臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1480號106年8月17日辯論終結原 告 黃頌豐
黃文棕共 同訴訟代理人 翁國彥 律師
蔡易廷 律師吳姿徵 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）訴訟代理人 陳曉祺 律師
谷逸晨 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服行政院中華民國105 年
8 月5 日院臺訴字第1050171371號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：內政部配合新北市政府推動淡海輕軌運輸系統計畫，依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定，辦理「變更淡海新市鎮特定區主要計畫（部分住宅區、文中用地㈢、文小用地㈢為捷運系統用地、捷運車站專用區及部分文中用地㈢為住宅區；配合淡海輕軌運輸系統第一期路線案」（下稱「系爭都市計畫變更案」），經內政部都市計畫委員會104 年8 月25日第
858 次會議審議通過，內政部104 年12月9 日台內營字第1040818404號函（下稱「原處分」）核定，報經行政院104 年12月11日院授內營都字第1040818805號函備案，交由新北市政府以104 年12月28日新北府城都字第10424213751 號公告，自104 年12月31日起發布實施。原告不服，提起訴願，經行政院105 年8 月5 日院臺訴字第1050171371號訴願決定駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.被告所屬都市計畫委員會（下稱都委會）審議原處分之組織不合法，有應迴避而未迴避之情事，原處分應予撤銷；①按都市計畫法第14條第1 項：「特定區計畫，必要時得由內
政部訂定之。」、第18條前段：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。」第20條第1 項第5 款及同條第3 項：「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。」、「第一項所定應報請備案之主要，計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後三十日內不為准否之指示者，視為准予備案。」是被告擬訂之都市計畫由其所屬都委會審議，且無庸經行政院核定，而僅需轉報行政院備案，倘行政院於文到後三十日內不為准否之指示者，即視為准予備案，觀諸上開規定，現行法令對被告擬定都市計畫之上級行政監督，與其他擬定機關擬訂之都市計畫相較，較為薄弱。
②各級都市計畫委員會組織規程第4 條：「（第1 項）都市計
畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任；其在直轄市、縣（市）政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。（第2 項）都市計畫委員會副主任委員，由主任委員就委員中指派一人擔任之。（第3 項）都市計畫委員會委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。…」、第11條：「都市計畫委員會審議都市計畫時，與有利害關係之委員應自行迴避。」環境影響評估法施行細則第5 條之1 第2 項：「本法第3 條笫2 頂所稱關發單位為直轄市、縣( 市）政府或直轄市、縣（市）政府為促進民間參與公共建設法之主辦機關，而由直轄市、縣（市）政府辦理環境影響評估審查時，直轄市、縣（市）政府機關委員應全數迴避出席會議及表決，委員會主席由出席委員互推一人擔任之。」行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條第1 項前段：「目的事業主管機關為開發單位時，其機關委員應迴避討論及表決。」另參改制前行政法院75年判字第2469號判例及最高行政法院102 年度判字第560 號判決、101 年度判字第55號判決。
③被告為本件變更都市計畫之擬定機關，即有預設「本件變更
