臺北高等行政法院判決
105年度訴字第15號105年5月5日辯論終結原 告 吳阿圍訴訟代理人 吳純怡律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 林錫忠（鄉長）訴訟代理人 游美英
參 加 人 簡清海訴訟代理人 歐翔宇律師複 代理 人 吳麗如律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年11月11日府訴字第1040126878號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國104年1月26日之申請，作成准予原告收回宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號土地自耕之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告（即出租人）就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱「系爭土地」）與參加人（即承租人）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁田字第446號，下稱「系爭租約」），系爭租約於民國103年12月31日期滿，參加人於104年1月6日檢附自任耕作切結書等相關文件，向被告申請續訂租約，原告則於104年1月26日檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地。被告審查結果，認本件有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，而以104年6月17日礁鄉民字第1040010271號函通知原告及參加人，准由參加人續訂租約至109年12月31日止（相當於同時駁回原告之申請，下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以府訴字第1040126878號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「承租人失其家庭生活依據」，係指承租人於出租人收回耕地後，其所有收益不足以支付一家生活需要，而依司法院釋字第422號解釋意旨，出租人收回耕地是否足使承租人失其生活依據，應就承租人的收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活的具體情形及實際所生的困窘狀況以為判斷。又依司法院釋字第580號解釋意旨、本院99年度訴字第974號及100年度訴更一字第83號判決內容，均指出對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質嚴格進行，故進行承租人生活維持與租地租賃之審查時，不能僅以形式認定，而應進行實質審查，被告在未提供任何資料予伊之情況下，先後對參加人一家之收益及支出為不同之認定，亦僅以「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱「103年工作手冊」）揭示之形式外觀審查標準認定事實，並據以為原處分之依據，顯未遵從司法院釋字第580號解釋及上開法院判決應實際核實承租人一家之收益及支出的意旨，自屬違法違憲。㈡依本院上開判決內容，被告應實際審查伊提出有關參加人資力之各項證據，自不能僅以103年工作手冊為形式認定，而未實質審查參加人之存款本金、投資、動產及不動產等「財富」，蓋此等財富亦為參加人之家庭生活依據。另參加人一家102年度之利息收入既有新臺幣（下同）7,922元，若以定存利率1%回推計算，則其存款至少有79萬2,200元，此等存款為參加人之財富，非不得做為生活之依據，如僅依被告稱參加人一家102年度之收益為14萬1,922元，生活費為26萬1,120元，顯示收支尚不敷11萬9,198元，則參加人一家在別無其他收入之情形下，顯難以生活，足見被告僅查證當期之流量「所得」，而不查證有無存量之「財富」累積所作成之處分，顯有違常情及一般人之經驗法則等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就原告104年1月26日之申請，作成准予原告收回系爭土地自耕之行政處分。
三、被告則以：㈠為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，但仍以出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者為限，是依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於耕地三七五減租條例第19條第1項第1款與第3款之消極要件及同條第2項之積極要件而為認定。㈡依宜蘭縣壯圍鄉戶政事務所出具參加人全戶戶籍謄本所示，參加人戶籍地為壯圍鄉古亭村，戶別為共同生活戶，參加人同一戶內，除配偶簡吳阿菊外，尚有直系血親簡千徨（長子）、簡千翔（次子）等2人（下稱「簡千徨等2人」），伊原依據參加人申請續訂租約時所檢附之4人102年各類所得資料及全年生活費用明細表等資料，核算參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入為36萬1,685元，全年生活費用為51萬7,300元，收支相抵後為負數，嗣原告提起訴願後，伊為求審慎，於104年7月14日親自至參加人家中實地訪查，查得簡千徨等2人戶籍登記雖與參加人同一戶內，但其2人多年前已搬遷至臺北定居，實際並未與參加人夫婦2人同住，是參照最高行政法院101年度判字第311號判決意旨，簡千徨等2人非與參加人永久共同生活為目的而同居之親屬，不應將其2人列計「承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年生活費用與收益」，爰重新核算參加人及其配偶共2人之「家庭」102年度全年總收入合計為14萬1,922元，全年生活費用合計為26萬1,120元，收支相抵後仍為負數，是伊若許可原告收回耕地，將致參加人失其家庭生活依據，爰准許參加人續訂租約，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人則以：㈠參加人及配偶之「家庭」102年度全年總收入合計為14萬1,922元（含參加人利息所得1,070元、系爭土地收入8,000元、老農津貼4萬2,000元、參加人配偶簡吳阿菊利息所得6,852元、老農津貼8萬4,000元），102年度全年生活費用合計為26萬1,120元〔含最低生活費24萬5,856元（以臺灣地區每月最低生活費用1萬244元計算）、農保費用7,264元及應予抵銷之系爭土地收入8,000元〕。