臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1550號106年3月2日辯論終結原 告 國軍退除役官兵輔導委員會福壽山農場代 表 人 巫嘉昌（場長）住同上訴訟代理人 沈政雄 律師被 告 交通部觀光局代 表 人 周永暉（局長）住同上訴訟代理人 高暐翔上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
105 年8 月26日交訴字第1050015984號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件原告代表人於訴訟繫屬中由楊正南變更為巫嘉昌，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣審計部派員查核原告民國104 年度1 至8 月財務收支，據報原告推出蘋果號套裝行程（下稱系爭行程），提供全省接送、團進團出、食宿景點全程安排服務，涉有違反發展觀光條例規定之非屬旅行業者，未經許可經營旅行業業務等情事，移請被告交通部觀光局查處。案經被告調查相關事證資料後，認定原告未經申請核准領取旅行業執照，卻自97年4 月起推出系爭行程（「B 案：生態逍遙遊2 天1 夜，平日64,000元、假日76,000元、20人∕車」、「C案：武福山林遊2天1夜，平日64,000元、假日76,000元、20人∕車」、「D案：
上山享清福2天1夜，平日64,000元、假日76,000元、20人∕車」、「E案：歡樂高山農場3日遊─北部，平日88,000元、假日100,000元、20人∕車」、「F案：歡樂高山農場3日遊─中南部，平日88,000元、假日100,000元、20人∕車」），並由招募之行銷宣傳志工執行招攬系爭行程業務，而其中
C、D、E、F案，原告除提供旅客其農場本身之住宿、餐飲及導覽解說服務外，並安排交通及參觀遊覽場區外之武陵農場（用餐、導覽）、清境農場（參觀、用餐）、梨山、合歡山、太魯閣等景點，且收取費用營利，違反發展觀光條例第26條及第27條第1項第3款、第3項規定，爰依同條例第55條第4項及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第1項規定，以105年4月12日觀業字第1053001869號違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、發展農場觀光旅遊、行銷主題套裝遊程，為原告之行政任務及職掌業務：
（一）依國軍退除役官兵輔導條例第4 條、國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）各農場組織準則第1 條、第2 條第
3 款、退輔會各農場為處理內部單位之分工職掌，訂定之退輔會各農場辦事細則第3 條、第5 條第1 款、90年12月30日修正發布退輔會所屬農場管理經營辦法第2條、第4條、105年1月5日修正發布第4條等規定可知，退輔會設置農場為附屬事業機構，農場觀光遊憩與生態旅遊之規劃、推廣及行銷為其組織任務，且農場就該事項係依企業管理方式採直接管理與經營方式，以達成自給自足目標。而退輔會所屬農場，除原告外，尚有彰化、臺東、武陵、清境共5個農場，為執行此行政任務，退輔會並訂有退輔會各遊憩區經營管理原則。又原告依前開經營管理原則第2條規定，亦訂有退輔會福壽山農場遊憩區經營管理要點報，並經退輔會核定在案。
（二）為遵循上述經營管理原則及方針，退輔會於95年12月21日輔肆字第0950005744號函即指示為提昇脊樑山脈旅遊線會屬遊憩區（武陵及福壽山農場）之觀光加乘效果，請加強策略聯盟及聯合行銷，並函報執行方案，依其說明二、三指示，原告及武陵農場分別於96年1月8日及同年1月9日檢陳「武陵及福壽山策略聯盟聯合行銷執行方案」函報退輔會，其中兩場策略聯盟方案建議中，福壽山部分即建議聯盟於96年3月1日起全面實施，為提供方便遊園並可與武陵農場對等互開，福壽山農場擬租用遊覽巴士兩輛。據此策略聯盟方案，原告自97年起，即規劃系爭行程方案，係自北部、中部、東部出發，或直達，或經武陵農場，最終均抵達原告農場食宿之遊程。
