臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1552號106年3月9日辯論終結原 告 葉育成被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 陳杰煙
汪駿旭上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年8月23日台內訴字第1050053202號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於限期完成指定改正事項部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣新竹縣○○鄉○○段15、18、20、21、22地號土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，因民眾陳情，被告以民國105年3月17日府農輔字第1050038883號函請被告所屬農業處（下稱農業處）會勘。農業處於105年3月25日會勘發現，系爭土地鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水池作為小牛仔休閒園區使用，違規面積約5,000平方公尺。
被告依農業發展條例第69條規定，以105年4月11日府農企字第1050047157號函移請被告所屬地政處依區域計畫法處理。
嗣被告審認原告之行為已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準表」，違反使用面積2,500至5,000平方公尺以下裁量基準，以105年5月2日府地用字第1050047503號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）12萬元罰鍰，並限於同年8月10日前完成指定改正事項（刨除水泥鋪面、拆除地上物及恢復原編定使用）。原告不服，經提起訴願，遭訴願駁回決定，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：系爭土地原係訴外人李瑩瑩所有，李瑩瑩積欠債務，經債權人申請強制執行，將系爭土地及建物等併附拍賣，並由訴外人范植旺等人得標買受，並非原告於系爭土地上違規鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水池。又訴願決定雖亦認系爭土地上所為之鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水池確非原告所為，然卻認原告有違規使用上開土地，而據以認定原處分尚無不法；惟查，原處分並非認定原告有違規使用上開設施，是訴願決定機關不能變更事實認定，而維持原不法之處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：本案系爭土地係公告編定為農牧用地，現況係作為小牛仔休閒園區營業使用，經現場會勘確認前開設施確實存在於系爭土地上，且為原告營業使用，原告即違反區域計畫法規定，原告雖主張該設施非其所興建，然本案處分意旨在於原告就該土地使用業已違反土地使用管制相關規定，縱原告將被告處分文書所載「未經申請許可鋪設水泥鋪面、搭建建物、興建水池作為小牛仔休閒園區」等文字意旨曲解為處分其「興建行為」，仍無法掩蓋其違規使用系爭土地作為該休閒園區營業之事實。縱令上開處分文書內容解讀為處分其興建行為，然按訴願法第79條第2項規定，訴願決定以原告之使用行為仍未符合該土地編定管制使用之規定，駁回原告所提訴願尚無違誤，被告所為罰鍰及限期改正之處分仍應予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、爰就被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，以處分書裁處原告12萬元罰鍰，並限於同年8月10日前完成指定改正事項，是否適法有據？判斷如下。
六、本院之判斷：㈠按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計
畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第21條規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」。
㈡次按內政部訂定之非都市土地使用管制規則第1條規定：「
本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」同規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」同規則第6條第1項前段及第3項分別規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另依第6條第3項附表一「五、農牧用地：容許使用項目：(一)農作使用（包括牧草）、(二)農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外）、(四)畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限。）、(五)水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、(六)水源保護及水土保持設施、(七)採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、(八)林業使用、(九)休閒農業設施（工業區、河川區除外）、(十)公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）、(十一)戶外廣告物設施、(十二)私設通路、(十三)再生能源相關設施、(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方、
(十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、
(十六)溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。（十七）農村再生設施、（十八）自然保育設施、（十九）綠能設施」。
㈢上開非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及
立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決參照）。被告為新竹縣區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準表」，該基準表分別就違反區域計畫法之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸，被告得適用執為本件裁處之依據。
㈣再按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰
之處罰時，適用本法。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條前段及第3條分別定有明文。揆諸上開規定，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定使用土地之行政法上義務，違反管制使用土地之行為人自應受罰。
㈤查原告自陳租用系爭土地經營「小牛仔休閒園區」，為「小
牛仔休閒園區」之經營者（本院卷第36、37頁筆錄），原告係對系爭土地有管領力之使用人，堪予認定；系爭土地編定為特定農業區農牧用地，有土地登記資料影本可稽（答辯卷第24頁），系爭土地經農業處會勘，發現其上鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水池作為小牛仔休閒園區使用，違規面積約5,000平方公尺，有新竹縣政府105年3月25日農地違規稽查會勘紀錄及照片影本可憑（訴願卷第29至32頁），而鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水池，均非屬上開特定農業區農牧用地容許使用項目，是原告使用系爭土地之行為違反區域計畫法第15條第1項規定，亦堪認定。又原告使用系爭土地本應查明系爭土地之容許使用之項目及許可使用細目使用細目，以便合法經營，原告竟未查明而違反系爭土地編定之管制使用，自應負過失違章責任。從而被告依同法第21條規定及「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準表」，以原處分裁處原告12萬元罰鍰，於法有據，即無違誤。
㈥原處分關於限期於105年8月10日前完成指定改正事項（刨除水泥鋪面、拆除地上物及恢復原編定使用）部分：
⒈按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾
越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。否則適用法則亦與禁止恣意原則有違，有最高行政法院91年度判字第23號判決意旨可稽。又按「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」為民法第765條所明定。
⒉原告一再主張系爭土地上鋪設水泥、興建建物及水池，係前
土地所有權人所為，嗣原所有權人因積欠債務遭查封拍賣，原告於拍定後承租經營等情。查系爭土地原屬訴外人李瑩瑩所有，嗣於100年7月13日經公開拍賣，由訴外人范植旺、陳正翔、林冠勳等3人得標買受系爭土地、其上建物及一切附屬建物，並將系爭土地登記為范植旺、陳正翔、林冠勳三人分別共有，權利範圍各3/6、2/6、1/6，至104年8月6日，其中第22地號土地則因繼承原因登記為李曾雪娥、李傳宏、李明珠、李浚瑋、李卉湘、鄭淑錦等人公同共有，此有土地建物查詢資料影本、臺灣新竹地方法院100年7月5日新院燉99司執賢5636字第14482號不動產權利移轉證書附訴願卷可稽（見訴願卷第33至43頁、第63至64頁），被告復未證明系爭土地上水泥鋪面、建物及水池，係原告所建，原告主張其非系爭土地上水泥鋪面、建物及水池之興建人及所有權人，堪予採信。原告僅為承租人，並非系爭水泥鋪面、建物及水池之所有權人或享有實質上處分權能之使用人，則依上述民法第765條規定，原告並無刨除水泥鋪面、拆除建物及水池等地上物，恢復原編定使用之權能，依前揭說明及規定，原處分此部分構成裁量之濫用，適用法律則亦與禁止恣意原則有違，原處分此部分既有違誤，訴願決定予以維持，即有未合。
㈦綜上所述，原處分對原告裁處12萬元罰鍰，即屬有據，訴願
決定予以維持，亦無不合，原告就此部分求為撤銷，為無理由，應予駁回。至原處分另命原告於（105年）8月10日前完成指定改正事項（刨除水泥鋪面、拆除建物及恢復原編定使用）部分，則屬違法，訴願決定未予糾正，即有未洽，原告就此部分求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 闕 銘 富法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
書記官 劉 育 伶