臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1467號106年7月27日辯論終結原 告 裕華網購有限公司代 表 人 王靖凌（董事）被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）訴訟代理人 俞旺程
簡瑞庭徐向君上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國105年8月8日府訴二字第10509108200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告販售之「布托孕媽媽產後緊實凝膠」（容量：120ml ；有效期限：2016/02/28）及「布托孕媽媽魔力除紋精華液」（容量：140ml ；有效期限：2016/02/09）等2種化粧品（下稱系爭化粧品），經新竹市衛生局於民國104年3月13日至「証云有限公司」（址設新竹市○區○○路○○○號，下稱証云公司，同址設有真善美連鎖藥局食品店，為真善美連鎖藥局之連鎖店）查獲系爭化粧品外包裝標示涉違反化粧品衛生管理條例，因原告營業地址在臺北市，乃分別以104年4月9日衛食藥字第1040005002號及第0000000000號等函移請被告處理。經被告調查後審認系爭化粧品外包裝均未標示「批號或出廠日期」及「全成分」，且中文標籤字體過小，違反化粧品衛生管理條例第6條規定，乃依同條例第28條及處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，以105年4月7日北市衛食藥字第10531096700號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）4萬元（違規化粧品共2項，第1件處3萬元，每增加1品項加罰1萬元，共處4萬元）罰鍰。並請原告於105年5月16日前將違規產品標示改正，如再查獲相同違規情事，將依法加重處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）新竹市衛生局於証云公司所查獲之商品有效期限分別為西元2016年2月28日（105年2月28日）及2016年2月9日（105 年2月9日），查獲日期為104年3月13日，依原告內部規定，正式出貨商品有效期限少於18個月，必須依即期品由直營店銷售，不得為正常商品出貨予通路門市，經查詢該項標準與真善美連鎖藥局，屈臣氏，康是美及全國各大藥妝連鎖店標準相同，新竹市衛生局所查獲之商品有效期限僅11個月又20天，遠低於原告內部出貨規定與真善美連鎖藥局及各大藥妝連鎖店陳列商品有效期限標準，故新竹市衛生局所查獲之商品為原告提供Putto全系列商品樣品之內容物，並非正常銷售商品。原告亦未與証云公司有任何營業往來，証云公司並非原告授權之經銷商，原告從未和該公司有任何商業往來，被告所稱查獲之商品為銷售於PuttoMother在香港地區之產品包裝，該兩項商品早已於臺灣地區停售，韓國原廠也於104 年即停止生產。（二）原告進口系爭化粧品，提供樣品予真善美連鎖藥局審閱測試，並未收取價金販售予真善美連鎖藥局，也從未開立統一發票與真善美連鎖藥局或要求付款，真善美連鎖藥局連鎖門市沒有任何一間與原告簽訂合作契約，也未獲得韓國Putto 原廠或原告授權販售。原告係無償借予真善美連鎖藥局上述兩項產品評估測試，測試評估完畢後仍須要歸還，雙方為借貸關係。又原告提供借予真善美連鎖藥局測試樣品時，已明確表示商品於測試完畢後需要歸還，若逾期未歸還必須依出貨單上之原告購買商品成本賠償，因樣品出借非原告常態性之業務，故內部電腦作業系統一貫以隨貨附出貨單方式，登記完整相關商品及收件人資料，然該樣品出借出貨單竟遭被告解讀為販售憑證，雖經原告說明並要求函詢財政部臺北市國稅局及提供銀行收款清單證明，竟全遭被告所拒絕，實已違反行政程序法第36條規定。（三）依稅法規定，所有商業交易皆須開立統一發票，原告從未開立發票予証云公司，即可證明原告未銷售商品予証云公司，也未授權証云公司販售商品，然而証云公司自行將販售樣品圖利，卻未受到相關法規處罰，原告要求被告及新竹市衛生局提供証云公司與原告之合約，銷售發票等單據，以茲證明証云公司銷售查獲商品為原告所授權，然而上述兩處單位皆無法提供，卻仍執意偏袒証云公司，裁處結果及承辦人員之態度令人質疑且違法行政處罰法之公平原則，實無法令人信服。（四）原告所屬人員曾多次至被告說明，但承辦人員文件所記載之事項與原告授權人員陳述不符，經多次溝通無效後，原告人員只能拒絕簽立陳述意見書，所攜提供之文件全數不為被告人員所採納，承辦人員僅以承認違反法規或以未到論處予原告陳述人員，故裁定書所述未能於期限內就標示違規情事提出說明，與事實不符。