臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1512號106年11月9日辯論終結原 告 宜蘭縣政府代 表 人 陳金德（代理縣長）訴訟代理人 陳丁章 律師被 告 勞動部代 表 人 林美珠（部長）住同上訴訟代理人 張國璽 律師
參 加 人 宜蘭縣教師職業工會代 表 人 鄭祺怡訴訟代理人 劉師婷 律師
林垕君 律師上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服勞動部中華民國105年7月29日104年勞裁字第59號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原裁決決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告及被告代表人原為吳澤成、郭芳煜，於本件訴訟進行中分別變更為陳金德、林美珠，茲據原告及被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷1第505至507頁、卷3第155頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國104年1月26日函復參加人同意宜蘭縣立復興國民中學等42校，委託原告籌組專案小組與參加人進行團體協約協商。原告與參加人於104年2月5日召開協商溝通會議，就參加人所提團體協約草案中之15條條文，雙方合意刪除。原告本於權責於104年2月17日就參加人所提團體協約草案提出對應方案及協商代表。另於104年3月30日增列兩位家長團體代表擔任協商代表，雙方自104年2月17日起歷經9次協商會議，終於在104年9月10日第9次協商會議第3點決議：「雙方就已達成合意之條文計30條進行核可及同意程序，後續再就達成合意之條文計30條交由各委託學校與工會簽訂。」。嗣參加人於104年9月12日召開第3屆第1次臨時會員代表大會同意達成合意之30條團體協約條文。而宜蘭縣立復興國民中學等42校已於104年10月12日前，將達成協議之30條團體協約條文函報原告進行核可，惟參加人卻未收到原告核可書函；另參加人與原告團體協約協商第9次會議紀錄第3點決議：「尚未協商完成之第14、19條，於會後另訂時間再作協商」。參加人於104年10月16日以宜教工會字第1040000120號函請原告函復後續協商日期，然原告於其104年11月9日府教學字第1040174242號回函中，並未明確告知後續協商日期，參加人遂向被告申請不當勞動行為裁決，嗣經被告所屬不當勞動行為裁決委員會105年7月29日104年勞裁字第59號不當勞動行為裁決決定（下稱原裁決決定）「一、確認原告自104年9月10日協商完成，並經所代理協商學校報請核可後，至今未予核可之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。二、確認原告自104年9月10日協商完成，並經所代理協商學校報請核可後，至今未予核可而要求重新商議之行為，構成團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。三、確認原告未履行雙方在104年9月10日團體協約第9次協商會議決議「尚未協商完成之第14條及第19條，於會後另訂時間再作協商」之行為，構成團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。四、原告就宜蘭縣立復興國民中學等42校報請核可之團體協約條款，應儘速審查有無違反政府機關預算或人事管理法令；若無違反政府機關預算或人事管理法令，相對人應儘速進行核可程序。五、原告應依其與參加人團體協約協商第9次會議之決議，就尚未協商完成之原條文第14條及第19條與參加人繼續協商。」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：被告於本件不當勞動行為裁決時一反過去態度，認為應依權責協商，甚至依據其過去反對之教育部權責劃分說，認定原告係包裝成代理人，原告實難接受。被告將勞資爭議處理法適用於處理公部門勞資爭議，而以勞資爭議處理法所定之不當勞動行為裁決程序就本件爭議進行裁決，自屬有誤。原告係於104年12月17日以府教學字第1040169749號函(下稱原告104年12月17日函)要求重新商議，即便原告「遲遲未予核可」，亦是參加人是否依據訴願法第2條提起課予義務訴願之問題。