臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1545號106年2月22日辯論終結原 告 祭祀公業法人臺北市周振西代 表 人 周武雄訴訟代理人 林禮模 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 程華懿
陳亭妤欉俊杰上列當事人間祭祀公業登記事務事件，原告不服內政部中華民國105年8月25日台內訴字第1050056434號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101年4月16日申經被告核准設立為祭祀公業法人，嗣先於104年11月24日，以派下員變動為由，向臺北市中正區公所（下稱中正區公所）申辦派下員變更登記，經該所轉呈被告辦理，被告以原告所附繼承變動系統表中所列派下員周倉廩之長女周麗卿、周青萍之長女周雪玉及次女周雪珠、周木生之長女周瑜臻、周國書之長女周維貞、周自由之長女周文琳及次女周文瑜、周標之長子周榮樹死亡其長女周怡萍及次子周水生死亡其三子曾偉庭、長女周春哖、次女周寶哖、三女周秋哖、四女周素雲、五女石錦雲、六女周彩雲及七女周雪美、周添丁之長女周美惠、次女周淑華及三女周翠蘭、周素蘭之長女廖佳鈴、三女廖慧婷及次子廖承泰、周溪圳之長女周淑媛等23人（下稱上述23名繼承人），有無共同承擔祭祀事實，尚待釐清，且派下繼承人名冊住址有誤，於105年1月7日函請中正區公所轉知原告就上述23名繼承人，依內政部103年9月25日台內民字第10303066541號函（下稱內政部103年函釋）意旨，出具當事人切結書，另一併修正變動後全員系統表及派下繼承人名冊住址。原告復於105年4日11日，以同上事由，向中正區公所申請辦理派下現員變更登記，經中正區公所函轉被告辦理，被告審查後，以105年4月26日府民宗字第10500451500號函（下稱原處分）回復中正區公所並轉知原告略以：依內政部103年函釋，有關派下員繼承人不分男女均推定為派下員，除非當事人表示不願意共同承擔祭祀，提出相關書面文件，得由管理人、派下員、利害關係人於系統表切結註記，不列入派下現員名冊，請原告補正後再報請中正區公所轉送被告辦理；另原告應依章程暨祭祀公業條例相關規定，先行辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會以符合法令規定，並檢還所送資料。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：祭祀公業條例第5條於96年制定當時，行政院提案版本為派下員發生繼承事實時，繼承人均應列為派下員，惟最終三讀通過之現行條文則規定繼承人必須共同承擔祭祀，始得列為派下員。內政部103年函釋，卻將原被立法者所刻意排除、將全體繼承人均推定為派下員之意見，誤解為祭祀公業條例第5條之規範意旨，顯然違背立法原意。且祭祀公業係具有特殊目的之結社，關於其對組織成員之資格認定所訂內部規範，行政機關應予高度尊重，不得擅加干涉；內政部102年9月23日內授中民字第1025036602號函（下稱內政部102年9月23日函）亦明釋：有關不具共同承擔祭祀之事實，如祭祀公業有規定應依其規定辦理。內政部103年函釋，認派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女，不問有無共同祭祀之事實，均推定有派下員資格，乃侵害祭祀公業之私法上結社、宗教自由、契約自由、私法自治及財產權，有違法律保留原則，及公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第27條規定；且其適用結果，將造成非同宗姓之人亦得為派下員，牴觸祭祀公業向來以同姓同宗之後裔祭祀共同祖先（即同姓同宗先祖）之習慣法，自不應援用。又祭祀公業就所排除之繼承人非屬共同承擔祭祀者，應以何種方式釋明，法無明文，須就個案事實予以審認，切結書僅為釋明方式之一。伊於申請派下員變更登記時，已詳述伊之章程第8條，明定須有參加伊之祭祀活動及在家供奉周姓被繼承人牌位與其周姓祖先牌位及清明節掃墓並承擔祭祀者，始符合「共同承擔祭祀」之事實，並提出祭祖簽到簿及繳祭祀費簿，作為繼承人是否具有共同承擔祭祀事實之證明文件。