臺北高等行政法院判決
105年度訴字第16號105年11月30日辯論終結原 告 何衍財訴訟代理人 張致祥 律師
林詩涵 律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 林錫忠（鄉長）訴訟代理人 游美英
參 加 人 周鴻澤訴訟代理人 林雅君 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年11月9日府訴字第1040124121號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與參加人就坐落宜蘭縣○○鄉○○段1227、1228、1229、1230地號○○鄉○○段790、822地號土地（下稱系爭土地）訂定耕地三七五租約（租約字號：礁德字第11
7號，下稱系爭租約），約定由原告向參加人承租系爭土地，租期於民國103年12月31日屆滿。嗣參加人於104年1月間，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地，原告則申請就系爭土地續訂租約，經被告審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010479號函准參加人收回系爭土地（下稱原處分）。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：(一)依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項規定、最高行政法院96年判字第724號判決及最高法院51年台上字第582號判例意旨，自耕能力係屬事實問題，非一紙保證書即得由行政機關裁量認可。查參加人現年已高齡86歲，應無力務農，且參加人任其名下收自其他佃農之耕地，多年來荒廢不耕作、雜草叢生，甚至引發病蟲害影響毗鄰耕地。又參加人據以主張作為家庭農場用之耕地○○○鄉○○○段669、673地號土地（下稱系爭669、673號土地），現已荒廢，草叢雜木橫生，足證參加人實無自耕能力。
(二)次按農場登記規則第4條第2款及農業發展條例第3條第4款之規定，耕地三七五減租條例所稱之家庭農場，係指共同生活戶內經營之農場規模，需依土地利用型（即耕作）達5公頃以上，而設備利用型（養豬場、養雞場等）需達1公頃以上。再所謂農場，依農場登記規則第2條規定，除農作物生產外，尚須具有農作物之「銷」的功能。再參酌國有耕地放租實施辦法第6條、國有耕地放租作業注意事項第24點之規定，須具有對農作物之產、製、銷之功能，方符所謂家庭農場，非單指耕作而已。故依農業發展條例，乃至大法官釋字第580號解釋理由書所載，就耕作能力之耕作方面雖得委託代耕，惟經營農場之作物、製銷，仍須由出租人自行經營，方符合擴大經營農場之條件。查本件參加人所有系爭669、673地號土地，與系爭土地面積總和，共計僅1.618公頃，並未達5公頃以上，復無於上開自耕地上以農用資材及科技方法，經營農作、森林、水產、畜牧等項目之生產、製造、銷售以及休閒事業，自非從事家庭農場經營之人。況且，系爭673、669地號土地，參加人之持分均僅有2,064/10,000，按比例計算僅有20%、並非所有權全部，無法決定該土地之管理、使用情事，依最高行政法院75年判字第2196號判決意旨，無法作為家庭農場使用之依據。(三)至於被告所舉行政院農業委員會（下稱農委會）98年3月30日農企字第0980116196號函（下稱98年3月30日函），欠缺法律依據，不當排除作為我國農業基本法之農業發展條例適用，有違法律優位原則。參加人雖主張關於家庭農場之要件，並無農業發展條例之適用云云，核與減租條例72年修正草案總說明相背而不足採。參加人所提出之擴大家庭經營農場計畫書顯係訴訟中所製作，對一家土地利用情況之闡述多有自相矛盾、與事實不符之處。且空照圖顯示系爭669、673地號土地，多年荒蕪未有耕作，足見其主張收回系爭租地有「以共同生活戶為單位，利用自然、農用資源從事生產、製造、銷售等事業經營」之需求云云，並不可採。復以，參加人所有坐落系爭669、673地號土地，距離收回之系爭土地達16.9公里，已超過主管機關就鄰近地段以15公里距離之內等認定；且交通時間短則49分鐘，長至122分鐘，交通便捷性不足，並非鄰近地段，不符減租條例第19條第2項之要件。從而，被告未盡實質審查之責，遽認參加人符合自耕能力及擴大家庭農場經營規模、准予收回系爭土地自耕，顯已違法，應予撤銷等語。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告104年1月9日之續定租約申請書，作成續定系爭租約之處分。
三、被告則以：按減租條例所謂出租人之擴大家庭農場經營規模，乃以收回出租耕地，以擴大其自耕地耕作規模為目的，因此行政機關之審認方式，應就自耕地是否為出租人所有、自耕地與出租耕地是否位於同一或鄰近地段內、出租人是否於自耕地自任耕作，且無減租條例第19條第1項第3款請情形等條件予以審認。查參加人申請時提出切結自任耕作，並檢附鄰近地段（15公里內）之所有系爭669、673地號土地所有權狀為證。關於切結書部分，依內政部90年5月9日台內地字第9064901號函（下稱內政部90年5月9日函釋）意旨，得由申請人自行切結為之；而查系爭土地與參加人系爭669、673地號土地之距離為14.2公里，符合「鄰近地段」之條件，足認參加人符合減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件。又本件是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形乙節，依原告戶籍謄本所示，除配偶何林秀卿外，同一戶內，尚有直系血親何俊鋒、何俊衡、何宸維、何宸毓、何倍頡及何宜謙等6人，經核算原告本人、配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入合計新台幣（下同）560萬8,786元，扣除全年生活費用98萬3,424元後為正數4,625,362元，表示足以維持一家之生活，並無減租條例第19條第3款之情形。