況團體協約法第10條第2項第3款之修法後，立法者不僅就公營事業、國防部所屬機關學校、政府機關（構）、公立學校規定有上級主管機關核可權，即是認為由被告普遍性行使核可權並非妥當，故被告即不應迂迴以不當勞動裁決制度介入本件原告核可權之行使。且原裁決決定若可採，恐將架空原告依據地方制度法第2條第4款對於下級機關所陳報之事項加以審查作成決定之權，而顯然違背中央地方均權之制度性保障。公立學校教師乃為接受行政高權之任務而受委託行使教育行政高權之人，教師工會與公立學校間之團體協約應為行政契約，被告將處理私權之勞資爭議處理法適用於本件，導致其原裁決主文第一、二、四、五點有違反管轄法定，紊亂行政體系之情。退步言之，縱認勞資爭議處理法得適用於處理公部門勞資爭議，惟按勞資爭議處理法第3條本文，本件原告並非雇主，也非雇主團體。被告以團體協約法第10條第2項第3款規定之上級主管機關核可權之規定，作為其認定原告為雇主之論據，除與被告向來見解不同外，更混淆行政組織科層分權，使行政監督機制流於形式。又106年1月17日政務委員邀集教育部、勞動部以及現有或將有類似爭議發生之地方政府研商，會中達成關於雇主認定「團體協約之協商及簽定，係由學校作為教師工會簽訂團體協約之雇主，中央或地方教育主管機關則可協助學校進行協商」，均足見原告基於委辦或自治權限，為主管教育行政機關，既非工會法也非團體協約法所稱之雇主，並無勞資爭議處理法之適用。再者行政院於106年5月間召集勞動部、教育部協調，要求教育部檢討修正102年3月20日臺教師(三)字第1020039198號函（下稱教育部102年3月20日函），教育部則啟動專家諮詢會議，而參照學者莊國榮之書面意見，則認為教育部102年3月20日函之「協商主體」乃為「代表」之意。如因原告核可權之行使，而將原告視為「實質影響力之雇主」，則無疑是破壞監督機制，且介入地方自治。縱認為原告為雇主，則原告與參加人工會間並無何勞資爭議，自無適用勞資爭議處理法之餘地，原裁決就所認定之「勞資爭議」所指為何並未說明，亦有理由未備之違法。再退步而言，縱認勞資爭議處理法得適用於處理公部門勞資爭議且原告為雇主，並認為原告與參加人間存有勞資爭議，則原裁決決定亦有錯誤解釋與適用勞資爭議處理法第3條但書規定之情形。原裁決決定主文第4點並非清楚、明白，原告無從得以知悉原裁決決定所課予義務之具體內容，應有違背行政行為明確性原則之違法情事。原裁決主文第5點對於所謂「繼續協商」之進行方式、程序、參與之人等亦未具體說明，應有違背行政行為明確性原則之違法情事。原裁決決定亦有主文與理由矛盾違背法令之情事。團體協約法第10條第2項第3款之「核可權」行使，為地方自治範圍，原裁決決定介入地方制度法之地方教育權，破壞憲法地方與中央均權。原裁決決定除了介入地方自治以外，更造成強要原告違背地方自治監督機關決議之結果，不但造成責任政治之危機，更製造地方制度法上之義務衝突。況被告於106年5月9日勞動關2字第1060126111號裁處書中，顯係認為原裁決決定之「真意」為命原告「應予核可」，益證原裁決決定有違背行政行為明確性原則之違法情事，又核可權乃團體協約法第10條第2項第3款規定所賦予原告者，故如何行使之乃非被告所應介入，該等核可權於實務所生之爭議，迭經行政院邀集教育、勞動部協調，勞動部業有「不介入核可權」之部會間允諾，更凸顯原裁決決定介入原告核可權之行使並非妥當。勞資爭議處理法預期應是用以救濟私法關係私法自治、契約自由之弊，惟我國現將公、私關係均以該法混一處理，又被告多次表示「公立」學校教師之團體協約仍為「私法」契約，致教師權益未因其得以組織工會、可以進行團體協商而提高，反而屢屢發生全國中小學校長協會、全國家長團體與教師工會間之衝突。此外，參加人訴訟代理人劉師婷律師於原裁決決定作成時係被告不當勞動行為裁決委員會委員，似有違反律師倫理規範相關規定之虞等情。並聲明：原裁決決定應撤銷。