被告未予審究，逕予援引內政部103年函釋，要求伊應提供未列入派下員之繼承人拋棄切結書，證明其等不願意共同承擔祭祀，進而以伊未提出切結書為由，否准伊之申請，顯然未依伊所提具體事證，即率為事實認定，自屬違法。另依內政部102年3月6日內授中民字第1025035319號函（下稱內政部102年3月6日函），祭祀公業在申請辦理派下現員變更登記期間，如派下員變動不影響派下員大會決議之同意決數，仍可召開派下員大會，被告卻要求伊應先辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會，顯然誤解法令，難謂妥當，為此提起本件訴訟，並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告對原告於105年4月11日提出之祭祀公業法人臺北市周振西派下員周倉廩等11人死亡及派下員4名地址變更及1名改名之派下員變更登記申請案，應依法公告後作成准予備查之行政處分。
三、被告抗辯：原告申辦派下現員變更登記，惟就其主張上述23名繼承人未共同承擔祭祀一節，雖檢附最近3年祭祖簽到簿、繳祭祀費簿等，惟未提出該23人所出具無共同承擔祭祀之書面文件，不符內政部103年函釋規定，被告以原處分退請原告釐清修正，並無違誤。至內政部102年9月23日函，係補充該部於98年4月16日所為函釋，惟內政部嗣以104年9月11日台內民字第1041104456號函，將該98年間所為函釋停止適用，故祭祀公業不得再依內政部98年4月16日及102年9月23日函釋意旨，由管理人、派下員或利害關係人切結無共同承擔祭祀事實，原告援引內政部102年9月23日函釋，無從據為對其有利之認定。又依祭祀公業條例第31條第1項規定，祭祀公業派下現員有變動時，應於召開法人派下員大會前，辦理派下員變更登記，則被告告知原告應先行辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會，並無違誤等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告對原告核發之法人登記證書（101登北市字第10130749300號）、原告105年4月11日申請書、中正區公所105年4月14日函、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第2頁、第8至11頁、第4至5頁、第97至98頁及第124至130頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：原告因其部分派下員發生繼承事實，申請辦理派下現員變更登記，惟以已死亡派下員之上述23名繼承人，未共同承擔祭祀為由，未將該23人列入派下全員系統表，其申請應否准許？經查：
㈠按祭祀公業條例第2條第1、2項規定：「（第1項）本條例所
稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠祭祀公業制度之規劃與相關法令之研擬及解釋。㈡對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。二、直轄市、縣（市）主管機關：㈠祭祀公業法人登記事項之審查。㈡祭祀公業法人業務之監督及輔導。……」第37條規定：「（第1項）祭祀公業法人之派下現員變動者，應檢具下列文件，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關辦理派下員變更登記：一、派下全員證明書。二、派下員變動部分之系統表。
三、變動部分派下員之戶籍謄本。四、派下員變動前名冊及變動後現員名冊。五、派下權拋棄書；無拋棄派下權者，免附。六、章程。（第2項）前項祭祀公業法人之派下現員之變動，經直轄市、縣（市）主管機關公告30日，無人異議者，予以備查；有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理。」被告為祭祀公業條例所定直轄市主管機關，其受理祭祀公業法人依該條例第37條規定，申請派下員變更登記備查案件，雖不得就私權之實質關係（如派下權有無之爭執）加以審究，然仍應依職權審核祭祀公業法人申報派下員變更登記，於程序上是否符合相關規定，如申報人所提出之相關資料不足，致無從認定所申報派下員變動情形是否符合法令規定者，自不得遽行准予備查。
