴大處罰對象，並未排除行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。經查，汽車駕駛人申請加入Uber平台，所需文件除車輛行照外，尚包含強制險證明等相關證明文件，此有關於台灣宇博公司招攬司機入會之相關資料可參。本件雖無證據足以認定原告故意提供系爭車輛供訴外人宗翰加入Uber平台經營汽車運輸業，惟原告身為汽車所有人，對於宗翰借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行車執照及相關證明文件，放任其所有車輛供宗翰恣意使用，宗翰並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。因此原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟行為時其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，原告對於監督義務之違反有過失，且屬第1次違犯行為，被告依上開規定以原處分1吊扣系爭車輛牌照2個月，已屬公路法第77條第2項吊扣期間最短者，且符交通部訂定之自用車違規營業處罰基準表（見本院卷第162-163頁）有關自用小客車第1次違規營業：「處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。」之量罰基準，揆之上開規定及說明，於法並無不合。原告主張公路法第77條第2項規定之吊扣車輛牌照，限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以不知情之原告無過失責任，有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法云云，容有誤解，洵非可採。
㈧原告另主張被告於105年1月18日以原處分1認原告有未經申
請核准經營汽車運輸業之違規營業行為，裁處原告罰鍰併吊扣牌照，嗣於同日再作成原處分2，對原告接獲第1次處分前之系爭104年2月11日之違規營業行為，再予處罰，原處分2顯有違反一行為不二罰原則之違法云云。經查：
⒈按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則
」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。復按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違（最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。
⒉被告前曾以原告未經核准使用系爭車輛於103年12月25日
搭載乘客收取費用，擅自經營汽車運輸業等情，以原處分1，認原告有違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，乃裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月在案。被告嗣復以原告使用相同之系爭車輛於104年2月11日搭載乘客收取費用，另有上開違規情事，復以原處分2，裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，原處分2所認定之違章時間為104年2月11日，係在原處分1即105年1月18日之前，則原告所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。本件原告之違規營業行為，因被告之介入而區隔（切斷）為一次違規行為，參諸上開最高行政法院聯席會議決議意旨，被告既已對於原告於接獲原處分1前所為行為予以處罰，即不得再就屬於接獲原處分1前之104年2月11日違規營業再予處罰。從而，被告就104年2月11日之違規營業，於105年1月18日以原處分2對原告處以5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，核與首開法律規定意旨及一行為不二罰之原則有違。另關於吊扣牌照部分，因被告業已於104年6月5日對系爭車輛執行吊扣牌照3個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，原告請求確認原處分2關於吊扣牌照3個月部分之處分為違法，即無不合。
六、綜上所述，原告所有系爭車輛確有供違規經營汽車運輸業之情事，惟違規之行為人係訴外人宗翰，被告逕對原告裁處罰鍰部分，於法有違；訴願決定就此部分未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為有理由，應予准許。至於原處分1關於吊扣系爭車輛牌照部分，核無違誤，原告訴請確認此部分違法，為無理由，應予駁回。另原處分2關於吊扣系爭車輛牌照部分，有違一行為不二罰之原則，即有違誤，原告訴請確認此部分違法，為有理由，應予准許。
七、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 蕭純純