四、被告則以：被告不當勞動行為裁決委員會(下稱被告裁決會)係本於獨立專家委員會之職權作出原裁決決定，應予肯認其判斷餘地，況被告裁決會職權之行使不受被告之指揮而具有獨立地位，且原裁決決定既已依法定程序辦理，足見原裁決決定誠屬適法有據。工會法第35條不當勞動行為所規範之「雇主」不應限於私法上僱傭契約觀察，對工會成員所屬私法上雇主具有實質管理權者，亦應納入規範，原告對42所學校既具有廣泛行政監督管理之權力，復握有團體協約之核可權，又系爭團體協約之條款多事涉原告權責事項，均足證本案原告為工會法第35條第1項第5款之雇主地位無疑。又有關教師健康檢查補助原則其協商主體本即為原告而非學校，原告自不得藉「解除委託關係」為由豁免其協商義務。復依團體協約法第10條第2項及其立法說明，原告未能指明參加人與42校達成合意之30條條文有何違反政府預算或人事管理法令之處，無正當理由至今未予核可，甚以原告104年12月17日函要求就已達成合意之30條條文內容繼續協商，其行為反覆不一有欠誠信，致使宜蘭縣教師職業工會與42所學校間已達成合意的團體協約無法簽署，自屬嚴重不當影響、妨礙及限制宜蘭縣教師職業工會之活動，自構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。原告於協商達成合意後，藉團體協約法第10條第2項第3款之核可權規定，未予核可，或不以雇主身分與參加人協商，而將自己包裝為42校代理人與參加人達成合意後，未予核可並要求重新協商等情，未繼續與宜蘭縣教師職業工會協商原條文第19條，有違團體協約法第6條第1項之誠信協商原則，原告辯稱本件非屬勞資爭議、應適用勞資爭議處理法第3條但書、或無工會法第35條第1項、第2項、團體協約法第6條第1項之適用云云，洵無足採。原告於協商過程中從未爭執參加人之協商資格，是就參加人所申請之裁決案件，自不生依法應予不受理之問題。再查依學者林佳和、林明昕之法律鑑定意見書，原裁決決定援引相關規範及團體協約法第10條第2項之立法理由後，認為上級機關不予核可之理由應予限縮，洵有憑據，並無違誤。且由原告就本件之內部簽呈所示，可見早在104年11月26日之議會決議前即有不予核可之簽呈存在。況本案核可流程依原告所述並無任何關乎於應經議會議決等流程，亦足見原告主張實不足採。此外本案究屬純由縣市政府之行為範疇？抑或是應經議會議決始得核可不核可範疇？尚非無疑，應由原告舉證。立法者既已創設裁決制度，本件參加人依法提出申訴，以資救濟，被告裁決會依法審酌後作出裁決，均屬有據，原告另以地方制度法或自治規範等理由，辯稱原裁決決定將影響或侵害地方自治權限，亦無足採。原裁決決定作成時，勞資爭議處理法及上開不當勞動行為裁決辦法對「迴避」乙節未設規範，本案自被告裁決會受理開始，劉師婷委員即已自行迴避，從未參與前開會議、裁決會議以及任何與本案相關之裁決程序，是以，設若縱以現行不當勞動行為裁決辦法規定觀之，原裁決決定亦無違誤等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人則以：原告之核可與否既決定團體協約協商之最終結果，原告此種行政介入如具有不當勞動行為之認識或作為時，自應准許參加人依法申請裁決以為救濟，否則參加人之勞動3權實無從保障，原裁決決定所認並無違誤。且參加人及其他縣市教師工會均遵照教育部指示，與學校、縣市政府、甚至教育部持續進行團體協約之協商，本件如認定公立學校為教師之唯一雇主，恐將使原本已建立之集體勞動關係秩序再掀波瀾，進而衝擊教育現場。本件42所學校與參加人開啟協商前，即已確認參加人具協商資格，原告無論於協商過程中或裁決過程中，亦均未爭執參加人之協商資格，參加人具協商資格自無疑義，況原告亦未提出參加人有何不符協商資格之證明，足見原告爭執參加人之協商資格實無足採。又依102年6月8日修正之職業安全衛生法以「指揮監督」關係界定雇主責任，被告裁決委員會於解釋工會法第35條第1項第5款之雇主，不以契約上雇主為限，而擴及實際上居於類似勞動契約之雇主地位，且對於勞動條件或勞資關係具有具體影響力地位者，則本件有關公立學校教師之雇主，亦不應僅以聘僱契約作為認定之唯一依據。本次協商機制之啟動係經103年11月13日原告副縣長召開之專案小組會議決議，嗣各校始行文依前開會議決議委託原告協商，核原告對於前開團體協約協商之主導情形，顯與一般行政監督有別，又由原告103年11月28日府教學字第1030195743號函之內容，足見原告係本於雇主地位與參加人進行團體協商。原告先是表示將「啟動縣級協商機制」，主導協商過程以避免爭議，並要求參加人終止與42所學校之協商。由教育部102年8月19日臺教師