都市計畫依其所擬定之內容通過」立場，又本件變更都市計畫係由被告所屬都委會審議，被告所屬都委會即有因上述預設立場致都市計畫審議結果有偏頗之虞，而影響人民對於被告公正之信賴期待，則被告就本件變更都市計畫之審議自有利害關係，要屬甚明。況且，如前所述，由被告擬定之本件變更都市計畫，經被告所屬都委會審議之結果，更無須經行政院核定，於制度上僅有薄弱之上級行政機關監督，人民對被告公正之信賴期待基礎更顯薄弱，尤應具體落實迴避制度。依前述各級都市計畫委員會組織規程之規定，被告所屬都委會主任委員由被告首長兼任，被告所屬都委員會委員復由被告首長就主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表派聘之。又被告首長和主管業務機關首長、單位主管或代表，顯屬就本件變更都市計畫之審議已有預設「本件變更都市計畫依其所擬定之內容通過」立場者，於本件變更都市計畫審議時，倘未為迴避，即有致行政決定有偏頗之虞，影響人民對被告公正之信賴期待。從而，本件變更都市計畫之審議時，上開就本件有利害關係即預設立場之被告首長和主管業務機關首長、單位主管或代表，並未依各級都市計畫委員會組織規程第11條之規定自行迴避，致令本件變更都市計畫審議之公正性遭到斲傷，而有違反各級都市計畫委員會組織規程第11條及行政程序迴避制度，進而架空都市計畫審議程序之違法。
2.本件應依都市計畫法第26條於102 年間第二次通盤檢討時加以檢討變更，詎被告遲於104 年始以配合「淡海輕軌運輸系統綜合規劃」為由辦理迅行變更，原處分核屬濫用都市計畫法第27條之變更機制甚明：
①參都市計畫法第26條第1 項、第27條第1 項第4 款、內政部
93年1 月29日台內營字第0930081735號函釋、高雄高等行政法院91年度訴字第602 號裁定可知，都市計畫之法定程序，不容恣意藉詞違背，否則實形同制度之破毀，不僅使法定計畫喪失安定性，亦令都市規劃形成「點」狀思考，欠缺整體周延之檢討關照。
②本件變更都市計畫係被告為配合前揭淡海輕軌運輸系統之建
設計畫，依都市計畫法第27條第1 項第4 款之規定，就102年11月18日起發布實施主要計畫、自103 年2 月7 日起發布實施細部計畫之「變更淡海新市鎮特定區主要計畫（第二次通盤檢討) ( 第一階段) 案及變更淡海新市鎮特定區第一期細部計畫（第一次通盤檢討案）」（下稱主要計畫第二次通盤檢討，參本院卷p54 ）為迅行變更。然該主要計畫第二次通盤檢討遞經102 年4 月16日第801 次、102 年4 月30日第
802 次、102 年8 月27日第810 次及102 年11月26日第816次被告所屬都委會會議審議通過前，淡海輕軌運輸系統之建設，業由交通部高速鐵路工程局（下稱高工局）於96年間完成初步規劃，嗣經行政院於102 年2 月25日核定在案（參本院卷p49 ）；況被告亦自承，自94年續行推動淡海輕執建設時，即未援用早期「中、高運量方案」將機廠設於聖約翰科技大學北側之規劃，而斯時起便將機廠設於本件變更都市計畫所預定之設置地點。則系爭都市計畫遲至102 年間始進行第二次通盤檢討，被告業已確知淡海輕軌現行規劃並未延伸至聖約翰科技大學附近，則揆諸前開實務見解意旨，如有變更機廠位置之必要性，被告即應依都市計畫法第26條於辦理第二次通盤檢討時變更之，並無不及檢討變更之情事，自無例外適用都市計畫法第27條個案變更之餘地。
③詎被告竟規避都市計畫法第26條之規定，於系爭都市計畫第
二次通盤檢討時，仍維持將機廠用地設於聖約翰科技大學北之規劃（參本院卷p121、133、136），遲至104年間始以配合系爭「淡海輕軌運輸系統綜合規劃」為由，依僅得例外適用之同法第27條辦理本件個案變更，顯係恣意違背都市計畫之法定程序，不僅使法定計畫喪失安定性，亦令都市規劃形成「點」狀思考，欠缺全面周延檢討之整體性，原處分已淪於個案變更機制之濫用，已違反都市計畫法首揭意旨甚明。
3.本件變更都市計畫重複規劃捷運機廠，卻未見諸被告說明此重複規劃之必要性，顯已違反行政程序法之比例原則，更與監察院102 內調字0040號調查報告（參本院卷p317-323）所稱被告應檢討不必要之公共設施保留地意旨不符：
①本件變更都市計畫為配合淡海輕軌運輸系統第一期路線之捷
運機廠設置地點，爰辦理本件都市計畫之個案變更，惟此捷運機廠之設置如確有必要性，被告原應依都市計畫法第26條於102 年間第二次通盤檢討時併予檢討變更業如前述，然被告於第二次通盤檢討時卻仍維持原機廠設置之規劃已有瑕疵，復未於本次變更都市計畫取消原機廠用地之劃設以治癒該瑕疵，而僅再於本件變更都市計畫預定之設置位置重複劃設捷運機廠，則系爭都市計畫因本件個案變更，將於同一捷運系統之規劃，即應僅有一處捷運路線端點之前提下，重複劃設二處作為捷運機廠使用之公共設施用地，顯有其一不具必要性，影響土地所有權人之生存權及財產權甚矩。核諸司法院大法官解釋第732 號及監察院調查報告意旨，被告已違反比例原則並嚴重影響人民權益，至為明確。