至於原告主張家庭農場之定義係農業發展條例第3條之規定，此乃為執行該條例第41條以免徵田賦5年，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期、低利貸款之用；與減租條例第19條第2項規範收回自耕之規定無涉等語置辯，並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人主張：(一)參加人早於88年10月11日即以自耕農資格加入宜蘭縣礁溪鄉農會會員，迄今仍係正會員，顯早已具備自耕農資格；且於申請收回系爭土地時，附具自任耕作切結書，符合司法院釋字第580號解釋文對「自任耕作」之要件。而依農業發展條例第1條、減租條例第1條之規定，及農委會98年3月30日函意旨可知，農業發展條例及減租條例兩者之立法目的相異，故立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將62年9月3日制定並施行之農業發展條例中關於擴大家庭農場之定義及方式，訂定於減租條例中，故農業發展條例第3條第4款中之「家庭農場」，與減租條例第19條之「家庭農場」，兩者立法目的不同，不可比附援引之。(二)參加人於系爭669、673地號土地，早已進行農耕事宜，且參加人之配偶周沈蘭、兒子周志忠、周志勇等人，各自於○○鄉○○段○○○○號○○○鄉○○段636、638、667地號○○○鄉○○段893、894地號土地，進行耕種事宜，自有擴大家庭農場，增加耕種面積之需求。至於參加人聲請合併經營之農地與系爭土地距離縱使超過15公里，參酌最高行政法院90年度判字第2174號判決意旨，於現代社會中，亦不礙於經營家庭農場之交通便利性，而致參加人經營家庭農場因此發生困難。況原告承租之系爭土地，從照片觀之，顯已經廢耕，故原告自已無需藉系爭耕地維持家庭生活，而無從再有續訂租約之必要。又查原告103年整年家庭收入共計係575萬元，收回耕地與否並不致使其家庭生活陷入困境，故無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情等語。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭租約書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原處分及訴願決定影本在卷可稽（見原處分卷第27至36、78至79；本院卷第31至36頁），堪認為真實。經核本件兩造爭點為：被告以原處分准予參加人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，是否適法？
六、本院之判斷：
(一)按憲法第143 條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。而減租條例第19條第1、2項分別規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。而「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。」且經內政部90年5月9日函釋在案。
(二)次依內政部103 年7 月28日台內地字第1030216040號函頒「私有出租耕地103 年底租約期滿處理工作手冊」（下稱10
3 年工作手冊）規定：「六、辦理程序及作業方法：……(二) 公告及受理申請及應附文件：……2.承租人申請續訂租約者，應檢附下列文件：(1) 『續訂租約申請書』1 式2 份。(2)原租約書正本1份。(3)承租人自任耕作切結書1份。
(4)身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。……(7)如耕地出租人提出申請收回耕地者，應請承租人另補附下列文件：A、租約期滿前1年（即民國102年）年底，承租人之全戶戶口名簿影本1份（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數）。B、民國102年全年生活費用明細表1份。C、國稅局各分局、稽徵所核發之102 年全年綜合所得稅各類所得資料清單。
……4.出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：(1) 『收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）』1 式2 份。(2)原租約書正本1份。(3)出租人自任耕作切結書1份。(4)自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。(5)身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。……
(三)審查：1.鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應以書面掛號通知申請人於15日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由。逾期未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。……5.……(1)處理原則：……B、出租人申請收回自耕，承租人未申請續訂租約處理：甲、出租人無減租條例第19條第1項第1款情形者，准予辦理終止租約登記。……
