臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1496號105年12月20日辯論終結原 告 蔡聰明訴訟代理人 巫宗翰 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 梁瑋庭
林仁智申瑀婕上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年9月26日台內訴字第1050054297號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與訴外人蔡茂盛等8人分別共有坐落桃園市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）位於特定農業區農牧用地，前因民眾檢舉系爭土地興建建物，經被告所屬農業局認系爭土地未經核准興建建物，不符農業使用，以民國104年11月16日桃農管字第1040028722號函移請被告所屬地政局卓處，被告所屬地政局以104年11月17日桃地用字第1040054737號函請桃園市觀音區公所派員查明，經該所派員勘查後，發現現場建有磚造房屋及貨櫃屋，部分地面鋪設水泥，面積約350平方公尺，遂以104年11月19日桃市觀農字第1040025136號函向被告所屬地政局查報。案經被告審認原告涉有違反土地使用管制規定情事，以104年11月26日府地用字第1040309353號函請土地所有權人（含原告）於文到後20日內陳述意見，原告以104年12月16日（104）蔡字第1041216號函陳述意見。被告所屬地政局為確認系爭土地使用情形，以104年12月14日桃地用字第1040059337號函通知土地所有權人（含原告）及相關單位於104年12月28日至現場辦理會勘，現場發現系爭土地上建物非符農業使用，被告以105年1月12日府地用字第1050009507號函請原告及訴外人蔡明洲於105年4月15日以前檢附農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明憑辦。原告委託代理人巫宗翰律師以105年3月3日（105）蔡字第1050303號函檢附戶籍謄本、照片等相關資料予被告所屬地政局，說明系爭土地上建物係於70年2月15日前改建，得為從來之使用。被告認原告檢附資料無法證明該建物確於70年2月15日前改建，遂以105年3月25日府地用字第1050072536號函請原告於105年4月15日前檢附已核可農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明送被告憑辦。嗣被告所屬地政局以105年4月26日桃地用字第1050019284號函通知桃園市觀音區公所等相關單位及原告與訴外人蔡明洲，訂於105年5月12日至現場勘查，會勘結果發現系爭土地上磚造建物面積約10平方公尺，無合法使用證明文件，違反農業使用規定。被告審認原告違規於特定農業區農牧用地上建有磚造建物，已違反區域計畫法第15條規定，乃依同法第21條及「桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準」第2點規定，以105年6月23日府地用字第1050154967號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰、停止非法使用及於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告就系爭土地現場建有磚造建物，使用面積約10平方公尺部分，係在桃園市土地使用編定（70年2月15日）「前」為之，依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，得為原來之使用，係屬合法，並無違反區域計畫法第15條規定：
1.系爭土地共有人蔡明洲居住在上開磚造建物隔壁而對該建物改建情形知之甚詳，其可證實原告在69年間將原有舊農舍改建為磚造建物，另上開磚造建物係未保存登記建物，其所有權人為原告。
2.原告長子蔡圳炎於68年8月21日服役退伍，舊農舍（建於日據時代）破損與空間不敷使用，且蔡圳炎有結婚計畫，原告乃於69年改建舊農舍為磚造建築，70年農曆年時原告好友曾來訪聚會，由聚會照片可證實70年農曆年農舍內部座椅與現況農舍相同，僅原有水泥窗改為塑料窗。
3.70年12月8日蔡圳炎與徐秀貞結婚，由婚宴照片可知農舍改建時前面○○路尚未拓寬為現況12米，之前屋前搭雨遮且屋前種植圍籬樹，原有農舍水泥窗改用塑料窗，現況加裝不銹鋼外門窗，且70年12月8日農舍內蔡圳炎婚宴照與農舍現況裝潢均相同，僅原有農舍水泥窗改用塑料窗。
4.綜上，除系爭土地共有人蔡明洲可證實原告係在69年間將原有舊農舍改建為磚造建物外，另由聚會照片及婚宴照片，亦可證實在70年農曆年及70年12月8日婚宴時，農舍外觀與現況相符，可認原告確係在69年間即改建農舍，依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，且桃園市土地係在70年2月15日為第一次使用編定，則原告在第一次使用編定前即改建農舍完成，自得就該建物為原來之使用，係屬合法，故被告依區域計畫法第21條規定裁處罰鍰6萬元，並無理由。
（二）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）系爭土地編定為特定農業區農牧用地，應供農業生產及其設施使用，依農業發展條例第3條第12款、「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第4條及內政部89年9月15日台（89）內中地字第8980558號函釋，如土地使用人應辦理容許使用卻未依規定申請，仍屬違反非都市土地使用編定管制規定，縣（市）政府得依區域計畫法第21條、第22條規定處理。系爭土地現況土地上有磚造建物等使用，依前揭規定，如該建物屬農業設施仍應依法提出申請始得為合法使用，惟原告並未檢附相關文件向被告提出申請並經核准，被告依法裁罰原告，尚無違誤。
（二）依內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函釋，系爭土地違規使用縱已逾裁處權時效，被告對該違法狀態仍得依區域計畫法第21條第1項規定限期令違規行為人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，被告依前揭規定以105年1月12日府地用字第1050009507號函通知原告於105年4月15日前檢附農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明送被告憑辦，惟原告未能依限完成合法使用，被告依法裁罰，係屬有據。