㈡次按祭祀公業條例第5條規定：「本條例施行後，祭祀公業
及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」又民法第1147條規定：「繼承，因被繼承人死亡而開始。」第1138條第1款規定：「遺產繼承人，除配偶外，依左列順序定之：一、直系血親卑親屬。……」是祭祀公業及祭祀公業法人之派下員因死亡而發生繼承事實時，其直系血親卑親屬，不分男女，均為第一順位繼承人。揆諸祭祀公業條例第5條之立法理由：「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業即不宜再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」可知該條文係遵循前引民法條文所揭示男女繼承權平等之意旨，進而規定繼承人中有共同承擔祭祀事實者，應列為派下員。準此，祭祀公業條例於97年7月1日施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員死亡者，其直系血親卑親屬不分男女，均因繼承事實發生而取得派下權利，惟如繼承後未共同承擔祭祀者，則喪失派下權，不應列為派下員。是祭祀公業以其派下員發生繼承事實，申請為派下員變更登記時，如所列變動之派下員並非全體繼承人，自應就所排除之繼承人非屬共同承擔祭祀者一事，提出證據加以證明，以符規定。內政部103年函釋：「……三、關於祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女原則均推定為派下員，除非當事人表示不願意共同承擔祭祀，提出相關書面文件，得由管理人、派下員、利害關係人於系統表切結註記，不列入派下現員名冊外，否則符合派下員資格之繼承人，均應列入派下全員系統表及派下現員名冊內，並向行政機關申請公告徵求異議，以維護派下員權益。……」認為祭祀公業之派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女均應先推定為派下員，除非有事證證明繼承人不願共同承擔祭祀，始得將之排除，與民法第1147條、第1138條及祭祀公業條例第5條等規定之旨趣相符；而派下員之繼承人不願共同承擔祭祀，乃將其因繼承取得之派下權利予以拋棄，上開函釋另認祭祀公業就繼承人中有無意共同承擔祭祀之情形者，應提出相關書面文件以證明其事，與祭祀公業條例第37條第1項第5款關於拋棄派下權者應提出派下權拋棄書之規定，亦無不合。至祭祀公業就派下員之繼承人不願共同承擔祭祀一事，如提出書面文件以外之證據，因祭祀公業條例第5條未就「共同承擔祭祀」之證明方法加以限制，固無不可，惟祭祀公業就此所提證據，必須足以證明被排除於派下員名冊之繼承人並無共同承擔祭祀之事實，不得僅憑管理人、派下員或利害關係人切結註記，未提出其他證明，即逕將部分繼承人排除在派下員名冊之外，自不待言。
㈢經查：
⒈原告經被告於101年4月16日核准設立為祭祀公業法人，其於
104年11月24日，以派下員變動為由，向中正區公所申請派下員變更登記，經該所轉呈被告辦理。被告審查後，認為原告所附繼承變動系統表中所列派下員周倉廩、周青萍、周木生、周國書、周自由、周標、周榮樹、周水生、周添丁、周素蘭、周溪圳之上述23名繼承人，有無共同承擔祭祀事實，尚待釐清，且派下繼承人名冊住址有誤，故以105年1月7日府民宗字第10401805700號函（下稱被告105年1月7日函），請中正區公所轉知原告就上述23名繼承人，應依內政部103年函釋意旨，出具當事人切結書，另變動後全員系統表亦請一併修正，並請修正派下繼承人名冊住址。原告嗣於105年4月11日提出申請書，並檢附派下員變動部分系統表、派下員變動部分戶籍謄本、派下員變動部分名冊、派下員變動後現員名冊、派下員變動後全員系統表、原告經備查管理章程、104年度管理人監察人會議紀錄、104年度冬至派下大會會議紀錄、法人登記證書、近3年之祭祖簽到簿、繳祭祀費簿等資料，向中正區公所申請辦理派下員現員變動備查，經該所轉送被告等情，有原告104年11月24日申請書、中正區公所104年12月9日北市正文字第10433255900號函、被告105年1月7日函，附訴願卷第22至26頁可稽，及中正區公所105年4月14日北市正文字第10530920000號函、原告105年4月11日申請書與所檢附上述文件，附原處分卷第4、5、8至95頁足憑。