②被告尤應就本件核定變更之理由詳加說明，俾免審議結果更
趨恣意，否則本件都市計畫變更審議結果之客觀性，當無以確保。從而，本件變更所欲配合之「淡海輕軌運輸系統綜合規劃」既經前開第二次通盤檢討變更土地使用規劃在案，原處分復以本件變更都市計畫之變更，就前開第二次通盤檢討已檢討事項重複規劃，然其理由竟付之闕如，而對有無辦理個案變更必要之要件，未有任何說明，揆諸最高行政法院103年度判字第66號判決所揭示之意旨，被告作成原處分之判斷顯屬恣意，要非適法。
4.本件變更都市計畫書就交通影響評估之說明和資訊顯有缺漏，被告所屬都委員會未要求營建署補充相關資訊，即逕依公開展覽草案通過，顯有判斷基於不完全資訊之瑕疵，是原處分應予撤銷：
①參最高行政法院98年度判字第475 號及99年判字第30號判決意旨。
②都市計畫書圖製作要點第2 點：「都市計畫主管機關為辦理
都市計畫之擬定與變更，報核時應檢附下列資料：（一）計畫書。（二）計畫圖。（三）都市計畫審核摘要表( 如文件檔案：附件一) 及都市計畫委員會會議紀錄。（四）人民陳情意見綜理表」，第11點第1 項第4 款第2 目、第6 款第3目、第2 項第8 款. 「主要計畫書應依下列規定編製：（一）主要計畫書依各該計畫之需要而編製，其內容以表明下列事項為原則，並以圖表表示之…4 、實質發展現況分析：…⑵交通運輸現況：現有道路模式及交通量分析、公眾運輸狀況、鐵路及其他°…6 、實質計畫。⑶交通運輸系統計畫：
幹線道路及主要道路之配置及其他有關交通設施。……（二）主要計畫書應以圖表補充說明，所附圖表以下列規定者為原則：8.○○○區○○道路交通量圖（或表) 。」，第15點第3 項：「十五、變更都市計畫時，其書圖應依下列規定編製：（三）變更都市計畫書應詳細說明變更內容、理由及法令依據。」明揭都市計畫變更於報核時應檢附計畫書圖，且計畫書圖依各該計畫之需要，應表明之事項包含交通運輸現況、交通運輸系統計畫，而為都市計畫核定機關應審查之項目。此徵諸新北市政府交通局交通影響評估審查表（參本院卷p95-96）、新北市政府交通局交通影響評估報告內容檢核表（參本院卷p97-98）、臺南市交通影響評估報告內容檢核表（參本院卷p99-100 ）等，皆就都市計畫變更時之交通影響評估，明訂「審查重點」和「通過標準」，可知交通影響之評估之有諸多審查項目可資評估。
③本件變更都市計畫書係為配合「淡海輕軌運輸系統」第一期
工程，前揭「淡海輕軌運輸系統」又係以「紓解淡水既有發展區之交通壅塞」為目的，就變更範圍內及周遭交通環境之現況衝擊或影響，自屬本件變更都市設計案之重點。然而，本件變更都市計畫書有關交通影響評估之說明，僅有第三章第三節「周邊交通系統現況分析」寥寥三頁之說明（參本院卷p57-59），非但於有新運具（即淡海輕軌）將於未來加入營運之情形下，未說明其預定營運時期及運具重新分配比例之預估，亦未調查兩年內基地500 公尺範圍內之道路之交通流量及路段旅行速率、道路服務水準分析是否以路段旅行速率估算，更完全沒有以○○○區○○道路交通量圖（表）來說明現有道路模式及交通量分析。
④原處分引用之環說書第七章，係開發單位就環評法施行細則
第19條各款之自行評估結果，並非被告或環評審查會之陳述；且原處分引用之「淡海輕軌運輸系統」綜合規畫案係由交通部作成，非被告之陳述，則被告以此為其作成原處分之理由，要非可取。從而，被告所屬都委員會於104 年8 月25日作成第858 次會議決議時，就本件變更都市計畫書有關交通影響評估資訊之闕漏，竟未要求規劃單位即被告所屬營建署新市鎮建設組，另行補充資料並經委員會實質討論、審查，反而逕於當日作成「規劃單位依照修改計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論」之決議（參本院卷p74 ），其判斷即顯有基於不完全資訊之違法，是原處分應予撤銷。
5.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.被告都市計畫委員會之委員悉數依法聘派，且該等委員參與本件原處分之審議，乃依法為之，並無原告所指應自行迴避之情事：
①按「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及
