臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1558號106年4月13日辯論終結原 告 經濟部工業局大園工業區服務中心代 表 人 楊濟光（主任）訴訟代理人 汪團森 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 陳蓬芳
溫雅萱邱惠瑜上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年8月19日環署訴字第1050036238號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於環境講習部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為經濟部工業局大○○○區○○道系統之管理單位，負責管理○○○區○○○○道相關事宜，屬應設置環境保護專責單位之污水下水道系統，領有被告核發之廢（污）水排放地面水體許可文件（證號：桃市環排許字第H0035-08號），經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於民國105年2月23日18時24分至19時2分許派員前往稽查，並於該下水道系統污水處理廠之放流口採樣送驗，檢驗結果為化學需氧量359㎎/L、懸浮固體564㎎/L，未符合放流水標準所定限值（污水下水道系統—專用下水道—石油化學專區以外之工業區適用標準：化學需氧量80㎎/L、懸浮固體25㎎/L），違反水污染防治法第7條第1項規定，被告乃依同法第40條第1項暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，以被告105年4月1日府環稽字第1050063420號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）336萬元罰鍰。並依環境教育法第23條第2款之規定，令原告前負責人林輝政接受環境講習，原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原告為非法人團體，依行政程序法第69條第2項規定，應向原告代表人或管理人為送達。原告代表人自105年1月16日起，即變更為楊濟光，詎原處分仍對原告之前任代表人林輝政為送達，依行政程序法第110條規定，原處分未經合法送達於原告，對原告應不生效力，並為無效。訴願決定未查，僅要求被告更正並駁回原告訴願，認事用法顯有違誤。
（二）依水污染防治法第59條第1項規定，廢（污）水處理設施發生故障時，故障與所違反之該項放流水標準有直接關係者，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準。
原告於故障當日已傳真予被告環保局，並於故障發生5小時內修繕完畢，僅欠缺書面報告程序，詎料被告未予審酌水污染防治法第59條免罰之立法精神、酌減裁罰金額，僅以檢測數據結果，即逕裁罰原告336萬元，顯違反比例原則，亦未就行政罰法第18條第1項規定為合目的性審查，實有不當。
（三）原告於105年2月23日下午6時發現污水場二沉池G池污泥回流泵、逆止閥故障，立即傳真通報被告所屬環保局，共傳真3次，被告僅提出最後一次18時50分之傳真，實欠公允。被告當日採樣時間為17時2分，稽查情形亦載明「經查因廢水設備二沉池G池回流馬達故障」等語，如僅單純於放流口採樣，豈會得知馬達故障等情事？必為原告員工已經告知，被告稽查人員方得知悉，是以本件自符立即報備之要件。再者，原告於105年4月8日通知被告已修復完成，被告於105年4月18日到場複查認定改善完成，詎稱原告並非當天修復，與水污染防治法第59條第1項第1款規定即有未合，且原告於前6個月內全部合格，當然符合第6款「不屬6個月內相同之故障」之規定。另原告於本件故障發生後立即啟用備份裝置等應變措施，亦與第1款「立即修復或啟用備份裝置，並採行包括減少、停止生產或服務作業量或其他措施之應變措施」規定相符。實務見解認為，水污染防治法第59條之規範目的，在於鼓勵業者不隱匿並主動報備廢水處理設施故障致不符放流水標準之水污染情況，使主管機關掌握水污染情況，並採取適宜處理及防治機制，是於主機關查獲前報備，並依法定程序完成改善即可，本件僅為機械設備故障，修繕完成即可回復，並非操作程序有瑕疵而應進行研修改善，被告藉口欠缺書面報告不適用免罰規定云云，顯然違反合目的性原則等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告係依據水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（文件）之記載，對其上所載負責人作成原處分，而於原處分有關環境教育講習對象欄位誤載原告前任負責人，惟被告已於105年12月30日以府環稽字第1050326116號函（下稱被告105年12月30日更正函）更正在案，上開錯誤記載並不妨礙原告理解處分之內容，應容許被告更正，原告主張原處分無效乙節，即無可採。
（二）原告放流水懸浮固體超過標準限值21.56倍，據行政院環境保護署（下稱環保署）104年10月19日修正發布之裁罰準則附表三備註三，屬嚴重違規，被告爰於法定最高罰鍰限額2千萬元之範圍內，處原告罰鍰336萬元，並無違反比例原則及誠實信用方法之情事。又依水污染防治法第59條規定，廢（污）水處理設施發生故障時，原告須完全踐行該條規定之法定措施，方得於故障發生之24小時內，不適用放流水標準所定限值。原告並未踐行該條第2款「立即向當地主管機關報備」、第3款「減少或停止生產作業」及第4款「5日內向當地主管機關提出書面報告」之規定，即無主張免責之餘地。原告違反水污染防治法之事實，客觀上明白足以確認，且無適用同法第59條規定之要件，被告據以裁罰並無違誤。