（三）字第1020106635號函，本件協商事項既非42所學校得處分之事項，而屬原告權責事項，原告自應為協商主體，依團體協約法第6條規定為誠信協商，原告自應就前開協商事項負團體協約法上之雇主責任。退步言，縱原告形式上經42所學校授與代理權，然本件團體協約中有諸多條文均非學校權責範圍，足見原告客觀上及主觀上皆係以本人（團體協約法之雇主）身分進行協商，則原告自不得於行使核可權時，再以上級主管機關之姿迴避雇主責任拒絕核可。宜蘭縣議會以「社會觀感不佳」為由要求原告不予核可參加人與42所學校之團體協約，顯已僭越其法定職權且具針對性難謂合法，原告自不得據此主張其不予核可有其正當性。況原告104年12月17日通知參加人不予核可時，其理由均未包含預算問題，宜蘭縣議會於同年月28日始以宜議字第104003778號函通知105年度預算審查結果，足見有關預算事項之考量顯與原告核可與否無涉，原告不予核可，非基於預算及人事管理等正當理由，而屬無正當理由拒絕核可。原告僅以團體協約所訂勞動條件得取代參加人會員之教師聘約為據，主張團體協約為行政契約，實屬速斷，原告未詳查勞資爭議處理法之立法脈絡，空言勞資爭議處理法適用於本件將有紊亂行政體系之情，實屬無稽。又勞資爭議處理法與工會法對於教師工會與雇主間之不當勞動行為爭議，無明文禁止適用裁決機制，勞資爭議處理法第3條但書僅限於「教師」而不及於「教師工會」，足見本件爭議應受勞資爭議處理法之規範保障，原告本於類似勞動契約之雇主地位，拒絕就42所學校所送團體協約條文行使核可權，涉及對於參加人之不當勞動行為，參加人自得循勞資爭議處理法所定不當勞動行為程序尋求救濟。核可決定既係基於團體協約法第10條第2項第3款規定而來，團體協約法是否為公法尚有爭議，足見核可是否為行政處分仍有疑義，縱認核可決定之法律性質為行政處分，亦不影響參加人申請裁決之適法性。參加人係因受到原告不當勞動行為之侵害而提起裁決之申請，與教師受聘（僱）身分之勞資爭議無涉，自無勞資爭議處理法第3條但書之適用。原告同時為雇主代理人又是主管機關，本件仍應推定原告拒絕核定時除居於主管機關地位外，同時兼具雇主之地位。原告明知拒絕核定將破壞或弱化參加人工會活動，並影響教師團結權與協商權卻仍為之，顯有工會法第35條第1項所規定之行為目的；又學者林佳和與林明昕教授之鑑定意見均認為原告未依預算及人事法規進行審查，任意擴張核可權，顯然構成打壓參加人之不當勞動行為，亦違反誠信協商原則等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有參加人不當勞動行為裁決申請書（原處分卷第1至69頁）、原裁決決定(本院卷1第49至94頁)及原告104年12月17日函（原處分卷第161至163頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：1.原告是否為參加人依工會法第35條第1項所指之「雇主或代表雇主行使管理之人」及團體協約法第6條1項、第2項所稱之資方（即團體協約法第2條所指之雇主或有法人資格之雇主團體）。2.原告未予核可之行為，是否構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。3.原告未予核可而要求重新商議及未履行雙方協商會議之行為，是否構成團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。4.原裁決決定有無違誤。
七、本院判斷如下：㈠按勞資爭議處理法第3條規定：「本法於雇主或有法人資格
之雇主團體（以下簡稱雇主團體）與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。但教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之事項者，不適用之。」第51條規定：「基於工會法第35條第1項及團體協約法第6條第1項規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、第40條、第41條第1項、第43條至第47條規定。
前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。不服第1項不受理決定者，得於決定書送達之次日起30日內繕具訴願書，經由中央主管機關向行政院提起訴願。對於第1項及第2項之處分不服者，得於決定書送達之次日起2個月內提起行政訴訟。」㈡工會法第35條第1項第5款規定：「雇主或代表雇主行使管理