研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。（第1項）都市計畫委員會之組織，由行政院定之。（第2 項）」、「都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任；其在直轄市、縣（市）政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。（第1 項）都市計畫委員會副主任委員，由主任委員就委員中指派一人擔任之。（第2 項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉( 鎮、市) 公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第3 項）」、「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」、「都市計畫委員會審議都市計畫時，與有利害關係之委員應自行迴避。」都市計畫法第74條、各級都市計畫委員會組織規程第4 條第1 項至第3 項、第9 條、第11條定有明文。
②被告機關人員擔任被告都市計畫委員會之委員，乃依據各級
都市計畫委員會組織規程第4 條第1 項及第3 項規定所聘派。另參照本院94年度訴字第1427號判決之見解，都市計畫委員會中兼有機關人員身分之委員，於審查所屬機關擬定之變更都市計畫案時，乃依法行使都市計畫委員會委員之職權，並無基於「兼有機關人員身分」而應予自行迴避之必要。準此，本件被告人員於審查本件原處分時，既並無其餘基於個人因素而須自行迴避之事由，則其等行使都市計畫委員會委員之職權，參與本件原處分之討論與審議，乃依法為之，並無任何違法情事。
③「區域計畫委員會」與「都市計畫委員會」乃分就不同事項
所設立之專業委員會，其委員組成不盡相同，且二者各自行使職權，互不相屬。是以，原告所提係「區域計畫委員會」就迴避原則之討論紀錄（參本院卷p176-183），於本件「都市計畫委員會」尚無適用。況且該會議紀錄之迴避原則已超越法規之要求，至多僅為「區域計畫委員會」自行決議之自律性審議程序共識，自無援引拘束另一獨立依法組成之「都市計畫委員會」之餘地，更遑論原告所提迴避原則是否已屬最終確立之自律共識，非屬無疑。
④退步言之，縱認為被告所屬人員於行使都市計畫委員會委員
職權時，恐有預設立場之情形（僅為假設），然委員會之各該委員本就會基於自身專業背景或身分等而有不同之意見與立場，且藉由此等不同意見與立場於委員會議中之對話、討論，以得出較為妥適之結論，故所謂「有預設立場」僅係多元意見展現之一隅，此與委員個人與案件本身存有利害關係之情形，截然不同。從而，不任意排除某一立場參與對話之可能，反更能符合委員會設置之立法目的。況且，依據各級都市計畫委員會組織規程第9 條規定，都市計畫委員會之決議，乃以多數決為之，非部分委員得以任意將其個人立場轉化為委員會議之決議。
2.原告指稱本件原處分計畫範圍內交通環境之現況及影響評估，厥為判斷本件有無變更必要之重點云云，顯屬誤解且於法無據：
①「主要計畫書應依下列規定編製：（一）主要計畫書依各該
計畫之需要而編製，其內容以表明下列事項為原則，並以圖表表示之：1.計畫地區之行政範圍及其與區域計畫相關之地位。2.自然及社會經濟環境分析與未來發展之推計：⑴自然環境應包括地理位置、地形地勢、地質、水資源及氣候等。⑵社會經濟環境應包括歷史沿革、社會結構、農、工、商、礦等產業之發展現況及未來發展預測。3.人口：⑴現有人口之調查分析：應包括人口之成長與變遷、人口密度與分佈、人口年齡組合（工作人口及依賴人口之統計）及產業人口分析等。⑵計畫人口之推計：應包括計畫人口推計有關因素之分析。4.實質發展現況分析：⑴土地使用現況：應包括一般土地使用分析及居住、商業、工業等各使用區之分佈。⑵交通運輸現況：現有道路模式及交通量分析、公眾運輸狀況、鐵路及其他。⑶公共設施現況：現有重要公共設施之分佈位置及公用設備狀況。⑷名勝古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。5.規劃原則。6.實質計畫。⑴計畫地區範圍說明。⑵土地使用計畫：包括各主要土地使用分區之配置。⑶交通運輸系統計畫：幹線道路及主要道路之配置及其他有關交通設施。⑷公共設施計畫：主要公共設施用地之配置。⑸遊憩設施系統計畫。⑹都市防災計畫。⑺分期分區發展計畫與實施進度及經費概估。7.辦理通盤檢討時，應視實際需要擬定生態都市發展策略。（二）主要計畫書應以圖表補充說明，所附圖表以下列規定者為原則：1.計畫地區之位置圖。2.計畫地區與區域計畫關係圖。3.計畫地區工商農礦資料統計表。4.計畫地區人口成長統計表。5.計畫地區有業（產業）人口變遷統計表。6.計畫地區之土地使用現況圖。7.計畫地區土他使用現況面積表。8.○○○區○○道路交通量圖（或表）。9.計畫地區之土地使用計畫圖。10. 計畫地區土地使用計畫面積分配表。11. 遊憩設施系統計畫圖。12. 都市防災規劃示意圖。13. 計畫道路表（道路等級、長度、寬度及其編號）。14. 計畫公園綠地表（面積及編號）。15.計畫機關用地表（面積及編號、作何機關使用）。16. 其他各項公共設施詳細表。17. 分期分區發展計畫圖。」都市計畫書圖製作要點第11點定有明文。