二、90年11月14日修正公布發展之觀光條例第10條第2 項規定，係延續修正前69年11月14日修正公布同條例第9 條第2 項規定，僅為文字修正。依該條之立法理由及提案主管機關參事於立法院審查時之發言可知，發展觀光條例就其他目的事業主管機關所劃定之風景區、遊樂區所設之經營機構，基於事權管理之分配，就涉及該條例之相關事項，立法意旨係希由主管機關予以輔導，並非使其受與一般私人經營觀光事業相同之管制手段，以尊重各該目的事業主管機關基於法令賦予之職責，並維事權分工。是發展觀光條例就屬其他目的事業主管機關於其所劃定之風景區、遊樂區設置之經營機構，被告僅係基於輔導立場。而原告與被告為同一行政主體（行政院）下之不同行政機關，而原告為經目的事業主管機關退輔會依據國軍退除役官兵輔導條例第4 條所設置位於福壽山地區之遊憩區，並訂有經營管理辦法，基上立法意旨，即屬發展觀光條例第10條第2 項由退輔會所設之經營機構，原告自非發展觀光條例所定受裁罰及管制之對象。
三、原告規劃行銷系爭行程方案，係依據退輔會各農場組織準則所賦予休閒農業「觀光遊憩之規劃推廣」之行政任務，並依退輔會所屬農場管理經營辦法第2 條、第4 條規定，依企業管理方式直接管理與經營，並依退輔會各遊憩區經營管理原則第10條、第11條規定，應規劃生態旅遊，結合周邊資源，配合季節或節慶，融入農場特色，提前策劃活動主題，並搭配以遊客角度設計之套裝遊程。故退步言，縱認原告屬於發展觀光條例規定列為處罰及管制對象，所涉行為亦屬依法令之行為，依行政罰法第11條第1 項規定，應不予處罰。
四、原告為依法令得經營農場觀光遊憩之機構，應採直接管理與經營方式，無發展觀光條例第26條規定之適用，原處分有逾越權限之違法：
（一）經營旅行業者應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照始得營業，而旅行業指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業，其業務範圍包括招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通，固為發展觀光條例第26條、第2 條第10款及第27條第1 項第3 款所規定。
惟如法律准許其他目的事業主管機關於其所管轄之風景區或遊樂區設置有關觀光之經營機構，其組織形式係採取附屬事業機構（機關）之型態，既為法律賦予目的事業主管機關為履行政任務之組織形式，且其任務本身亦經法令賦予具有推廣、規劃及行銷觀光遊憩之業務，自當受該目的事業機關主管法令之拘束，無上開規定應另以公司之組織形式，並經中央主管機關核准始能從事之適用。
（二）原告係退輔會依國軍退除役官兵輔導條例第4 條規定所設之附屬事業機構，並依組織準則規定掌理所轄農場之觀光遊憩及生態旅遊規劃推廣。至所謂觀光遊憩之經營型態、內容及方式，上開條例第4 條規定所授權訂定之退輔會所屬農場經營管理辦法第4 條、第5 條明文應採直接管理與經營方式，並應將經營標的、經營方式、產品銷售、預期效益、工作進度及經費預算等，納入業務計畫與年度預算，並循預算程序辦理，其經營標的、方式，理當委諸目的事業主管機關退輔會基於行政任務目的之達成而為政策裁量及指揮監督。此由立法院審查105 年度中央政府總預算案，尚附帶決議退輔會「林區及農場永續經營」工作計晝尚有應改進事項，即要求「高山農場遊客人次持續增加，多以搭乘私人機動運具為主，公共運輸並不普及，請退輔會積極強化景點區域間之策略聯盟，協調整合公共運輸工具，促進環境永續」可知，立法院就退輔會所轄高山農場遊憩區之經營強化多所要求。