原處分以「受處分人未能於期限內較標示違規情事提出說明」為處分理由，然被告訴願答辯書第五頁卻載「惟溯源人未派員出席或雖有派員，卻未製作約談紀錄及提供相關資料……」，是就原告是否有在期限內派員出席說明相互矛盾，已明確證實原告已派員出席說明，但說明內容及資料均不為被告所採，被告閃爍言詞實涉及刑法第213條公務人員登載不實之罪，已由臺灣臺北地方法院檢察署偵辦中。（五）訴願決定未說明為何真善美連鎖藥局鋪貨於下游業者之問題不影響本件之認定，既然原告提供樣品並非作為銷售用途，也從未提供樣品給証云公司，為何証云公司為行為人，將非銷售用樣品公開銷售遭新竹市衛生局查獲，竟與本案認定無關？依行政處罰法第29條規定，訴願決定所述「營業處所開架陳列」為証云公司所有，証云公司為販售行為人，依法行為人証云公司違反行政法之行為，應由新竹市政府為所在地之主管機關管轄，原告並非為行為人，臺北市政府依法無權管轄新竹市証云公司「營業處所開架陳列」違法之行為；証云公司自行銷售樣品，必定將產品外包裝相關樣品等標示移除，怎可能將標示有樣品標籤之商品陳列於架上銷售？試問有任何消費者進入零售店面會購買貼有樣品標籤之商品？或商品上標示為廠商提供之試用品但消費者需要付費購買？訴願決定所述竟以「無任何試用或樣品之表示或宣稱等相關事證」為由，實有違常情之荒謬。（六）原告僅符合「輸入化粧品者」定義，未曾販售系爭化粧品，故並非化粧品衛生管理條例所指之販售業者；而公開將上述兩件產品陳列販售之行為人（販售業者）為真善美連鎖藥局，與原告無涉。次依商品標示法第4條及化粧品衛生管理條例第6條規定，化粧品之標籤、仿單或包裝係指「企業經營者在商品陳列販賣時」，原告並未陳列販賣上述兩件商品，化粧品衛生管理條例及商標法並未對廠商借貸樣品予他人，在樣品之標示有任何相關規定，故被告依化粧品衛生管理條例處罰原告，並無法源之依據，與法不符等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：（一）原告曾於104 年5 月18日及8 月6 日以書面陳述意見書知會被告，被告亦分別於104 年6 月10日及同年10月14日分別函請新竹市衛生局協助釐清案情，經該局分別於104 年6 月18日、同年10月16日函復被告及所附資料，足可確認「証云公司」即為進貨明細表上之「真善美連鎖藥局食品店」。且被告於104 年10月26日函再次請原告說明案情時，已告知前揭情事。依新竹市衛生局函復被告之內容，原告所稱未與証云公司有營業往來，顯不可採，另有關原告述及授權經銷一節，係屬原告與對方之商業關係，並非被告權管。（二）原告指稱系爭化粧品係提供予「真善美連鎖藥局」之樣品，且按原告所稱非屬正常銷售商品一節。查系爭產品外盒均以中文標示「進口商：裕華網購有限公司」，另按新竹市衛生局104 年4 月9 日衛食藥字第1040004998號、第0000000000號隨函檢附之檢查現場紀錄表記載：「……營業處所開架陳列……」，被告為保障民眾化粧品使用安全，依職權查核市售化粧品標示，原告所述有關產品效期及銷售通路是否經授權，係屬原告公司內部管理規定。倘原告認違規責任非由其負責，應依被告所訂時間說明，或以書面及其他方式陳述意見。查原告之書面說明時間，均早已超過被告所訂時限，惟被告為保障原告權益，仍依原告陳述內容向新竹市衛生局釐清，並依該局回復結果，再次函請原告說明，已善盡行政調查及告知義務。惟自104 年4 月以來，原告均未就被告指涉有關標示違規情節做實質說明，及提供被告行政調查所需之資料（如產品全成分明細表等），被告所為之裁處，並無不當或罔顧原告權益之處。又產品外盒中文標籤均有標示進口商「裕華網購有限公司」，為被告轄管業者，且如前所述，原告皆未就本件涉標示違規情節做實質說明及未提供相關資料佐證釐清事實，反要求被告出具資料佐證「是否經授權販售」，此乃本末倒置。另按現行化粧品管理制度，化粧品標示需符合化粧品衛生管理條例第6 條及衛生福利部（原衛生署）95年12月25日衛署藥字第0950346818號公告規定標示，「經授權與否」並非法規規範之範疇，被告自無調查產品是否有原告授權販售之必要。（三）又按化粧品衛生管理條例第6 條明確規定須標示「進口商名稱、地址」，其立法之本意目的基於產品源頭管理，產品製造或輸入業者應對其製造或輸入化粧品之品質、衛生及安全負最主要責任，原告貴為產品進口商，其產品銷售至全國各通路，本應善盡企業經營者責任揭露產品正確詳盡資訊，以確保提供消費者充分與正確之資訊及必要消費者保護措施。惟指稱標示責任歸屬為產品「陳列販售者」，實為推託之詞。（四）系爭化粧品外盒未標示「樣品」字樣，並均以中文標示「進口商：裕華網購有限公司」，又據新竹市衛生局函附檢查現場紀錄表及相關單據，其中進/ 退貨明細表明確顯示系爭化粧品之「單價」、「數量」及「進/ 退貨金額」，且退貨明細表之清楚揭露「王靖凌」簽名，與系爭產品為原告所述無償借予之樣品，是為矛盾。