②都市計畫書圖製作要點第11點規定，並未就「交通影響評估
」列為必要之計畫書圖編製內容，而被告已依都市計畫書圖製作要點第11點㈡8.之規定，於本件原處分計畫書第3 章第
3 節及第4 節就變更範圍周邊交通系統進行現況分析（參本院卷p57-70）。再者，就淡海輕軌建設本身，被告等相關機關亦曾進行交通影響評估，如「淡海輕軌運輸系統綜合規劃報告書」第10章第4 節、「淡水捷運延伸線工程環境影響說明書」第7 章第5 節，原告所稱未為任何交通影響評估云云，當屬誤解。
3.參本院99年度訴字第1882號判決、最高行政法院104年度判字第730號判決，被告於本件原處分已載明依決議修正計畫書、圖完竣等語，原告等人自可得知本件原處分作成之詳細事實、理由，得經由相關計畫書、圖等資料知悉，故原處分並無未具理由之瑕疵。
4.於91年以前，淡海捷運建設原朝向「延伸淡水線至淡海新市鎮」之方式研議，並擬採高架、高運量或中運量系統，是時淡海捷運之路線設計達於聖約翰科技大學，故將捷運機廠預定地規劃於該校北側，惟嗣後該案基於政策因素，並未續行推動：
①淡海捷運之建設，原初以「延伸淡水線至淡海新市鎮」（參
本院卷p265-269）及採取「高架、高運量或中運量」（即中、高運量方案）為研擬、推動方向。為此，臺北市捷運工程局於81年11月完成「捷運系統延伸淡海新市鎮可行性研究」，並於88年3 月間完成「台北都會區大眾捷運系統淡海線規劃報告書」，同年6 月11日將相關規劃提報交通部審查（參本院卷p254）。按照當時之規劃內容，無論「A 方案（高架、高運量、淡水線淡水站起始）」或「B 方案（高架、中運量、淡水線紅樹林站起始）」路線規劃均延伸達於當時的新埔工專（現為聖約翰科技大學）一帶，因此「中、高運量方案」乃規劃將捷運機廠設置於捷運路線之端點（即聖約翰科技大學之北側）（參本院卷p286-290）。準此，原告所指聖約翰科技大學北側之機廠用地，實為「中、高運量方案」時期之規劃，尚非目前「淡海輕軌」之原始規劃。
②「中、高運量方案」雖經多年研議推動，臺北市政府捷運工
程局更將相關規劃提報交通部審議，惟交通部於91年5 月27日函覆臺北市捷運工程局表示：「以目前政府財政狀況，對編列龐大經費興建供給導向捷運系統之迫切性，尚待研議。建議短期內以加強運用公車接駁營運方式，以密集提供新市鎮與淡水捷運站之旅運服務為優先考量。」等語（參本院卷p254）。自此，前開「中、高運量方案」即未再行推動。
5.目前建設中之「淡海輕軌」推動則始於內政部於94年6 月22日召開之「研商淡海新市鎮輕軌捷運系統規劃建設事宜」會議，此與前述「中、高運量方案」係屬不同之建設規劃，各有不同之路線、車站、機廠設計，二者間並無變更機廠用地之關係：交通部於91年間暫緩「中、高運量方案」之建設推動後，另行於94年6 月22日召開「研商淡海新市鎮輕軌捷運系統規劃建設事宜」會議，起始推動「淡海輕軌」之建設（參本院卷p254）。此時之淡海捷運路線規劃與前開「中、高運量方案」之路線安排並不相同，「淡海輕執」之路線並未達於聖約翰科技大學一帶，至於後續是否建設輕軌延伸線至聖約翰科技大學附近，則尚處於發想、研議階段。因此，「淡海輕執」機廠之設置地點，並無援用「中、高運量方案」之機廠規劃位置之可能，且「中、高運量方案」與目前建設中之「淡海輕軌」本屬不同之捷運線規劃方案，故原告所稱捨聖約翰科技大學北側機廠用地不用，而改於本件原處分變更地點設置機廠云云，實屬誤解。
6.「淡海輕軌」之建設由新北市政府擔任建設及營運主管機關，被告配合該府「淡海輕軌」建設期程而依法作成本件原處分，並無疑義：新北市政府自102 年2 月25日起擔任「淡海輕執」之後續建設及營運主管機關，因此「淡海輕軌」工程建設之期程安排、施工進度、通車時間等，均由新北市政府主管。被告依據新北市政府之建設進度與需求，依法辦理都市計畫變更，作成本件原處分，實無任何疑義。況且，新北市政府業於103 年7 月28日認定「淡海輕軌」第一期工程符合《都市計畫法》第27條第1 項第4 款得迅行變更之情形，益徵本件原處分，並無任何違法之處。
7.本件機廠用地之變更，確實未能及於102 年間第二次通盤檢討中加以檢討變更，原告指摘被告濫用個案變更機制云云，絕非事實：
①目前建設中的「淡海輕軌」捷運系統，雖然始於94年間之「