（三）本件磚造建物是否確屬編定管制前已存在之建物，原告僅提出戶籍謄本、相關照片等文件作為佐證資料，以上文件經被告審認因無法明確顯示系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在，又依被告所屬地方稅務局房屋稅籍證明書，該建物之起課年月為82年8月，是被告乃以105年3月25日府地用字第1050072536號函請原告依限另提佐證文件，惟原告未能依限提出，系爭土地違反非都市土地使用管制規定，尚屬明確。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」；區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第21條第1項及第2項分別規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按行為時內政部訂定之非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」同規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」同規則第6條第1項前段及第3項分別規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另依第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之「農牧用地之許可使用細目」規定（見本院卷第61頁至第69頁），農牧用地容許使用項目為：(一)農作使用（包括牧草）、(二)農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外）、(四)畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限。）、(五)水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、(六)水源保護及水土保持設施、(七)採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、(八)林業使用、(九)休閒農業設施（工業區、河川區除外）、
(十)公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）、(十一)戶外廣告物設施、(十二)私設通路、(十三)再生能源相關設施、(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方、(十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、(十六)溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。（十七）農村再生設施、（十八）自然保育設施、（十九）綠能設施」是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決可資參照）。被告為桃園市區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒「桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準」。上開基準已分別就違反區域計畫法第21條之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。準此，該基準第2點規定：「（第1項）違反非都市土地使用管制，經被告依本法第21條規定處以罰鍰者，其裁量基準如附表。（第2項）前項違反使用管制行為，如有妨礙公共安全、社會治安或環境保護等情節重大者，得加重其罰鍰為2倍，惟最高總額不得逾新臺幣30萬元。」（註：附表罰鍰裁量基準表，違規面積超過1,500平方公尺以內者，第1次裁罰金額新臺幣6萬元）（見原處分卷第146頁至第147頁），自得作為被告裁處之依據，允無疑義。
（二）次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條前段及第3條分別定有明文。是區域計畫法第21條第1項既規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是依上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101年度判字第428號判決參照）。
（三）又按「……本案如貴府未於98年2月5日前就其違規行為課予罰鍰，雖今裁處權業已失權致不得裁罰，惟貴府對該違法狀態仍得依區域計畫法第21條第1項規定限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，又義務人不遵從者，貴府得依前開法規定按次處罰，其裁處權時效自貴府限期令義務人履行變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之義務，而義務人逾期不履行時起算（即期限屆滿時起算）。」業經內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函釋在案。上開函釋係內政部基於主管機關之職責，闡明區域計畫法第21條第1項之法規原意，及就如何貫徹該項規定之執行所為技術性及細節性之行政規則，核與區域計畫法第21條第1項之立法意旨相符，並未違反法律保留原則，自得予以援用。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：重測前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地，於70年2月15日因非都巿土地使用編定，編定為「特定農業區農牧用地」，此有臺灣省桃園縣土地登記簿影本附於本院卷可參（見本院卷第103頁）。次查：經內政部國土測繪中心105年12月6日測資字第1050037165號函查復系爭土地坐落位置於重測前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地，此有內政部國土測繪中心105年12月6日測資字第1050037165號函及地籍圖掃描檔附於本院卷可參（見本院卷第92頁至第98頁）。足見系爭土地已於70年2月15日因非都巿土地使用編定，編定為「特定農業區農牧用地」，其使用之項目及細目自應依上開非都市土地使用管制規則第6條第1項及第3項規定辦理。