倘為原告所言為「無償樣品」，被告為保障民眾知的權益，針對市面上流通產品，其現場陳列可為販售之用途產品標示進行稽查，並無不當。（五）原告販售「布托系列」化粧品，違反化粧品衛生管理條例第6 條之情事，已非初犯。又原告身為化粧品進口商，自該了解化粧品是用於「人體外部」，本應比一般商品更加嚴謹審視產品標示及品質，對於化粧品之標籤及外包裝應刊載事項，自應主動了解並遵循化粧品衛生管理條例以保障消費者權益及善盡企業經營者責任。反稱已向被告說明並要求被告應向國稅單位函詢提供銀行收款清單等不實辯解之詞。（六）被告係以依化粧品衛生管理條例第28條規定，處原告罰鍰4 萬元。至原處分主旨所述「105 年5 月16日前完成違規產品標示改正，如再查獲相同違規情事，將依法加重處分」用語，僅係督促原告協助改善違規標示產品，告知如再經查獲，將可依統一裁罰基準表加重處罰之觀念通知。（七）綜上，本案違規事證明確等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按化粧品衛生管理條例第2條規定：「本條例所稱衛生主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第3條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」第6條規定：「（第1項）化粧品之標籤、仿單或包裝，應依中央衛生主管機關之規定，分別刊載廠名、地址、品名、許可證或核准字號、成分、用途、用法、重量或容量、批號或出廠日期。經中央衛生主管機關指定公告者，並應刊載保存方法以及保存期限。（第2項）前項所定應刊載之事項，如因化粧品體積過小，無法在容器上或包裝上詳細記載時，應於仿單內記載之。其屬國內製造之化粧品，標籤、仿單及包裝所刊載之文字以中文為主；自國外輸入之化粧品，其仿單應譯為中文，並載明輸入廠商之名稱、地址。（第3項）化粧品含有醫療或毒劇藥品者，應標示藥品名稱、含量及使用時注意事項。」第28條規定：「違反第6條、……，處新台幣10萬元以下罰鍰；其妨害衛生之物品沒入銷燬之。」
（二）次按衛生福利部（原衛生署）95年12月25日衛署藥字第0950346818號公告：化粧品外盒包裝或容器必須顯著標示「產品名稱」，產品同時具外盒包裝及容器，應標示「製造廠名稱、地址（國產者）」、「進口商名稱、地址（輸入者）」、「內容物淨重或容量」、「用途」、「用法」、「批號或出廠日期」、「全成分」、「保存方法及保存期限」、「許可證字號（含藥化粧品者）」等9 項於外盒包裝上，無外盒包裝者，應標示於容器上。說明四、應刊載標示之事項，其中文字體大小規格如下：產品內容物淨重或容量大於800g /800ml 者，其字體大小規格（高度或寬度）不得小於2.0mm （電腦字體5.5 號字）；淨重或容量小於（含）800g /800ml 大於300g/ 300ml 者，其字體大小規格（高度或寬度）不得小於1.6mm （電腦字體4.5 號字）；淨重或容量小於（含）300g/300ml大於80g/80ml者，其字體大小規格（高度或寬度）不得小於1.2mm （電腦字體3.5 號字）；淨重或容量小於（含）80g/80ml者，不在此限。又臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404
400 號公告：「……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（二）化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項。……。」另依照99年
5 月26日修正，同年6 月1 日起生效之裁罰基準：「……
三、本局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準如下表：（節錄）┌──────┬────────────────┐│項次 │1 │├──────┼────────────────┤│違反事件 │化粧品之標籤、仿單或包裝，未依規││ │定刊載有關事項或標示誇大不實、宣││ │稱醫療效能者。 │├──────┼────────────────┤│法條依據 │第6條、第28條 │├──────┼────────────────┤│法定罰鍰額度│處10萬元以下罰鍰；妨害衛生之物品││或其他處罰 │沒入或銷燬之。 │├──────┼────────────────┤│統一裁罰基準│1.第1次處罰鍰3萬元至6萬元，妨害 ││ │ 衛生之物品沒入或銷毀之。 ││ │ …… ││ │4.每增加1品項加罰1萬元。 ││ │ ││ │ │└──────┴────────────────┘……。」查上開裁量基準，乃被告為處理違反化粧品衛生管理條例事件之裁罰金額有一客觀標準可資參考而訂定，且其內容係在法定罰鍰金額之限度內，按違反各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，分別訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，自得作為本件裁罰之依據。