研商淡海新市鎮輕軌捷運系統規劃建設事宜」會議，然此僅為初步之研商會議。該次研商會議後，交通部高速鐵路工程局於96年10月間，方提出「淡海新市鎮聯外輕軌運輸系統可行性研究暨初步規劃」，此一「初步規劃」嗣後更名為「淡水捷運延伸線可行性研究」，並遲至99年9 月6 日方經行政院核定，於101 年6 月19日始將「淡海輕軌」建設乙案之環境影響評估送請行政院環境保護署審查。本件確實係於102年才進行通盤檢討，但於102 年10月30日才完成淡海輕軌的環評，新北市政府於103 年7 月才提出有這樣的用地需求，顯然無法來得及於通盤檢討時納入考量（參本院卷p377）。
從而，於此之前，「淡海輕軌」之建設推動仍處於研究、規劃之評估階段，自無依照該評估中的建設而變更都市計畫之必要與可能。
②行政院於102 年2 月25日方依據是時行政院經濟建設委員會
之意見，同意辦理推動目前建設中之「淡海輕軌」建設，並於修正前述「淡水捷運延伸線可行性研究」之內容後，將該「可行性研究」更名為「淡海輕軌運輸系統綜合規劃」。新北市政府亦係約於此時承諾擔任「淡海輕軌」後續建設及營運主管機關。再者，「淡海輕軌」之「淡水捷運延伸工程環境影響說明書」係於102 年10月30日方經行政院環境保護署備查。是以，上述「淡海輕軌」確定推動及環境影響說明書備查之時點，均已係102 年間之事，加以各行政機關間公務聯繫上的時間落差，確實不及將本件系爭機廠用地變更乙事納入102 年間第二次通盤檢討中加以變更。
③身為「淡海輕軌」建設及營運主管機關之新北市政府，就配
合「淡海輕軌」重大建設需要而辦理都市計畫變更（新北市政府認屬都市計畫法第27條第1 項第4 款得為迅行變更之情形）乙節，係於103 年7 月28日才發函新北市政府捷運工程處，要求涉及淡海新市鎮特定區之變更部分，用地需求單位應檢送都市計畫變更書圖報請被告所屬營建署辦理。準此，被告既自始非為「淡海輕軌」之建設及營運之主管機關，僅係依法配合辦理都市計畫變更之審議與公告，自無可能自行於102 年間之第二次通盤檢討辦理本件機廠用地之變更。
8.本件原處分變更部分住宅區、文中用地㈢、文小用地㈢為捷運系統用地等，係因本件原處分所為之變更核屬都市計畫法第27條第1 項第4 款得為迅行變更之情形，而就個案進行之都市計畫變更，聖約翰科技大學北側之前捷運計畫機廠用地，是否仍有保留必要，是否須進行變更等節，皆與本件迅行變更無涉，且不具急迫性，尚待相關機關評估審議後，再於日後通盤檢討時處理，絕無原告指稱違反比例原則或監察院調查報告之情事。
9.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p29 ）、訴願決定（參本院卷p30-37）、行政院102 年2 月25日院臺交字第1020005699號函（參本院卷p38-40）、內政部104 年11月計畫書（參本院卷p42-70）、102 年9 月計畫書（參本院卷p109-136）、新北市政府103 年7 月28日北府城都字第1031300900號函（參本院卷p71）、內政部都市計畫委員會第858次會議紀錄（參本院卷p72-78）、內政部區域計畫委員會第338次審查會議議程（參本院卷p176-183）、新北市政府交通局交通影響評估審查表、報告內容檢核表（參本院卷p95-98）、台南市交通影響評估報報內容檢核表（參本院卷p99-100）、台灣省政府擬定淡海新市鎮特定區主要計畫書（參本院卷p101-108）、交通部高速鐵路工程局淡水捷運延伸線可行研究（參本院卷p252-264）、台北都會區大眾捷運系統淡水線規劃報告書（參本院卷p265-290）、內政部89年1月變更淡海新制震特丁區主要計畫書（參本院卷p302-316）、監察院102年內調40號調查報告（參本院卷p317-323）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：都市計畫委員會組織規程所衍生之爭執，交通評估之程度，機廠位置之變更是否符合都市計畫法第26、27條之規定（參本院卷p233）。
五、本件應適用之法規：
1.都市計畫之擬定及核備：都市計畫法第9 條：「都市計畫分為左列三種：一、市（鎮）計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」第13條：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。三、相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣（局）境者，得由縣（局）政府擬定之。」第14條：