故被告核算參加人及配偶102年度收入減除支出之總和為負11萬9,198元，並無不合。㈡參加人及配偶名下門牌號碼宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○弄○號房屋及所坐○○○鄉○○段125-6、125-7地號土地為自住房地，並無出租收益。㈢參加人於宜蘭縣壯圍鄉農會（下稱「壯圍鄉農會」）帳戶102年12月31日存款餘額為82萬3,781元，然依該帳戶交易明細可知，參加人於102年度存款之收入情形，僅有於102年12月30日因系爭土地轉作休耕補助款2萬1,519元，並無其他款項收入，自無單以參加人存款餘額認參加人有足以維持生活之收入。另參加人配偶簡吳阿菊於中華郵政股份有限公司宜蘭郵局（下稱「宜蘭郵局」）102年12月31日存款餘額為存款6萬9,859元、定存50萬元，然依該帳戶交易明細可知，並無其他款項收入，自無單以參加人簡吳阿菊存款餘額認參加人有足以維持生活之收入。是以，被告核算參加人及配偶102年度收支情形應無違誤。㈣參加人雖行動不便，然因現多以機械化耕作，故參加人將農作過程一部分交由親屬操作機械耕作，惟仍由參加人總理其事，仍屬自任耕作。所謂承租人失其家庭生活依據，係指承租人於出租人收回耕地後其所有收益不足以支付一家生活之需要，其目的無非考量是否足以維持家庭生活，並非僅在對參加人該年度財產之清算，自應觀察動態收入面之變化，而非靜態財產之消長，如准許原告收回系爭土地，對參加人家庭所生之影響。原告僅以參加人存款數額主張非不得作為生活之依據，顯與立法意旨相違等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭租約影本、原告104年1月26日私有耕地租約期滿收回耕地申請書影本、原告自任耕作切結書影本、參加人私有耕地租約期滿續訂租約申請書影本、參加人自任耕作切結書影本、原處分影本及訴願決定影本、壯圍鄉農會105年2月23日壯農信字第1050000512號函、宜蘭郵局105年3月1日宜字第1052900073號函、105年3月14日宜字第1052900095號函、105年3月24日宜字第1052900119號函在卷可稽（答辯卷第27至28、31至32頁、本院卷第16至18頁、20至25頁、82至83頁、84至85頁、94至95頁、104至105頁），堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自任耕作，是否有據？本院判斷如下：
㈠按憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法
第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。而耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項分別規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」及「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
㈡本件原告為系爭土地所有權人，其與參加人就系爭土地訂有
系爭租約，系爭租約於103年12月31日期滿（本院卷第17至18頁），原告為擴大家庭農場經營規模，檢附自任耕作切結書及鄰近地段之所有坐○○○鄉○○段○○○○○○號自耕地（下稱「鄰近耕地」）土地登記謄本，於104年1月26日依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕（答辯卷第27至29頁），參加人則檢附自任耕作切結書，於同年月6日依同條例第20條規定申請續訂租約（答辯卷第31至32頁）。且系爭土地與鄰近耕地間相距僅1.383公里，未達15公里一節，有地籍圖資網路便民服務系統圖附卷可稽（本院卷第137頁），堪認為真正，足認原告符合前揭耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件。故本件原告即出租人收回耕地，是否會「致」參加人即承租人失其家庭生活依據，即為本件爭議所在。
㈢次按耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「出租人因
收回耕地，『致』承租人失其家庭生活依據」，係指「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」而言，亦即「出租人收回耕地」與「承租人家庭生活失其依據」之間需有相當因果關係，若承租人並不以耕作維生（例如全年耕作收入僅有區區數千元）或非以耕作收入作為主要收入來源（例如耕作收入僅占全部收入中一小部分），而係依賴其他補助、免稅收入或其他財富維生，縱使少了耕作收入，亦不「致」使承租人難以維持生活，或承租人難以維持生活非因少了耕作收入之故，是承租人之其他收入與財富顯應列入審查。又揆諸司法院釋字第580號解釋意旨可知，隨著社會環境之變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，使其能有機會分享地主對土地交換價值之經濟利益。故國家強制續租耕地之規制性決定，應在經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中極少數非靠耕作承租之耕地，否則難以維持生活之先決條件下，才有規範上之正當性。