權之人，不得有下列行為：……。五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」團體協約法第2條規定：「本法所稱團體協約，指雇主或有法人資格之雇主團體，與依工會法成立之工會，以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約。」第6條第1項、第2項規定：「勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。」「勞資之一方於有協商資格之他方提出協商時，有下列情形之一，為無正當理由：一、對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式，拒絕進行協商。二、未於六十日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。三、拒絕提供進行協商所必要之資料。」第10條第1項、第2項第3款規定「團體協約簽訂後，勞方當事人應將團體協約送其主管機關備查；其變更或終止時，亦同。下列團體協約，應於簽訂前取得核可，未經核可者，無效：……。三、一方當事人為前二款以外之政府機關（構）、公立學校而有上級主管機關者，應經其上級主管機關核可。但關係人為工友（含技工、駕駛）者，應經行政院人事行政局核可。」㈢原告非屬本件參加人依工會法第35條第1項所指之「雇主或
代表雇主行使管理之人」及團體協約法第6條1項、第2項所稱之資方（即團體協約法第2條所指之雇主或有法人資格之雇主團體）：
1.按公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照），依教育人員任用條例第26條規定，高級中等以下學校教師之聘任，除依法令分發者外，由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任（教師法第11條第1項對於高級中等以下學校教師之聘任亦有類似規定）。是以，公立學校教師受聘於學校，雙方間所簽訂之聘任契約，性質上屬行政契約。依教師法第16條第1項第4款規定：「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：……四、參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。」前揭權益及保障乃教師作為勞動者的權利，亦即將教師視為勞動法的保障主體。
工會法第4條第3項修法當時，考量教師之團結權應與一般勞工同受保障，乃明定教師得依本法組織及加入工會。另考量我國國情及教育之特殊性，並為確保教師教學品質之穩定性，工會法第6條序文則對教師得組織之工會類型加以限制，僅得組織及加入產業工會及職業工會。因此從勞動關係觀察，教師受聘後，接受學校之指揮監督，提供教學等勞務，屬以給付勞務為主要目的之勞務契約，故勞動關係存在於教師與學校間，學校應為教師之雇主。教育行政主管機關僅為編列與教師權利義務相關預算、訂定與教師相關之法規命令、職權命令或法律，僅屬學校之目的主管機關，並非教師之雇主。且參以團體協約法第10條第1項及第2項第3款規定：「團體協約簽訂後，勞方當事人應將團體協約送其主管機關備查；其變更或終止時，亦同。
」「下列團體協約，應於簽訂前取得核可，未經核可者，無效：……。三、一方當事人為前二款以外之政府機關（構）、公立學校而有上級主管機關者，應經其上級主管機關核可。但關係人為工友（含技工、駕駛）者，應經行政院人事行政局核可。」其立法理由，載明鑒於各級政府機關（構）、公立學校及公營事業機構等之團體協約常涉政府預算或人事管理事項，為免造成政府運作之窒礙或衍生爭議，爰增訂第2項，非依程序經核可者無效。倘依被告所主張，將教育主管機關認係團體協約法所稱之雇主，豈非由原告自行審查核可自己所簽訂之團體協約，則團體協約法第10條第2項第3款規定，豈非形同具文，自非允恰。
足見學校於團體協約之協商及勞資爭議之處理始為一方當事人，公立學校教師之雇主為學校，教育主管機關不屬教師聘約之當事人，僅對學校具有職務上之內部監督關係。
改制前行政院勞工委員會100年10月28日勞資2字第1000126586號函、101年5月23日勞資2字第1010065612號函、101年5月22日勞資2字第1010062480號函及教育部106年9月1日臺教師（三）字第1060112116號函（見本院卷1第95至99頁、卷3第237至243頁），均同採此見解。準此，原告為宜蘭縣政府，對縣內系爭42所學校僅具有職務上之內部監督關係，自非本件參加人依工會法第35條條第1項所指之「雇主或代表雇主行使管理之人」，亦非團體協約法第6條1項、第2項所稱之資方（即團體協約法第2條所指之雇主或有法人資格之雇主團體）。