「（第1 項）特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。（第2 項）經內政部或縣（市）（局）政府指定應擬定之市○鎮○○○○鄉街計畫，必要時，得由縣（市）（局）政府擬定之。」第18條：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」第19條：「（第1 項）主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。…」第20條：「（第1 項）主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定○○○鎮○鄉街之主要計畫由內政部核定。五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。（第2 項）主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。…」
2.都市計畫之發布、檢討、變更：同法第21條：「（第1 項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2 項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。（第3 項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」第26條：「（第1 項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2 項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第27條：「（第1 項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。（第2 項）前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」第28條：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」
3.都市計畫委員會之組織：同法第74條：「（第1 項）內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。（第2 項）都市計畫委員會之組織，由行政院定之。」各級都市計畫委員會組織規程第4 條：「（第1項）都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任；其在直轄市、縣（市）政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。（第2 項）都市計畫委員會副主任委員，由主任委員就委員中指派一人擔任之。（第3 項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4 項）依前項第1 款及第2 款派聘之委員，總合不得超過委員總人數二分之一。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5 項）內政部及直轄市政府依第三項第三款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6 項）各級都市計畫委員會應有熱心公益人士二人擔任委員。」
六、本院判斷：
1.都市計畫委員會組織規程所衍生之爭執。參照都市計畫法第
9 條：「都市計畫分為左列三種：一、市（鎮）計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」第18條：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」第19條：「（第1 項）主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。…」第28條：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」換言之，都市細部計畫之變更，應當踐行都市計畫法第19條之程序，任何公民或團體得於公開展覽期間內，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及計畫一併報請內政部核定之。而都市計畫法第74條第2 項：「都市計畫委員會之組織，由行政院定之」，據此各級都市計畫委員會組織規程第4 條有明確之規範。