（三）查如事實欄所載之事實，有系爭化粧品外包裝盒與盒內資料採證照片（原處分卷一第1 頁至第24頁）、新竹市衛生局104 年4 月9 日衛食藥字第1040005002號及第0000000000號等2 函及所附104 年3 月13日檢查現場紀錄表（原處分卷一第96頁至第99頁）、104 年2 月2 日簽收單（原處分卷一第162頁）、進、退貨明細表（原處分卷一第180頁、第181頁）、臺北市政府衛生局化粧品標示檢核表（原處分卷一第54頁、第61頁、第120頁、第134頁）等影本附卷可稽，堪認屬實。
（四）原告主張其提供予真善美連鎖藥局者為測試樣品，並非正常銷售商品，其並未收取價金販售予真善美連鎖藥局，與真善美連鎖藥局未有買賣關係存在，係無償借予真善美連鎖藥局評估測試，雙方為借貸關係；又原告提供借予真善美連鎖藥局測試樣品時，已明確表示商品於測試完畢後需要歸還，若未歸還必須依出貨單上之原告購買商品成本賠償。因樣品出借非原告常態性之業務，故內部電腦作業系統一貫以隨貨附出貨單方式，登記完整相關商品及收件人資料。另外，原告未與証云公司有任何營業往來，証云公司並非原告授權之經銷商，証云公司自行銷售樣品，必定將產品外包裝相關樣品等標示移除，怎可能將標示有樣品標籤之商品陳列於架上銷售云云。查依新竹市衛生局分別於104 年6 月18日、同年10月16日函復被告略以：「……經『証云有限公司』傳真提供近期之進、貨明細表之內容，確為『原告』所銷售，……」、「……『証云有限公司（新竹市○區○○里○○路○○○號）』傳真之進、貨明細表，與其收發章『真善美連鎖藥局食品店』係為同一機構。……提供104 年2 月2 日『原告』簽收單，該內容有『採購人：真善美連鎖藥局食品店』、『原告』出貨人簽名及公司發票章用印。……」，有該2 函及所提供予被告之相關單據在卷可稽（原處分卷一第161 頁、第179 頁）；且証云公司之門市市招即為真善美連鎖藥妝，亦有市招圖象足憑（原處分卷一第212 頁），地址同為新竹市○區○○里○○路○○○號。據此，可認証云公司即為進貨明細表上之真善美連鎖藥局食品店無訛。次查原告既稱係無償借系爭化粧品予真善美連鎖藥局評估測試，倘產品經供實際測式使用，卻於測試評估完畢後仍須歸還甚且未歸還時須依出貨單上之原告購買商品成本賠償，實有違常情。再者，新竹市衛生局查獲之系爭化粧品，依檢查現場紀錄表所載（原處分卷第182 頁、第183 頁），皆為「營業處所開架陳列」；復依系爭化粧品照片，其外包裝亦無樣品或試用品等字樣之相關標示，或其他足堪認定為樣品之相關事證。又依104 年2 月2 日原告簽收單所示（原處分卷一第
162 頁），系爭化粧品進貨數量均記載為3 ，與同批其他產品進貨數量亦均為3 相同，並均記載成本單價及成本金額；另外，同日之進貨明細表（原處分卷第180 頁）亦記載系爭化粧品單價、數量及進貨金額，並無足以認定系爭化粧品為樣品之事證。且由上開簽收單、進貨明細表所記載之內容，亦與原告稱係無償借用一節不符。是原告主張系爭化粧品為無償供真善美連鎖藥局測試之樣品；係証云公司自行銷售該樣品云云，洵非可採。
（五）綜上所述，原告違反化粧品衛生管理條例第6 條規定之事實，足堪認定。被告依同條例第28條及裁罰基準規定，裁處原告4 萬元（違規化粧品共2 項）罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。至本件裁處書主旨部分雖另記載「並請於105 年5 月16日前完成違規產品標示改正，如再查獲相同違規情事，將依法加重處分」等語。惟被告處原告罰鍰4 萬元，係以化粧品衛生管理條例第28條規定處罰，該條規定並不包括限期改正。因此，上述用語僅係督促原告協助改善違規標示產品，告知如再經查獲，將可依裁罰基準規定加重處罰之觀念通知，尚非裁罰性之行政處分內容，原告猶訴請撤銷，乃於法未合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，原告聲請向財政部臺北國稅局查詢原告是否曾開立三聯式統一發票銷售商品予真善美連鎖藥局或証云公司及銷售商品金額一節。惟原告違反化粧品衛生管理條例第6 條規定之事實，均如前述，其是否開立統一發票予真善美連鎖藥局或証云公司，並無礙本院上開認定，尚無調查必要。此外，兩造其餘主張及陳述，經核亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 17 日
書記官 樓琬蓉