(2)審核標準：A、減租條例第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（即民國102 年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、……甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、……新北市政府……公告之102年度臺灣省、……新北市……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省1萬244元／月；……新北市1萬1,832元／月……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：……II得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）……丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。……C 、……甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即民國102 年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國102 年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102 年12月31日該戶之實際人口數)， 以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部( 原行政院勞工委員會) 最近
1 次公布（按：民國102 年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1 次公布之基本工資新臺幣19, 047元/ 月〔註：勞動部（原行政院勞工委員會）102 年4 月2日勞動2 字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國
000 年0 月0 日生效；至於102 年3 月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/ 月〕核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5 之3 條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I25 歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。II身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。III 罹患嚴重傷、病，必須
3 個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同1 戶以1 人為限。Ⅴ獨自扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受監護宣告。……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。……E 、減租條例第19條第
1 項第1 款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128 號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。F 、出租人依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第
2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。三、國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。……H 、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102 年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（參見原處分卷第4至18頁），核乃內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定，訂定之行政規則，得為各地方鄉（鎮、市、區）公所受理相關案件時所援用。
(三)就減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之消極要件部分：經查，原告戶籍地為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○巷○號，戶別為共同生活戶，除配偶何林秀卿外，同一戶內，尚有直系血親何俊鋒（長子）、何俊衡（次子）、何宸維（參子）、何宸毓（長女）、何宜謙（孫）、何倍頡（孫）等6人。被告核算原告本人與配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入，其中原告薪資收入20萬1,487元、利息收入23萬380元、營利收入973元、租賃收入35萬5,000元；何林秀卿薪資收入80萬3,408元、營利收入6,999元、利息收入8,633元、競技收入1,900元、租賃收入21萬6,000元、其他收入134萬2,419元；何俊鋒無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入22萬7, 763元；何俊衡薪資收入110萬5,778元、利息收入3萬4,192元；何宸維無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入22萬7,763元；何宸毓薪資收入83萬864元（訴願決定書誤載為93萬864元）、營利收入4,491元、利息收入1萬736元，至於何宜謙、何倍頡未滿16歲，不列計收入，是原告本人、配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入合計總數為560萬8,786元，此有戶籍謄本、原告全戶8人102年度綜合所得稅各類所得資料清單在卷可稽（見原處分卷第37至55頁）。