⒉次查，原告於105年4月11日申請時，提出之派下員變動後全
員系統表，僅於上述23名繼承人姓名下方記載「無共同承擔祭祀」等文字，並由管理人在下方蓋章表示「本繼承變動系統表與事實相符無訛，如有遺漏或錯誤，申請人切結願負一切法律上責任」（參見原處分卷第45、46、48至50、52、54至56頁），並未依內政部103年函釋意旨，檢附該23名繼承人表明不願共同承擔祭祀之書面證明文件。原告雖於申請時及訴願程序中，提出其章程、祭祖簽到簿及繳祭祀費簿，主張：上述23名繼承人未依伊之章程第8條規定，參加伊之祭祀活動，故無共同承擔祭祀之事實云云。惟按原告章程第8條係規定：「本法人派下權之繼承規定如下：……三、除於97年7月1日以後，其派下現員死亡，有共同承擔祭祀者外，否則女性不得享有本法人之派下權。『共同承擔祭祀』即是要有參加本法人祭祀活動及在家供奉周姓被繼承人牌位與其周姓祖先牌位及清明節掃墓並承擔祭祀」（參見原處分卷第
89、90頁），故原告之派下現員死亡時，其繼承人是否因共同承擔祭祀而得享有派下權，並非以繼承人曾繳納祭祀費，作為判斷標準，此觀原告於105年4月11日申請時檢附之派下現員名冊，其上所列派下現員人數多達230名（參見原處分卷第57至69頁），惟其所提100年12月20日、101年12月19日、102年12月20日、103年12月21日繳祭祀費簿，所載繳納祭祀費用者均只有10人（參見訴願卷第90、85、80、75、76頁），104年12月20日之繳祭祀費簿記載之繳費人數則僅11人（參見訴願卷第70、71頁），即足證明，是以該等繳祭祀費簿，自不足以證明上述23名繼承人並未依原告章程共同承擔祭祀，因而喪失派下權。至原告另提出之100年12月20日、101年12月19日、102年12月20日、103年12月20日及104年12月20日祭祖簽到簿，其內雖未見上述23名繼承人之簽到紀錄（參見訴願卷第60至65頁、第31至37頁，及原處分卷第27至41頁），惟由該等簽到簿所載日期可知，原告在100年至104年間，雖於每年12月均舉辦祭祀活動，惟其日期有訂於12月20日者，亦有在12月19日者，並非固定，上述23名繼承人既因本為原告派下員之被繼承人逝世，始繼受取得派下權利，先前並未參與原告之祭祀活動，其等如未經原告通知，未必得以知悉原告舉行祭祀之確切日期，然原告未提供其他事證，說明其已將祭祀活動舉行日期通知上述23名繼承人，惟其等不願到場，則單憑上述23名繼承人並未於原告100年至104年12月間祭祀時到場，無從遽認該23人係無意共同承擔祭祀，而不得享有派下權。再者，原告對上述23名繼承人並無依其章程第8條規定，在家供奉周姓被繼承人牌位與其周姓祖先牌位等事實，亦未提出任何證據加以證明，則依其於申請時檢附及訴願時補提之資料，尚無法認定上述23名繼承人並無共同承擔祭祀之事實。是被告以原處分回復中正區公所並轉知原告，請原告確實補正上述23名繼承人無共同承擔祭祀事實之書面供核後，再由中正區公所轉送被告辦理，經核於法並無不合。
㈣原告雖主張：內政部103年函釋，違反祭祀公業條例第5條之
立法原意，復侵害祭祀公業之私法上結社、宗教自由、契約自由、私法自治及財產權，有違法律保留原則，及公政公約第27條規定；且其適用結果，將造成非同宗姓之人亦得為派下員，牴觸祭祀公業向來以同姓同宗之後裔祭祀共同祖先（即同姓同宗先祖）之習慣法，被告未審酌伊所提章程第8條、祭祖簽到簿及繳祭祀費簿等證明文件，逕予援引內政部103年函釋，以伊未提出切結書為由，否准伊之申請，與內政部102年9月23日函釋，認為有關不具共同承擔祭祀之事實，如祭祀公業有規定應依其規定辦理之意旨有悖，且認定事實有重大瑕疵，自屬違法云云。惟查：
⒈內政部103年函釋，並未牴觸祭祀公業條例第5條規定之立法