2.被告及參加人雖主張工會法第35條第1項第5款之雇主，不以契約上雇主為限，而應擴及實際上居於類似勞動契約之雇主地位，且對於勞動條件或勞資關係具有具體影響力地位者，原告對42所學校既具有廣泛行政監督管理之權力，復握有團體協約之核可權，系爭團體協約之條款多事涉原告權責事項，均足證原告為工會法第35條第1項第5款之雇主云云。經查，按工會法第35條第1項第5款規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。…」所謂之「雇主」概念，固有向外擴張將非勞動契約名義上雇主之人，因應其支配力、影響力程度而寬認為行為主體上雇主，惟此係演繹自工會法第6條第1項第1款關於「企業工會」中相對應雇主之規定，採取「全體關係企業之實質管理權」標準，只要具有實質管理權，均應認定為屬於同一地位之雇主；再者工會法第35條第1項之「代表雇主行使管理權之人」與同法第14條「代表雇主行使管理權之主管人員」意義應為相同，改制前行政院勞工委員會100年12月30日勞資1字第1000126886號令核釋工會法第14條所定代表雇主行使管理權之主管人員，指廠場或事業單位之委任經理人、廠長、副廠長、各單位部門之主管、副主管或相當層級之人員，並自即日生效。亦見工會法係透過「職稱」形式上認定工會法第14條所謂「代表雇主行使管理權之主管人員」，乃係為避免以形式上法人格而行不當勞動行為之實，而以實質管理權或實質實施者之控制從屬關係為認定。然而前揭關係企業或控制公司之雇主地位，係立基於私法自治、契約自由等原則，為加強對勞工權益維護，使勞工可能基於劣勢之受雇地位下，提供有效救濟之用，其就「雇主」之概念，演繹自工會法第6條第1項第1款關於「企業工會」中相對應雇主之規定，採取「全體關係企業之實質管理權」標準，只要具有實質管理權，應認定為屬於同一地位之雇主。惟公立學校教師係基於公法行政契約而受學校聘任，其與一般勞工究仍有所不同，教師工作之性質具有公益性，公立學校教師相關權利義務多有法令規定，學校之經費亦需依法定程序由政府編列核撥，因此在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。
此觀之公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教師評審委員會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，本得依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須依教師法第14條第2、3、4項規定報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分（最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）即明。因此，工會法第6條序文則對教師得組織之工會類型加以限制，僅得組織及加入產業工會及職業工會，自難以演繹自工會法第6條第1項第1款關於「企業工會」中相對應雇主所採取具有實質管理權之概念，而將原告認係教師之「雇主」，原告前開主張，自無足採。
㈣被告原裁決雖引用教育部102年3月20日函說明二、（一）、
3記載：「3、由主管教育行政機關視協商事項權責為必要之行政指導。屬單一學校權責事項，如教師寒暑假返校時間安排、教師進修內容安排、教師教學觀摩安排等，以學校為協商主體；屬跨校性、地方一致性或地方財務權責事項，如教師工會會所、校務會議組成、代扣工會會員會費等，以地方主管教育行政機關為協商主體；屬全國一致性權責事項，如教育經費預（決）算之編製、教師敘薪、教師聘任資格、退休、撫卹、待遇、保險、請假等，則以中央主管教育行政機關為協商主體」，作為其推論「各個公立或私立學校、縣市政府或教育部本來即具有雇主之身分」。然原裁決決定忽視該函釋說明一明載：「一、有關公立學校教師雇主之認定問題，本部與行政院勞工委員會（簡稱勞委會）於101年10月