並參酌都市計畫法第20條第1 項各級主要計畫應依規定層報內政部核定之，特定區計畫由縣、市、局政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案；而第2 項亦明文主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。足見都市計畫委員會之功能是意見之彙整，而非決策之核定，故各級都市計畫委員會組織規程第4 條始規範都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任；其在直轄市、縣（市）政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。都市計畫委員會委員，由內政部或各級首長就主管業務機關首長或單位主管，或有關業務機關首長或單位主管或代表（其他略）派聘之。故都市計畫委員會中兼有機關人員身分之委員，是位更有效率的彙整有關機關之意見，關於審查所屬機關擬定之都市計畫變更案時，更需要就有關意見為說明及釐清或據以修正，此乃都市計畫擬定、修正、變更之程序規範之重心，是各級都市計畫委員會組織規程基於法律授權所為之規範，各委員均依法行使都市計畫委員會委員之職權，除基於個人因素而須自行迴避之事由外，無需因兼任有機關首長或代表之身分，而應迴避之必要。本案被告所屬人員但任該委員會之委員於審查系爭原處分時，既無基於個人因素而應迴避之事由，則其本於法定職權之行使而參與審議，自無違誤。
2.交通評估程度之爭執。經查，都市計畫書圖製作要點第11點並未就「交通影響評估」列為必要之計畫書圖編製內容，而被告已依都市計畫書圖製作要點第11點㈡8.之規定，於本件原處分計畫書第3 章第3 節及第4 節就變更範圍周邊交通系統進行現況分析（參本院卷p57-70）。本院審理之範圍是原處分之違法性，而非原處分之妥當性，雖被告稱淡海輕軌建設本身，亦有相關之交通影響評估，如「淡海輕軌運輸系統綜合規劃報告書」第10章第4 節、「淡水捷運延伸線工程環境影響說明書」第7 章第5 節，但畢竟不是細部計劃變更時所為之評估，然而原處分計畫書確實有就變更範圍周邊交通系統進行現況分析，週延與否、妥適與否當可訴諸公評，但如非裁量怠惰或裁量壓縮至零就不涉及違法裁量，原處分就不因之而違法。原告稱原處分未為妥適程度之交通影響評估者，而屬違法者，當非可採。
3.機廠位置之變更是否符合都市計畫法第26、27條之規定。按本件變更都市計畫係被告為配合前揭淡海輕軌運輸系統之建設計畫，依都市計畫法第27條第1 項第4 款之規定，就102年11月18日起發布實施主要計畫、自103 年2 月7 日起發布實施細部計畫之主要計畫第二次通盤檢討（參本院卷p54 ）為迅行變更。查該主要計畫第二次通盤檢討遞經102 年4 月16日第801 次、102 年4 月30日第802 次、102 年8 月27日第810 次及102 年11月26日第816 次被告所屬都委會會議審議通過前，淡海輕軌運輸系統之建設，經行政院於102 年2月25日核定在案（參本院卷p49 ），因此102 年間被告所屬都委會都有審議之機會及可能，故原告主張被告即應依都市計畫法第26條於辦理第二次通盤檢討時變更之，並無不及檢討變更之情事，自無例外適用都市計畫法第27條個案變更之餘地。然查，行政院於102 年2 月25日才敲定推動淡海輕軌建設，淡海輕軌環境影響說明書亦係於102 年10月30日才由行政院環境保護署備查（參原處分卷②p12），因此被告稱系爭主要計劃之第二次通盤檢討在102年間（102年4月16日第801次、102年4月30日第802次、102年8月27日第810次及102年11月26日第816次被告所屬都委會會議）是無法及時處理，應屬有據。原告稱原處分核屬濫用都市計畫法第27條之變更機制而屬違法者，自無足採。至於，淡海新市鎮特定區有2個機廠用地之規劃，是源之於聖約翰科技大學北側的機廠用地是原本就有的規劃（是「中、高運量方案」乃規劃將捷運機廠設置於捷運路線之端點，即聖約翰科技大學之北側，參本院卷p286-290），而原處分之迅行變更案（是「輕軌系統（參原處分卷②p4）」亦即淡海新市鎮輕軌捷運系統（淡水捷運延伸線）」，此與前述「中、高運量方案」為不同之規劃，原告稱本次個案變更情況，已確定北邊機廠用地已用不到就應該一併檢討者，是否妥適容有討論空間，但不同運輸系統之規劃設計，北邊機廠用地應併同兩個不同路線之差異度通盤檢討之，而非配合淡海輕軌運輸系統之建設計畫，於適用都市計畫法第27條個案變更，為大幅度之迅行檢討。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
書記官 林淑盈