（三）系爭行程方案係原告受退輔會之政策指揮監督，以所轄農場遊憩區與同隸屬之其他農場為中心，規劃、安排觀光旅客至所轄農場區域內食宿及附隨提供專車交通服務。倘如被告所認，應以設置公司始能經營，其營利即應歸屬公司及股東所有，顯與前述「直接管理與經營」及相關業務計畫與年度預算「應循預算程序」之規定意旨違背，亦與前開立法院決議意旨未洽。是被告既非指揮監督原告之上級機關，卻以原告未辦妥公司登記並申請核准即經營旅行業務，禁止被告經營系爭行程，限制原告之經營標的、方式，迫使原告違反所屬上級機關發布之法令及立法院決議事項，顯有逾越權限之違法。
五、系爭行程與旅行社招攬經營方式有實質差異，並非經營旅行業之業務：
（一）發展觀光條例第2 條第10款、第27條第1 項第3 款所稱旅行業之業務，係指招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通，依據消費者之意願及需求，為旅客安排旅程及提供交通、膳宿、導遊或其他有關之旅遊服務並以收取旅遊費用，應以安排旅程為其核心服務，並綜合膳宿、交通及導遊等服務。反之，如係以提供食宿為核心服務，另提供前來食宿地點之交通接駁附屬服務，僅依消費者所在位置便利性而依交通接送地點不同，規劃不同接駁路線，充其量僅為旅館業而非屬旅行業之業務範疇。
（二）原告場址位於合歡山與雪山群峰間，海拔介於1800至2614公尺間，因場區地點極為偏遠且冬季酷寒致發展條件嚴重受限。80年代以來為遵奉政府國土復育政策及生態旅遊潮流趨勢，除進行廢耕造林保育工作外，並全力朝向觀光旅遊事業方向發展。但因原告所在地點，交通不便，路況不佳，遊覽車業者又無意願承接，致使從84年推展觀光旅宿業以來幾乎連年虧損，為免遭檢討發生裁併資遣員工之危機，為照顧員工生計，並落實安置退除役官兵輔導就業之任務，乃研議接住宿之旅客服務方式，即有系爭行程之規劃。
（三）原告自97年起推出以蘋果號中型巴士至全省進行接送服務，惟對象係僅限於已事先訂房本場之團體遊客。同時配合退輔會推辦三高山農場策略聯盟措施，系爭行程僅限於清境及武陵同立屬於退輔會之附近農場內景點固定，與退輔會單位以外之旅遊景點及住宿等安排無涉。故參加系爭行程之遊客於繳付訂金並自行傳送遊客名單予原告後，原告再依其名冊協助其辦理團體保險作業。另因原告位處山僻偏遠地區，員工招募不易，接待人力不足，為提升服務品質，乃制訂行銷宣傳暨導覽解說志工管理規定辦法，並給予志工服勤津貼，惟其志工服務對象，僅限於自行成團接洽且已完成訂房團體遊客，並無另對外從事招攬旅客之行為。
（四）系爭行程方案中雖出發地點、交通路線有不同，但最終均抵達原告，行程內容說明均僅為原告區域內之參觀及食宿，交通路線中之停駐點，雖有註明梨山、合歡山等地點，但亦有註明僅係車程中供休息，讓遊客如廁方便，此由各路程中時點之解說並未提及於該景點帶領遊客參觀或導覽可知。至武陵農場之用餐、導覽，則為同屬退輔會之附屬事業機構，為符合策略聯盟之政策要求。以此觀之，原告提供服務之核心內容為原告農場之食宿、場內景點參觀及設施利用，但因交通不便而影響來客人數，故附隨提供交通接駁服務，並於方案中說明行經路線及途中休息站，原處分所指「梨山」、「合歡山」、「太魯閣」等為行經路線（未下車）或途中休息站，並非方案景點，故無「安排旅程」之情形。且該交通服務僅為便利前來原告農場食宿之遊客所提供，與旅行社全面招攬經營方式有實質根本上之差異，自非經營旅行業之業務等情。
六、綜上所述，並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告未經申請核准領取旅行業執照，卻推出系爭行程，並由招募之行銷宣傳志工執行招攬蘋果號套裝行程業務，收取費用營利，已違反發展觀光條例第26條、第27條第1 項第3 款及第3 項規定：