（三）依環境教育法第23條、同法施行細則第15條、環境教育法環境講習執行要點第8點等規定，原處分講習對象係以環境保護權責人員為優先，如未設該人員，方以負責人為講習對象。原告為設有環境保護權責人員之團體，且因本件爭訟中，故暫不予執行環境講習等語。並聲明駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有桃市環排許字第H0035-08號水污染防治許可證（原處分卷第79-176頁）、被告環保局105年2月23日稽查工作紀錄表（原處分卷第177-180頁）、稽查照片（陳報卷一第8-10頁）、被告環保局委託環境檢測機構樣品檢測報告（原處分卷第182頁）、原處分（本院卷第14-16頁）及訴願決定（本院卷第19-25頁）在卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原處分錯植原告代表人，致未合法送達而屬無效；及原告已踐行水污染防治法第59條規定之法定措施，被告未予審酌仍處高額罰鍰，有違比例原則等語，據為主張，故本件應審酌者即為：原處分是否因錯植原告負責人而屬無效？被告認定原告不符合水污染防治法第59條第1項可得不適用主管機關所定標準之規定，是否有據？原處分裁處原告罰鍰336萬元並令其負責人接受環境講習，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第110條第1項定有明文。本件原告主張其代表人已於105年1月16日由林輝政變更為楊濟光，原處分錯植原告代表人為林輝政而為送達，應不生效力云云，惟查，原處分係由被告交付郵政機關，於105年4月11日在原告服務中心所在地之桃園市○○區○○路○○號，交付原告受雇人謝淑惠蓋用原告收發章並簽名收受等情，有送達證書可憑（原處分卷第78頁），嗣並由原告新任代表人提起訴願等情，亦有原告105年4月22日大工字第1055110917號函在卷可稽（原處分卷第64頁），足認原告實際上已收受原處分，原處分已因送達而生效，應可認定。且查，被告就原處分關於原告負責人部分記載之瑕疵，亦已依行政程序法第101條之規定，以105年12月30日函更正在案，尚難認屬同法第111條具有重大明顯瑕疵之情形，是原告主張原處分無效，尚難憑採。
（二）次按，「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。」水污染防治法第7條第1項、第40條第1項及第66條之1定有明文。又依裁罰準則第1條規定：
「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定之。」第2條第3款規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……三、前2款以外之事業或污水下水道系統適用附表三。……。」第3條第1、2、4項規定：「（第1項）前條附表一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。(第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。……（第4項）前2項罰鍰額度之計算取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。」
（三）原處分關於罰鍰部分：
1.原告領有水污染防治許可證，經被告所屬環保局於105年2月23日18時24分至19時2分許派員前往稽查，並於該下水道系統污水處理廠之放流口採樣送驗，檢驗結果為化學需氧量359㎎/L、懸浮固體564㎎/L，未符合放流水標準所定限值（污水下水道系統—專用下水道—石油化學專區以外之工業區適用標準：化學需氧量80㎎/L、懸浮固體25㎎/L）等情，有稽查工作紀錄表、稽查照片、及被告環保局委託環境檢測機構樣品檢測報告附於原處分卷可稽，故被告認定原告污水下水道系統，排放廢（污）水於地面水體，未符合放流水標準，違反水污染防治法第7條之規定，應依同法第40條第1項規定處罰，尚非無據。
2.原告主張本件係因污水處理設施發生故障所致，而其符合水污染防治第59條第1項之規定，是於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準云云，經查，⑴按「廢（污）水處理設施發生故障時，符合下列規定者，
於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準：一、立即修復或啟用備份裝置，並採行包括減少、停止生產或服務作業量或其他措施之應變措施。二、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。三、於故障發生24小時內恢復正常操作或於恢復正常操作前減少、停止生產及服務作業。四、於5日內向當地主管機關提出書面報告。五、故障與所違反之該項放流水標準有直接關係者。六、不屬6個月內相同之故障。前項第4款書面報告內容，應包括下列事項：一、設施名稱及故障時間。二、發生原因及修復方法。三、故障期間所採取之污染防治措施。四、防止未來同類故障再發生之方法。五、前項第1款及第2款有關之證據資料。六、其他經主管機關規定之事項。」水污染防治法第59條定有明文，⑵本件原告設施故障與其所違反之前述放流水標準有直接關