亦即對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質進行。103年工作手冊係內政部為執行耕地三七五減租條例第19條規定，所訂定為協助下級機關認定事實之行政規則，其既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際，而符公允，否則上開工作手冊反而成為出租人收回耕地之限制，違反耕地三七五減租條例第19條第2項規定之意旨（最高行政法院103年度判字第38號判決意旨參照）。故103年工作手冊以對於出、承租人等人於租約期滿前1年之綜合所得稅所得總額為審核標準，係慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，惟此不應為唯一之依據，如承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人之家庭生活狀況，當然可作為衡量之參考，此時仍應本於職權調查原則核實認定。
㈣經查：
1.由卷附參加人102年全年生活費用明細表、102年度綜合所得稅各類所得資料清單、保險費繳納證明書及被告審核承租人102年全年收支明細表、訪談紀錄可知，102年度參加人因系爭耕地收入8,000元（答辯卷第51頁），加上老人年金4萬2,000元（3,500×12=42,000，答辯卷第52頁）及利息收入1,070元（答辯卷第43頁），計5萬1,070元（8,000+42,000+1,070=51,070，答辯卷第37頁），而參加人配偶簡吳阿菊領有老農津貼8萬4,000元（7,000×12=84,000，答辯卷第52頁）及利息收入6,852元（答辯卷第44頁），計9萬852元（84,000+6,852=90,852，答辯卷第37頁），合計收入14萬1,922元，相較於參加人102年全年生活費用之25萬3,120元〔參加人及其配偶最低生活費用24萬5,856元（10,244元×12×2=245,856，答辯卷第38頁），加上參加人及其配偶之農保及健保保險費4,862元及2,402元（答辯卷第47至48頁）〕，如再扣除系爭耕地之收入8,000元，等於負11萬9,198元，形式上參加人之所有收益似有不足以支付其一家生活需要之情形。
2.惟有本金才有利息，通常本金多寡決定利息金額之多寡，而不動產的所有，通常亦係評價個人生活是否困窘之參考指標。經調閱參加人及其配偶之102年稅務電子閘門財產所得調件明細表、壯圍鄉農會及宜蘭郵局存戶往來明細可知，參加人與其配偶共有之宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○弄○號自住房地（應有部分各1/2），土地依公告現值，房屋依課稅現值為據，價值計76萬5,020元（157,850+144,370+462,800=765,020，本院卷第67、69頁）；又截至103年12月31日止，參加人於壯圍鄉農會之存款餘額為82萬3,781元（本院卷第82至83頁），參加人配偶簡吳阿菊於宜蘭郵局之存簿儲金餘額6萬9,859元、定期存款金額為50萬元（本院卷第84至85頁）。其中參加人配偶名下於宜蘭郵局之50萬元定期存款部分，參加人辯稱係伊女兒寄存於伊配偶名下，嗣已取回等語（本院卷第91頁），且訴外人即參加人女兒簡瑞君亦於105年4月8日（本院收文日）向本院提出陳報狀表明上情（本院卷第110頁），復經本院向宜蘭郵局函查，原告配偶確已於104年2月7日將上開50萬元定期存款中途終止存單及轉入其存簿儲金帳戶，並轉匯至他人帳戶等情（本院卷第94至95、104至105頁），堪認為真正。綜上，截至103年12月31日為止，參加人一家尚有自住房地價值76萬5,020元及存款餘額89萬3,640元（823,781+69,859=893,640）。
3.固然所謂「失去家庭生活依據」，絕非承租人不能擁有不動產或不能留存維持最基本生活之存款。惟依據上開參加人102年度之收入及財產狀況，形式上參加人之所有收益似不足以支付其一家生活需要，惟參加人於102年度並無因負債所生之利息支出（答辯卷第38頁），且參加人一家根本不可能僅靠耕種系爭土地1年區區8,000元之收入維持生活，而係依賴老人年金、老農津貼、利息收入及自有存款維生，並居住於自有房屋內，縱使原告收回系爭土地，參加人一家少了耕作收入8,000元及老農津貼與老人年金之差額4萬2,000元〔參加人配偶月領老農津貼7,000元，縱因原告收回耕地而喪失老農津貼資格，仍得如參加人般月領老人年金3,500元，故其1年之差額為4萬2,000元，（7,000-3,500）×12=42,000〕，亦不致使承租人難以維持生活，亦即「原告收回耕地」與「參加人家庭生活失其依據」之間並無相當因果關係存在，自不符合「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」之情形，而不該當耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所定「出租人因收回耕地，『致』承租人失其家庭生活依據」之消極要件。是原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕，即屬有據。則被告認定參加人將因原告收回耕地而失其家庭生活依據，而以原處分核准參加人續訂租約並否准原告收回耕地，洵有違誤。
㈤綜上所述，被告以原處分否准原告收回系爭土地自耕之申請
，並准由參加人自104年1月1日起至109年12月31日止續訂租約6年，即有違誤，業如前述，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘訴願決定及原處分違背法令，訴請將之一併撤銷，並判命被告就原告104年1月26日之申請，作成准予原告收回系爭土地自耕之行政處分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 12 日
書記官 陳可欣