意旨，亦未對人民之權利增加法律所無之限制，故與法律保留原則無違，得為主管機關受理祭祀公業派下員變更登記案件時所援用，業如前述。原告忽略祭祀公業條例第5條之立法理由，明白揭示該條例施行後之祭祀公業，應秉持民法規定男女繼承權平等之精神，不宜依宗祧繼承之習俗，排除女性繼承派下之權利，是以派下員死亡時，其所有直系血親卑親屬即依法繼承取得派下權利，嗣後如有未共同承擔祭祀者，始得將之排除於派下員之列，而指稱內政部103年函釋，認祭祀公業派下員發生繼承事實時，應先推定全體繼承人為派下員，不符祭祀公業條例第5條之立法原意，違反法律保留原則云云，殊無足取。
⒉次查，被告受理原告派下現員變更登記之申請，僅就原告檢
附之資料，是否符合相關法律規定，為形式上之審核，並未就派下權有無之私權爭議，予以實體審查，亦已論述如前；此觀祭祀公業條例第37條第2項，明定該條例主管機關如認申請派下員變更登記之祭祀公業所提資料形式上合法者，應將派下現員變動情形公告30日，如公告期間無人異議，即准予備查，若有人提出異議，則須依同條例第12、13條規定辦理（即申請人如對異議提出申復書，應由異議人提起確認派下權存否等訴訟以資解決），非由主管機關對變更後之派下員有無派下權作實質認定，即可明瞭。被告就原告105年4月11日申請時檢附之資料為形式審查結果，認原告將上述23名繼承人排除於派下全員名冊，惟未檢附其等表明不願共同承擔祭祀之相關證明，故不符祭祀公業條例第5條規定，因而以原處分請原告提出上述23名繼承人不願共同承擔祭祀之書面證明文件後，再行辦理派下員變更登記，其內容既不涉及原告財產之得、喪、變更，亦無關宗教信仰之干預或限制，更未就上述23名繼承人已否取得派下權之實體事項予以判斷，原告另指稱原處分侵害其財產權、宗教自由，並違反公政公約第27條：「凡有種族、宗教或語言少數團體之國家，屬於此類少數團體之人，與團體中其他分子共同享有固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有語言之權利，不得剝奪之。」之規定，復導致非同宗姓之人亦得為原告之派下員，牴觸祭祀公業向來以同姓同宗之後裔祭祀共同祖先（即同姓同宗先祖）之習慣法云云，洵非的論，無可採憑。
⒊再按內政部102年9月23日函釋，係謂：「祭祀公業辦理派下
員繼承變動，有關不具有共同承擔祭祀事實者，如該公業規約有規定依其規定辦理，……。」惟原告於提出本件申請時及訴願程序中，陸續提出之繳祭祀費簿及祭祖簽到簿等資料，並不足以證明上述23名繼承人未依原告章程第8條規定共同承擔祭祀，業經說明如上；是被告以原處分請原告就上述23名繼承人不願共同承擔祭祀一事，提出書面證明文件，對於釐清該23人有無依原告章程規定共同承擔祭祀，係屬必要，並無原告所指違背前引內政部102年9月23日函釋內容之情事，原告執此指稱原處分為違法，亦難採取。
㈤末查，原告於105年4月11日提出之申請書，係以其派下員周
倉廩等11人死亡、派下員4名地址變更及1名改名為由，申請辦理派下現員變更登記，業據其於該申請書之主旨及說明事項第㈥點載明（參見原處分卷第8、11頁），則被告於原處分說明四記載：有關原告召開104年度派下員大會一節，依祭祀公業條例第31條規定，原告應先行辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會，以符法令規定等語，應係因原告為本件派下員變更登記申請之同時，檢附其104年度冬至派下大會會議紀錄，故附帶說明原告依法應於辦理派下現員變更登記完畢後再召開派下員大會。是以，原處分說明四內容，並非對原告申請派下現員變更登記一案所為准駁之決定或理由說明，原告復以上開與被告否准其申請無關之說明，不符內政部102年3月6日函釋，認祭祀公業申請辦理派下現員變更登記期間，如派下員變動不影響派下員大會決議之同意決數，仍可召開派下員大會之見解為由，指稱被告未准許其申請派下現員變動登記為違法，仍難採取。
六、綜上所述，原告以派下員發生繼承事實為由，申請派下員變更登記，惟未能證明其所排除之上述23名繼承人，並未共同承擔祭祀，自不符祭祀公業條例第5條規定，被告以原處分請其就該23人不願共同承擔祭祀，提出相關書面證明文件後，再行辦理，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，及被告應就其申請派下員變更登記案，作成公告後准予備查之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
書記官 李 建 德