又被告核算原告8人之生活費用合計為98萬3,424元〔以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算原告8人之生活費用（10,244元×12月×8人＝983,424元）。執此，原告102年全年總收入560萬8,786元，扣除全年生活費用98萬3,424元後，仍為正數（4,625,362元）。故堪認如許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使原告失其家庭生活依據，自無減租條例第19條第1項第3款有關出租人不得收回之情事。
(四)就減租條例第19條第1項第1款「出租人不能自任耕作者」之消極要件部分：
⒈原告雖主張參加人為國小老師退休，缺乏農耕經驗，現年
已高齡86歲，無力務農，且其土地多年來荒廢不耕作、雜草叢生，足證參加人實無自耕能力云云。惟按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。
又「倘出租人於耕地租約期滿時，具有能為有效委託或僱傭意思表示之能力者，即有委託他人代耕之能力，自應認出租人有自耕能力。參加人已依工作手冊規定出具出租人自任耕作切結書，衡諸常情，參加人於申請收回系爭8筆土地時，且亦分別檢具相關文件向被上訴人申請收回自耕，難謂渠等無委託他人代耕之能力。」是出租人若能出具自任耕作切結書，且檢具前開文件向行政機關申請收回系爭土地進行自耕時，即具有委託他人代耕能力，而具有自耕能力（最高行政法院100年裁字第2089號判決參照）。
再減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，如不予准許，顯欠缺法理之正當性。又衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。
⒉經查，參加人（即出租人）於88年10月11日以自耕農資格
參加宜蘭縣礁溪鄉農會（下稱礁溪鄉農會）會員，並以宜蘭縣○○鄉○○○段○○○ ○號土地維持會員資格迄今，該筆農地目前部分栽種果樹、部分造林使用中；又參加人最近3 年雖無繳交公糧情事，然於105 年第1 期稻作出售濕穀予農會等情，有礁溪鄉農會105 年7 月15日礁農會字第1050002642號函及所附農戶委託烘乾稻穀計量單影本附卷可稽（見本院卷第244 、245 頁），是原告主張參加人全然無農耕經驗云云，核與上開證據未合，委無足採。又原告申請收回系爭耕地，已檢附自任耕作切結書（參見原處分卷第27、28頁），益徵參加人具有「委託他人代辦」之能力，具有自耕能力。而參加人及其直系血親作為家庭農場用之耕地及系爭669、673號土地，均有農作，並無荒廢（詳如後述）。原告據此主張參加人實無自耕能力云云，亦無足採。
(五)就減租條例第19條第1項第2款「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之積極要件部分：
⒈按司法院釋字第580號解釋：「立法機關嗣於72年12月23
日增訂耕地三七五減租條例第19條第2項，規定為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於該條例第19條第1項第2款，對於出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長之財產權限制。」惟該條例對於家庭農場之定義及擴大家庭農場之方式並無定義，原告雖主張應援用農業發展條例第3條第4款、農場登記規則第4條第2款等規定，故減租條例所規定之家庭農場，係指共同生活內經營之農場規模，需依土地利用型（即耕作）要達5公頃以上；而設備利用型（養豬場、養雞場等）要達1公頃以上，始係家庭農場之要件云云。惟農業發展條例第1條：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」次按減租條例第1條:「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」是農業發展條例之目的，係規範「因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構等」；而減租條例之目的，則係規範「耕地之租佃」，兩者之立法目的有所差異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。且查農業發展條例於62年9月3日制定並施行之，惟立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩條例之規範意旨並不相同。又查農業發展條例主管機關即農委會98年3月30日函釋：「查農業發展條例第3條第4款所定義之家庭農場之目的……其與耕地三七五減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關。」（見本院卷第154頁）。另內政部105年10月31日台內地字第1050071922號函表示：「農業發展條例第3條第4款所定義家庭農場之目的，係為執行該條例第41條……之用，其與本條例所規範收回自耕之規定無關。」（見本院卷第358至360頁），是農業發展條例第3條第4款中之「家庭農場」，與減租條例第19條之「家庭農場之規範無涉，自不得予以援引。至於減租條例所規定家庭農場之認定與實質審查要件如何？上開條例第19條第2項之增訂，係配合農地改革，出租人如能任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，則對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制。故該條例所謂出租人之擴大家庭農場經營規模，乃以收回出租耕地，以擴大其「自耕地」耕作規模為目的。因此，行政機關之審認方式，應就自耕地是否為出租人所有、自耕地與出租耕地是否位於同一或鄰近地段內、出租人是否於自耕地為自任耕作，且無本條例第19條第1項第3款情形等條件予以審酌（內政部105年10月31日函參照）。