（一）原告未向被告申請核准領取旅行業執照，依觀光發展條例規定本不得經營旅行業業務，原告卻自97年4 月起推出系爭行程，安排旅客至除原告農場外之武陵農場、清境農場旅遊行程、膳食及交通，並收取費用營利（104 年1 至8月蘋果號總收入為2,388 萬4,149 元），足證原告確有從事旅行業專屬業務特許之產品包裝規劃並安排旅遊、交通及食宿等業務並收費營。被告據以認定原告有未經核准而經營旅行業業務之情事，違反發展觀光條例第26條、第27條第1 項第3 款及第3 項規定，依同條例第55條第4 項規定予以裁罰，於法並無不合。
（二）依原告為行銷系爭行程訂定之福壽山農場行銷宣傳暨導覽解說志工管理規定辦法第12條、第13條規定可知，經原告評議合格取得正式行銷宣傳志工資格者，得替原告對外招攬系爭行程業務，並依其招攬業務於假日或非假日之實際消費總金額提撥5%及10% ，發給行銷宣傳勤務津貼。故原告稱行銷宣傳志工之服務對象僅限於自行成團接洽且完成訂房團體遊客，並無額外對外從事招攬旅客之行為，委不足採。
（三）縱原告所稱屬實，然由原告網站刊載系爭行程（業已下架），亦可認定原告確有對不特定人為招攬參加系爭行程之違法行為。況原告自北部、中部、東部提供旅客全省接送、團進團出、食宿景點全程安排服務，與實務上旅行業招攬經營方式並無二致，是原告所為實已具備「招攬觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」要件，違反發展觀光條例第27條第1 項第3 款及第3 項規定。至原告稱系爭行程方案，其對象係僅限於已事先訂房原告農場之團體遊客，同時配合退輔會推辦三高山農場策略聯盟措施，僅限於同隸屬於退輔會之清境及武陵農場之內景點固定，並無涉及退輔會單位以外之旅遊景點及住宿等安排，與旅行社招攬經營方式有實質差異，並非經營旅行業之業務等云云，實無解原告已違反發展觀光條例第26條、第27條第1 項第3 款及第3 項規定之事實。
二、發展觀光條例第55條第4 項對於違反第26條、第27條第3 項而應受處罰之對象，未設有任何限制，即不區分一般人民、行政機關或公營事業機構，則權責機關之被告，就原告違法經營旅行業業務之行為，依行政罰法第17條及發展觀光條例第55條第4 項之規定予以處罰，依法有據：
（一）旅行業管理規則第2 條及發展觀光條例裁罰標準第7 條已分別提供交通部將攸關「旅行業之設立、發照、經營管理、處罰」等事項，委由被告執行之法令依據，其內涵當然包括針對非旅行業未經設立、取得執照，卻違法經營旅行業務之管理與處罰事項，此觀發展觀光條例裁罰標準附表
3 第1 項規定針對「未領取旅行業執照而經營旅行業務者」之裁罰機關為被告亦可得證。又行政罰法第17條規定肯定行政機關或公營事業機構的受罰能力，且未區分是否為同一行政主體或不同行政主體之間，均得成為行政制裁之對象。被告就公營事業機構之原告違法經營旅行業業務之行為予以處罰，依法有據，尚無逾越權限之違法。
（二）旅行業是許可行業，為保護旅遊消費者權益，發展觀光條例就經營旅行業者，規範應依規定繳納保證金、設置專業經理人、投保責任保險及履約保證保險，並規制旅行業者之發起人、董事、監察人、經理人、執行業務股東之資格，主管機關之檢查權等，所受規制事項較一般行業為嚴格。發展觀光條例第27條第3 項規定即係期以透過行政管制，以保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益，所為之強制性規範，此觀該條項之立法理由即明。本件原告既未經被告申請核准領取旅行業執照，卻辦理系爭行程業務，自應同受發展觀光條例之規範與處罰，否則無異政府機關一方面要求人民遵守發展觀光條例之相關規定，卻又放任非旅行業之公營事業機構即原告可排除發展觀光條例相關規定之適用，顯不合法理與事理之平。