24 日協商後，將朝『視協商事項權責認定團體協約協商主體』的方向研議」。亦即，該函釋僅是說明「研議方向」而已，教育部以前開函文對其所轄下級機關表示前述研議方向後，仍持續與各縣市政府等所轄下級機關討論。且依工會法第6條序文規定，教師僅得組織及加入產業或職業工會，尚無從組織企業工會，而依團體協約法第6條第3項第2、3、4款所定，「依前項所定有協商資格之勞方，指下列工會：…。二、會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用勞工人數二分之一之產業工會。三、會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用具同類職業技能勞工人數二分之一之職業工會或綜合性工會。四、不符合前三款規定之數工會，所屬會員受僱於協商他方之人數合計逾其所僱用勞工人數二分之一。……」，因此，要確認教師產業或職業工會有無協商資格，必須先確認團體協約法第6條第3項第2、3、4款所定之「協商他方」為何人，否則，無法計算所謂之「二分之一」。至於所謂之「協商他方」，參照團體協約法第2條(本法所稱團體協約，指雇主或有法人資格之雇主團體，與依工會法成立之工會，以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約)可知，係指雇主或有法人資格之雇主團體而言。換言之，所謂「有協商資格之勞方」與「雇主」乃為對應之概念，邏輯上，如未確認何人為雇主，即無法確認何者為團體協約法第6條第3項所稱之具有協商資格之勞方。但終究因為「如以主管教育行政機關為協商主體時，教師工會之協商資格是否適用團體協約法第6條第3項第2款及第3款規定」，將生爭議(如前所述，將難以認定)，而擬邀請勞動部(當時之勞委會)召開「教師組工會因應小組」討論(見102年5月17日團體協約協商因應措施說明會議紀錄，本院卷1第528至529頁)。且觀之教育部國民及學前教育署102年6月5日臺教國署人字第
102 0053337號函說明二、（六）亦載稱：「本部與勞委會所達成之『視協商事項權責認定團體協約協商主體』共識，係以『協商主體』取代『雇主』，以避免雇主認定之爭議，原無團體協約法之適用（因協商主體並非團體協約法所稱雇主），然勞委會為避免各協商主體以任何理由拒絕與教師工會進行團體協商，爰要求各協商主體亦應受該教師法第6條第1項誠信協商之規範」（見本院卷3第229至230頁），足見教育部102年3月20日函僅為處理教師工會之協商事務涉及地方或中央教育主管機關權責時，應以何為對象之難題，才會以協商主體代替雇主之說法。換言之，姑不論所謂「雇主」或「協商主體」之概念是否相同，以「各個公立或私立學校」、「縣市政府」或「教育部」作為協商主體一事，從來僅是教育部擬與勞動部「研議之方向」。被告與參加人工會所引用之教育部102年3月20日函，根本未提及縣市政府或教育部為「雇主」。況查，教育部102年3月20日函所創設之協商主體概念所導致雇主概念混淆一事，教育部於106年2月14日召開團體協約協商議題涉及法規諮詢會議決議修訂，有該次會議紀錄在卷為憑（見本院卷3第232至234頁）。教育部並已於106年9月1日修正102年3月20日函，不再稱縣市政府或中央教育主管機關為協商主體，而是由縣市或中央教育主管機關以參與或代學校協商之方式協助學校進行團體協約，並要求縣市政府不得拒絕學校之協助請求（見本院卷3第237至243頁），足見原裁決決定引用教育部102年3月20日函作為其推論「各個公立或私立學校、縣市政府或教育部本來即具有雇主之身分」之論據，顯於法未合。
㈤原告自104年9月10日協商完成，並經42所學校報請核可後，
未予核可之行為，並無勞資議處理法之適用，亦不構成工會法第35條第1項第5款及團體協約法第6條第1項之不當勞動行為：
1.原告非屬本件參加人依工會法第35條第1項所指之「雇主或代表雇主行使管理之人」及團體協約法第6條1項、第2項所稱之資方（即團體協約法第2條所指之雇主或有法人資格之雇主團體），業如前述。原告其於104年1月26日府教學字第1030210993號函同意受學校委託參與參加人就團體協約之協商（見原處分卷第36至37頁），原告主張其係基於行政指導，而依民法代理方式，由42所學校授權教育行政主管機關人員代理學校與參加人進行團體協約協商，自屬有據。足見原告非以雇主身分參與協商，亦非依據行政程序法第15條辦理。因此，協商之法律效果與利益、不利益均應歸於「本人」而非「代理人」，斷無因為「代理人」出面協商，即將之視為「雇主」而為裁決對象之。原告既非屬本件參加人依工會法第35條第1項所指之「雇主或代表雇主行使管理之人」及團體協約法第6條1項、第2項所稱之資方（即團體協約法第2條所指之雇主或有法人資格之雇主團體），自亦不構成工會法第35條第1項第5款及團體協約法第6條第1項之不當勞動行為，被告所為原裁決決定，適用法令顯有違誤。