係，固為兩造所不爭執，惟原告主張系爭機械故障（污水廠二沈池G池回流泵、逆止閥故障），原告於105年2月23日下午6時發現後，即立即傳真通報環保局，並告知前來稽查之被告機關人員，應已符合報備要件一節，經查，被告係依環保署105年度工業區水污染防治管理計畫，於105年2月23日至原告服務中心進行夜間稽查，於當日下午6時23分以電話通知原告開門受查，並於6時33分許至原告服務中心放流口採樣等情，有前開管理計畫及被告標記拍攝時間之稽查照片可參，原告雖主張對於機械故障已於發生後立即報備，惟依證人即當日稽查人員溫雅萱所證，原告係於其至放流口採樣後，才告知其有機械故障問題，並於其質問何以未通報後始為通報等語，並提出原告傳真函為證（參被告106年1月24府環稽字第1060011157號函所附陳報狀暨補充資料第11頁），依該傳真函其上所示傳真時間為18時50分，核與證人溫雅萱所證情節相符，原告雖主張當時連續傳真數次，前開18時50分係最後一次之傳真時間云云，然原告並未能提出先前時間之傳查資料供參，其主張已難遽採，且依證人即原告一級技術員黃阿樹證述：「大概5點就有異常，當時是看到水不乾淨，……交班的人有說那個二沈池回流泵馬達故障，在交班後，我就等維修人員來。」「是廠內同仁曾聖中通報的」；證人曾聖中則證稱：「當天有陳姓同仁通報環保局人員在廠區大門，他們要進來稽查時我就有通報，當時是以傳真來通報。當時為了怕傳真不成功，所以有作兩三次傳真，時間大約在6點後稽查人員進來前，就已經有通報。」「事實上在日夜班交班大約5點時已經有把此故障寫在交班簿上。……」等語，可知系爭機械故障於105年2月23日下午5時即為原告發現並已請修，原告並未立即報備，於法已有未合，此外原告亦未能提出其於被告稽查人員到場前已為報備之事證，則證人溫雅萱所證原告係於其等稽查發現後始為通報等情，應屬可信，故原告主張其符合水污染防治法第59條第1項第2款立即報備設施故障之規定，自不足取。
⑶又原告另主張其於24小時內修繕完畢，並以105年4月8日
大工字第1055110690號函（下稱105年4月8日函）通知被告，惟依水污染防治法第59條，須符合該條所列規定，始得於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準，原告未立即報備設施故障，不符該條第1項第2款立即報備規定，業經認定如前，是已難謂符合第59條所列規定。且原告雖以105年4月8日函檢送排放水質合格檢驗報告及污泥迴流泵設備維修前、中、後照片，惟其內並未包括設施名稱及故障時間、發生原因及修復方法、故障期間所採取之污染防治措施、防止未來同類故障再發生之方法及相關證據資料等事項，依水污染防治法第59條第2項之規定，難認屬合法之書面報告，故原告亦未符合同條第1項第4款之規定，是被告認定原告尚不得依水污染防治法第59條之規定，主張得不適用主管機關所定之放流水標準，應屬有據，原告主張被告未究明水污染防治法第59條規範目的，原處分違反合目的性原則云云，尚不足取。
3.據上，被告依水污染防治法第7條第1項、第40條第1項及裁罰準則之規定，就原告違規行為，審酌其許可排放量、規模、水質項目（懸浮固體超過放流水標準限值倍數）及違規程度，而裁處罰鍰336萬元，經核尚無不合，難謂有裁量濫用情事，原告主張原處分違反行政罰法第18條第1項規定及比例原則，亦不足採。
（四）原處分關於環境講習部分：
1.按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000元以上罰鍰。
」環境教育法第23條定有明文，依該條立法理由揭示，對於污染情形嚴重之組織，一般環境教育或處以罰鍰已無法有效改變其行為，應列為接受環境講習之對象，使其充分瞭解環境問題，乃明定為應接受環境講習之對象。另按，環境講習在於使違規污染者加強環境保護意識，體認環境倫理及責任，避免再度違法受罰，核屬行政訴訟法第229條第2項第4款概括規定所稱其他相類之輕微處分，最高行政法院102年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照。可知該法所設環境講習處分，係針對污染情形嚴重之組織，以教育方式，提升有代表權者或負責環境保護權責人員之環保概念，以促其克盡義務，營造組織整體之環保友善環境。本質上，非屬對於過去行政義務違反之裁罰處分，而係預防將來危害再次發生之預防性不利處分。從手段與目的相當之比例原則以論，自應以有代表權之人或負責環境保護權責人員為處分相對人。
2.查本件被告以原告違反水污染防治法，經被告處5,000元以上罰鍰，而為令環境講習之處分，固非無見，惟查，原處分雖有負責人林輝政（嗣更正為楊濟光）應參加環境講習之記載，惟裁處書係以原告為受處分人，並僅對原告為送達等情，有原處分可參，參諸前揭規定及說明，原處分未以有代表權之人或負責環境保護權責人員，為環境講習處分相對人，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，是原處分關於環境講習部分應予撤銷，由被告另為適法之處分。
六、綜上所述，被告以原告違反水污染防治法第7條第1項之規定，依同法第40條第1項及裁罰準則之規定，裁處罰鍰336萬元部分，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，並無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回；至於原處分關於環境講習部分，未以原告代表人為處分相對人，核與環境教育法第23條規定不合，原處分此部分既有如前所述之違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 27 日
書記官 黃貫齊