⒉經查，參加人於64年間即向宜蘭縣政府承領宜蘭縣○○鄉
○○○段○○○○號旱地（面積0.9690公頃）及匏杓崙段460內、499內、512內地號林地（面積為3.2385公頃）等4筆公有地；而匏崙坡段673地號重劃前，即為匏杓崙段522地號（見本院第264頁）。按當時承領之規約第1條即明訂：
「承領人必須自為耕作」，是該公有地共4筆土地，已由承領人周沈蘭即參加人之配偶，於64年起已開始栽種柑橘。又參加人主張其配偶於前開承租期間內，基於政策法令須從事造林及種植果樹並進模式，故除造林外，亦先後種植柑橘、金棗果樹、山薑；近年來，因檸檬全年可生產，符合經濟效益，遂開始栽種檸檬樹，此有被告105年8月5日會勘照片及地籍圖謄本附卷可憑（見本院卷第260至261頁）。此外，參加人就系爭土地及系爭673、669號自耕地擬定擴大家庭經農場計畫，此有計畫書1份附卷可參（見本院卷第290至299頁），可知參加人就系爭669、673地號土地上從事農作多年，相繼栽種柑橘、金棗果樹、山薑及檸檬樹。
⒊復查，參加人配偶周沈蘭於58年10月3日，買受宜蘭縣○
○鄉○○段636、638、667地號土地而取得所有權（見本院卷第266至271頁）；參加人兒子周志忠於65年7月12日，因贈與取得宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地之所有權（見本院卷第272至274頁）；另參加人兒子周志勇於65年7月12日因贈與而取得宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地之所有權（見本院卷第275至276頁），渠等均於上開土地上進行農耕事宜，是其所進行「家庭農場」經營已有40餘年之久。可知參加人配偶周沈蘭、兒子周志忠、周志勇等人，均有進行耕種事宜，自有擴大家庭農場，增加耕種面積之需求。至參加人於104年6月23日經被告准許收回系爭土地後，開始種植水稻，並於105年7月13日將自營稻穀送往礁溪鄉農會進行烘乾以便銷售，此有礁溪鄉農會農戶委託烘乾稻穀計量單影本附卷可參（見本院卷第255頁）。原告雖提出空照圖（見本院卷第388頁），主張參加人並未在系爭673號土地耕作云云。惟參加人現在系爭673號自耕地上種植檸檬樹，已有照片及地籍圖謄本附卷可憑，已如前述，且原告所提空照圖係遠距離之圖像，尚難以此認為參加人並無耕作之事實。從而，參加人主張其與配偶、兒子經營之家庭農場，確有開始擴大規模之需要，故開始栽種相關農作物乙情，尚有所據，堪以採認。綜上，參加人於系爭669、673地號土地，早已進行農耕事宜；且參加人之配偶周沈蘭、兒子周志忠、周志勇等人，各自於○○鄉○○段○○○○號○○○鄉○○段636、638、667地號○○○鄉○○段○○○○號○○○鄉○○段○○○○號，進行耕種事宜，自有擴大家庭農場之需求。
⒋原告雖主張擴大經營農場土地，與系爭耕地相距16.8公里
，超過15公里，不符合「鄰近地段」之條件云云。按「經查耕地三七五減租條例第19條第2項係規定得收回與其自耕地『同一或鄰近地段內之耕地自耕』，未規定出租人收回之耕地限於與自耕地相鄰或距離相當於同一地段者，內政部上開74年280799號及75年第38754號函釋謂出租耕地與其自耕地雖非毗連地段，但其間距離未超過15公里，仍視為鄰近地段等語。以現今道路建設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，15公里距離之各耕地，於半小時甚至十數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱非相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離為自耕能力之範圍內，是此一函釋尚未違三七五條例第19條第2項規定意旨，得予援用。」（最高行政法院90年度判字第2174號判決參照）。經查，系爭土地與系爭
669、673地號土地之距離依不同路線所測得之距離均不超過15公里，此有被告105年7月13日礁鄉民字第1050009951號函及所附地理資訊圖資雲服務平台地圖附卷可稽（見本院卷第238至243頁）。至於原告雖以自行駕車之方式，計算其他耕地至系爭耕地之距離係16.9公里，惟此會因車速、路線、路況不同而受影響，其測量方式尚非精確，以此認定兩耕地之距離已逾越15公里，要屬速斷。退而言之，縱使兩耕地係如原告所述之距離，衡諸現今道路建設普及、交通運輸便捷等現代社會特色，民國75年間之前揭函文自應考量不同的時空背景，解釋上若非極偏遠、交通不便之地區，且不致使參加人經營家庭農場致生困難，應尊前開立法目的之要求，考量參加人經營家庭農場交通便利性，自難以些微差距即否認其「鄰近地段」之判斷。
七、綜上所述，原告主張並無可採。被告以原處分核准參加人收回系爭土地自耕，未准許原告續訂系爭土地租約之申請，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，及被告應作成准其續租系爭土地之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104 條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 鍾 啟 煒法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 21 日
書記官 徐 偉 倫