（三）退輔會固為原告之目的事業主管機關，然其並非發展觀光條例第3 條所定之中央主管機關，其依職權訂定之退輔會各遊憩區經營管理原則、退輔會各農場組織準則雖規定原告可規劃推廣觀光遊憩及生態旅遊等事項，惟旅行業之設立及許可之業務範圍係屬法律保留事項，上開原則及準則僅屬行政規則，加以國軍退除役官兵輔導條例及其授權訂定之退輔會所屬農場管理經營辦法，並未將專屬旅行業業務範圍之「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」明定為輔導會所轄農場之職掌業務範圍，而得以排除發展觀光條例第26條、第27條第3 項之適用。又同條例第10條第2 項規定，考其立法目的乃賦予主管機關對該等經營機構給予輔導之法源依據，非謂該等經營機構如涉及違法經營旅行業業務，得不受發展觀光條例之規範，此觀原告就其設置之住宿設施曾依發展觀光條例及旅館業管理規則相關規定，申請前臺中縣政府以93年11月1 日府交管字第0930285660號函核准領取旅館業登記證可知，原告如欲經營旅行業業務，亦應受發展觀光條例第26條之規範。
三、發展觀光條例第27條第1 項第3 款及第3 項規定為強制規定，而原告援引之退輔會各農場組織準則、退輔會農場經營辦法、退輔會經營管理原則等規定作為其辦理系爭行程之依據，尚不足排除發展觀光條例之適用。再者，原告並未向被告申請核准領取旅行業執照，為非旅行業者，其對外招攬辦理系爭行程，係立於私主體地位從事一般私經濟行為，並無公權利性質，與一般私人地位並無不同，自應受發展觀光條例關於非旅行業者不得經營旅行業業務之規範，如有違反，亦應受罰，此業經訴願決定明確認定在案，足見原告經營旅行業業務之違法事實，非依法令之行為，尚無行政罰法第11條第1 項規定之適用等語，資為抗辯。
四、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月12日觀業字第1053001869號處分書（本院卷第21至22頁）、交通部
105 年8 月26日交訴字第1050015984號訴願決定書（本院卷第24至30頁）、退輔會95年12月21日輔肆字第0950005744號函、退輔會福壽山農場96年1 月8 日函及其附件、退輔會武陵農場96年1 月9 日函及其附件（本院卷第42至59頁）、退輔會105 年2 月18日函及附件立法院審查105 年度中央政府總預算案本會主管決議分辦表（本院卷第77至78頁）、審計部105 年1 月19日台審部二字第10420016032 號函及附件（原處分卷第1 至11頁）、系爭行程B 、C 、D 、E 、F 方案（原處分卷第12至21頁）、104 年1 至8 月蘋果號總收入統計（原處分卷第22頁）、原告官方網站─蘋果號套裝優惠專案（原處分卷第23頁）、旅宿網查詢頁面（原處分卷第38頁）及訴願卷、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、罰鍰部分，原告有無故意過失？
二、命禁止其經營旅行業務部分，原告就「退輔會所屬各農場間」所為旅遊、食宿及交通之規劃、推廣及行銷，是否亦須旅行業執照方可為之？有無觀光發展條例第26條、第55條第4項之適用？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）發展觀光條例第2 條第10款：「本條例所用名詞，定義如下：…十、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。」
（二）發展觀光條例第26條：「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」
（三）發展觀光條例第27條第1 項第3 款及第3 項：「旅行業業務範圍如下：…三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。」：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票，不在此限。」