2.且原告參與協商後，於學校及參加人將團體協約報請原告核可時，原告以104年12月17日函請重新商議權利與義務相當之團體協約內容，俟補正後再行報原告（見原處分卷第161至163頁），則不論原告遲未予核可，是否即為已否准核可之意思表示，惟原告亦於106年4月5日府教學字第1060052492號函明確重申表達104年12月17日府教學字第1040169749號函不予核可之立場（見本院卷2第311至312頁），自屬已為拒絕核可之意思表示。
3.惟按「本法於雇主或有法人資格之雇主團體（以下簡稱雇主團體）與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。但教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之事項者，不適用之。」為勞資爭議處理法第3條所定。又團體協約法第10條第2項第3款規定：「團體協約簽訂後，勞方當事人應將團體協約送其主管機關備查；其變更或終止時，亦同。下列團體協約，應於簽訂前取得核可，未經核可者，無效：……三、一方當事人為前二款以外之政府機關（構）、公立學校而有上級主管機關者，應經其上級主管機關核可。但關係人為工友（含技工、駕駛）者，應經行政院人事行政局核可。」另參照地方制度法第2條第4款規定：「核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。
」因此，42所學校將其與參加人之團體協約依團體協約法第10條第2項第3款規定報請原告核可之性質，參照地方制度法第2條第4款所稱「核定」，即係指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。易言之，原告無論以104年12月17日函或106年4月5日府教學字第1060052492號函，即係有否准核可之意思表示，而使團體協約無效，是原告之否准核可，自屬行政處分。參加人既係依團體協約法第6條第1項規定與42所學校進行協商，則參加人與42所學校均為團體協約協商主體，協商後並由42所學校報請原告核可，則原告核可上開團體協約與否，參加人自具有法律上之利害關係，核屬訴願法第18條所定之利害關係人，自得針對原告104年12月17日函或106年4月5日府教學字第1060052492號函，提起訴願、行政訴訟救濟。原告遲未核可或拒絕核可一事，既為行政處分，依勞資爭議處理法第3條但書所定，本非有勞資爭議處理法之適用。參加人雖誤為向被告提起本件不當勞動行為之裁決申請，惟其本意應係不服原告之否准核可處分而提訴願救濟，被告本應依行政程序法第99條第1項規定，將之移送有管轄權之機關，並依訴願法第14條第4項規定，以被告收受之日，視為訴願之日。然被告竟為本件裁決決定，自有違誤。參加人主張原告之核可與否既決定團體協約協商之最終結果，原告此種行政介入如具有不當勞動行為之認識或作為時，自應准許參加人依法申請裁決以為救濟，否則參加人之勞動3權實無從保障云云，顯係誤解相關救濟程序，自無足採。
㈥被告雖引林佳和及林明昕教授之法律意見鑑定報告（見原處
分卷第419至438頁）為據。惟查前揭法律意見鑑定報告僅係就團體協約法第10條第2項第3款所規定之「核可」法律性質為何﹖主管機關或上級主管機關進行核可時，審查內容為何﹖主管機關或上級主管機關核可與否之判斷依據為何﹖主管機關或上級主管機關進行核可程序時，合理的審查時間應為多久﹖主管機關或上級主管機關作出不予核可時，在何種情形下會構成不當或違法﹖等問題為論述。前開鑑定報告並未論及：1.教育行政主管機關是否為工會法或團體協約法所指教師之雇主。2.學校將其與教師工會之團體協約報請上級主管機關核可後，上級主管機關未予核可行為，有無勞資議處理法之適用，能否為被告裁決對象等相關本件之爭點，自難執為有利於被告之論據。
八、綜上所述，原裁決之作成，於法尚有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰法 官 王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
書記官 鄭聚恩