2.次查：經桃園巿觀音區公所104年11月19日桃市觀農字第1040025136號函附104年11月17日桃園市觀音區非都市土地違規使用案件處理查報表（見原處分卷第48頁、第50頁至第52頁）查報，系爭土地現況供貨櫃屋、磚造房屋及部分地面鋪設水泥等使用，違規面積約350平方公尺。被告擬依區域計畫法第21條規定處原告罰鍰6萬元，爰以104年11月26日府地用字第1040309353號函（見原處分卷第63頁）通知原告陳述意見。原告以104年12月16日（104）蔡字第1041216號函（見原處分卷第74頁至第75頁）說明農舍面積不敷使用而擴建等情事，並提供地籍圖及現場照片。被告所屬地政局為確認系爭土地使用情形，以104年12月14日桃地用字第1040059337號函通知土地所有權人（含原告）及相關單位於104年12月28日至現場辦理會勘，現場放置貨櫃屋及部分土地上具建物等使用，面積約45平方公尺，此有104年12月28日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及現場照片等影本附於原處分卷可稽（見原處分卷第82頁至第89頁）。惟現場違法使用部分已逾3年裁處權時效，被告遂以105年1月12日府地用字第1050009507號函（見原處分卷第90頁）請原告於105年4月15日前檢附農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明送被告憑辦，逾期將依區域計畫法予以裁處。原告以105年3月3日(105)蔡字第1050303號函（見原處分卷第93頁至第96頁）檢附戶籍謄本、照片等相關資料予被告所屬地政局，說明系爭土地上建物係於70年2月15日前改建，得為從來之使用。被告認原告檢附資料無法證明該建物確於70年2月15日前改建，遂以105年3月25日府地用字第1050072536號函（見原處分卷第125頁）請原告於105年4月15日前檢附已核可農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明送被告憑辦，逾期逕依區域計畫法裁處6萬元整。故系爭土地未依非都市土地使用管制規則第6條第3項規定作合法使用，違規事實洵堪認定。
3.又查：為釐清系爭土地是否依限已恢復土地容許使用項目，被告所屬地政局以105年4月26日桃地用字第1050019284號函（見原處分卷第128頁）通知桃園市觀音區公所等相關單位及原告與訴外人蔡明洲，訂於105年5月12日至現場勘查，會勘結果發現系爭土地上磚造建物面積約10平方公尺，未具合法使用證明文件，違反農業使用規定等情，此有105年5月12日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及現場照片等影本附於原處分卷可稽（見原處分卷第129頁至第136頁）。
4.從而，被告審認原告違規於系爭土地上興建建物，未具合法證明文件，且未依法作農業使用，已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準第2點規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，停止非法使用，於3個月內依法申請恢復土地使用項目或拆除其地上物恢復原狀，揆揆前規定及說明，並無違誤。
（五）原告主張：原告就系爭土地現場建有磚造建物，使用面積約10平方公尺部分，係在桃園市土地使用編定（70年2月15日）「前」為之，依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定所示，得為原來之使用，係屬合法，並無違反區域計畫法第15條規定云云，固據提出戶籍謄本影本3份、證明書影本1份、房屋稅籍證明書影本1份及照片8幀為證（見本院卷第24頁至第42頁）。惟查：
1.按「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」非都市土地使用管制規則第8條第1項定有明文。揆諸前揭明文可知，非都市土地使用公告編定前，對於既已存在且未有違反其他相關法令規定之使用情形，若合於土地使用分區規定者，則依內政部訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第22點規定辦理更正編定；若不合於土地使用分區規定者，可依管制規則第8條在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。亦即，所謂「得為從來之使用」係指非都市土地使用編定前已作該項使用，因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定，嗣因違反使用管制規定，於政府令其變更使用或拆除建築物時，始發生該違規使用是否得為從來使用之認定問題（最高行政法院104年度判字第298號判決意旨參照）。
2.經查：系爭土地已於70年2月15日因非都巿土地使用編定，編定為「特定農業區農牧用地」，其使用之項目及細目自應依上開非都市土地使用管制規則第6條第1項及第3項規定辦理，業如前述。原告雖提出上開戶籍謄本、房屋稅籍證明書、現場照片及訴外人蔡明洲證明書等證據，證明該建物於69年間即已改建為磚造建物。然本院觀諸原告所提上開戶籍謄本、現場照片及訴外人蔡明洲證明書等證據（見本院卷第24頁至第26頁、第28頁至第42頁），尚無法證明系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在之事實；又原告所提被告所屬地方稅務局房屋稅籍證明書，記載系爭土地上之磚造建物之起課年月為82年8月（見本院卷第27頁），亦無法證明系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在之事實。又本院觀諸林務局農林航空測量所67年7月1日航照圖（見原處分卷第133頁至第134頁）及71年7月16日航照圖（見原處分卷第135頁至第136頁），可知系爭土地上之磚造建物於67年已存在，當時該磚造建物係凸字型形狀且旁邊有空地，尚未臨接道路，惟於71年時該磚造建物已改建，其大門一側牆壁已臨接道路，且形狀已不同。是原告於桃園市辦理非都市土地使用編定公告日(70年2月15日)後，已改建系爭土地上之磚造建物之情事，洵予認定，揆諸上開最高行政法院判決意旨，故原告自無從主張系爭土地上之磚造建物得為從來之使用。
3.綜上，足見原告之主張，不足採信。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、至原告聲請傳訊證人蔡明洲以資證明系爭土地上之磚造建物，於69年已興建完成之事實，然查：本院業已認定原告於桃園市辦理非都市土地使用編定公告日（70年2月15日）後，已改建系爭土地上之磚造建物之情事，業如前述〔詳見本判決事實及理由欄四、（五）、2.之記載〕，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 3 日
書記官 陳可欣