（四）發展觀光條例第55條第4 項：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」
（五）發展觀光條例裁罰標準第1 條：「本標準依發展觀光條例第67條規定訂定之。」
（六）發展觀光條例裁罰標準第7 條：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3 之規定裁罰。」
（七）發展觀光條例裁罰標準附表3 第1 項：「未領取旅行業執照而經營旅行業務者。提供旅遊諮詢服務者、接待觀光旅客並安排旅遊、食宿及交通者。處新臺幣30萬元並禁止其營業。」。
二、罰鍰部分，原告並無故意過失：
（一）按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，又「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．」，司法院釋字第275號解釋著有明文。
（二）有關退輔會所屬各農場之法規如下：
１、國軍退除役官兵輔導條例第4條規定：「輔導會為執行主管業務，得設置各種附屬事業機構，並依安置需要與事業性質，釐訂管理經營辦法，報請行政院核定實施。」。
２、以下規定乃退輔會為處理國軍退除役官兵輔導條例第4條規定訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，尚無違誤：
Ⅰ、國軍退除役官兵輔導委員會各農場組織準則第1條規定：「國軍退除役官兵輔導委員會為輔導退除役官兵從事農業產銷，並推展休閒農業及觀光遊憩事業，特設農場，其名稱冠以所在地地區為原則，為四級機構，並受本會指揮監督。」，第2條第3款規定：「農場掌理下列事項：…三、觀光遊憩及生態旅遊之規劃推廣。…」
Ⅱ、國軍退除役官兵輔導委員會各遊憩區經營管理原則第2條規定：「二、各遊憩區應依本原則訂定經營管理要點，並報請本會核准。」，第10條規定：「各遊憩區應依據其特色，規劃生態旅遊套裝遊程，編印生態解說摺頁或手冊，提供遊客進行生態旅遊體驗。另透過召募生態解說員（志工）、建立培訓機制、制定管理作業規範，強化生態解說功能。」，第11條規定：
「各遊憩區應結合周邊資源，配合季節或節慶，融入
農場特色，提前策劃活動主題，並搭配以遊客角度設計之套裝遊程，於辦理活動前發布訊息。」（見原證3）。
（三）可知退輔會所設置之農場為附屬事業機構，依法可為農場「觀光遊憩與生態旅遊」之規劃，而退輔會下所屬農場，除原告福壽山農場外，尚有彰化、臺東、武陵、清境農場，共計5個農場。而原告依前開經營管理原則第2條規定，訂有國軍退除役官兵輔導委員會福壽山農場遊憩區經營管理要點報經退輔會核定，依該要點第4條：「本遊憩區經營應本於企業管理之精神，發展農場整體觀光遊憩，提供國人優質休閒空間，並依以下原則訂定經營方針：…（二）為建立永續經營契機，依下列各項推動：…2.與大梨山地區及清境、武陵農場等景點，策略聯盟聯合行銷，規劃推展主題套裝遊程，辦理主題活動。…」第13條：「…（二）行銷四季景觀、地區特色，設計主題旅遊，並整合規劃一日、多日遊之套裝行程…」（見原證4）。退輔會於95年12月21日輔肆字第0950005744號書函，亦指示為提昇脊樑山脈旅遊線會屬遊憩區（武陵及福壽山農場）之觀光加乘效果，請加強策略聯盟及聯合行銷，並函報執行方案，其說明「二、北宜高速公路通車，大幅縮短臺北至宜蘭行車距離，由於武陵及福壽山農場屬同一旅遊路線，請盡速協商進行策略聯盟，以求互利互惠」、「三、為豐富武陵及福壽山農場旅遊線之觀光套裝產品，創造衍生需求及商機，製造多次消費、擴大客源，請評估農場間互補及加乘特性，參考下列議題研提配套方案：（一）訂價策略…
（二）產品組合（賦予產品多目標意義，可針對學校、公司等團體目標客群設計不同主題套裝遊程內容，如戶外教學、員工自強活動等）…」（見原證5），原告及武陵農場分別於96年1月8日函、同年1月9日函檢陳「武陵及福壽山策略聯盟聯合行銷執行方案」函報退輔會經核准（見原證6、原證7），福壽山部分即建議聯盟於96年3月1日起全面實施，為提供方便遊園並可與武陵農場對等互開，福壽山農場擬租用遊覽巴士兩輛（見原證6，行銷提案第5頁）。依據此策略聯盟方案，原告自97年起，即規劃名為「蘋果號」套裝遊程方案，係自北部、中部、東部出發，或直達，或經武陵農場，最終均抵達原告農場食宿之遊程（見原證8）。可知原告就「退輔會所屬各農場間」所為旅遊、食宿及交通之規劃、推廣及行銷，乃依國軍退除役官兵輔導條例第4條、退輔會各遊憩區經營管理原則為法源依據，並經上級機關退輔會之指示及核准，原告主觀上乃依前揭經核定之經營管理原則、經營管理要點及上級機關之指示辦理，縱認法律見解與被告不同，但只是法理上之爭議，難謂原告有違反觀光發展條例第26條、第55條第4項之故意，亦難推論其有「應注意、能注意而不注意」之過失，原處分逕予裁罰，非無違誤。至原告就其設置之住宿設施曾依發展觀光條例及旅館業管理規則相關規定，雖申請前臺中縣政府以93年11月1日府交管字第0930285660號函核准領取旅館業登記證，但系爭違規乃原告得否就「退輔會所屬各農場間」為旅遊規劃，與「單一退輔會所屬農場住宿設施是否須申請旅館業登記證」規範目的尚有不同，亦無從認定原告有何過失。
三、命禁止其經營旅行業務部分，原告就「退輔會所屬各農場間」所為旅遊、食宿及交通之規劃、推廣及行銷，無須旅行業執照即可為之，尚無觀光發展條例第26條、第55條第4項之適用：
（一）被告雖主張旅行業是許可行業，為保護旅遊消費者權益，發展觀光條例就經營旅行業者，規範應依規定繳納保證金、設置專業經理人、投保責任保險及履約保證保險，並規制旅行業者之發起人、董事、監察人、經理人、執行業務股東之資格，主管機關之檢查權等，所受規制事項較一般行業為嚴格。發展觀光條例第27條第3項規定即係期以透過行政管制，以保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益，所為之強制性規範，原告既未經被告申請核准領取旅行業執照，卻辦理系爭行程業務，自應同受發展觀光條例之規範與處罰，其招攬標的縱為退輔會所屬各農場之旅遊食宿，亦無不同云云。
（二）惟查「退輔會所屬各農場」，縱無法申請旅行業執照（因各農場無法辦理公司登記），但依國軍退除役官兵輔導條例第4條授權之國軍退除役官兵輔導委員會各農場組織準則第1條、第2條第3款規定，仍可合法從事各農場自己之觀光遊憩及生態旅遊之規劃推廣，各農場地處偏遠，背負著過去的歷史背景及任務，並均受退輔會之指示、監督，有關旅遊消費者權益保護，可透過政府部會間之統制輕易達成，且各農場經營收入挹注國庫，經營目的與民營業者不同，經營各農場公務員若有過失導致旅客之損害，並有國家賠償法之適用，基於國軍退除役官兵輔導條例第4條立法目的、國庫經濟及旅客權益不致受損之現實考量，前揭退輔會所屬各農場之相關法規，應認為係發展觀光條例第26條、第27條之特別規定。而各農場既可辦理自己之觀光遊憩及生態旅遊規劃推廣，於退輔會策略聯盟之指示下，只要未逾越「退輔會所屬各農場」之範圍，由其中一農場執行辦理各農場之策略聯盟，仍屬國軍退除役官兵輔導條例第4條、退輔會各遊憩區經營管理原則規範內容，並無觀光發展條例第26條、第55條第4項之適用。
（三）查本件原告「蘋果號」套裝遊程方案，乃依原證3至原證8退輔會指示所屬各農場間為旅遊策略聯盟方案之結果，其法源為國軍退除役官兵輔導條例第4條、退輔會各遊憩區經營管理原則，並未逾越「退輔會所屬各農場間」範圍，並無觀光發展條例第26條、第55條第4項之適用，原處分依觀光發展條例第55條規定禁止其營業，尚有違誤。
四、綜上，原處分確有違法，訴願決定未予糾正竟予維持，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 16 日
書記官 簡若芸