臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1673號106年6月1日辯論終結原 告 泳江科技有限公司代 表 人 徐偉甯（董事）被 告 陸軍後勤指揮部代 表 人 房茂宏（指揮官）訴訟代理人 巫智帆
彭建寧 律師萬哲源 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年9月9日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告參與被告所辦理「數位化警監系統建置案（採購編號：TK04016P092）」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告於民國104年12月7日分別以陸後採招字第1040025143號函（下稱原處分）通知原告有政府採購法第31條第2項第8款之情形，不予發還押標金新臺幣（下同）50萬元，及以陸後採招字第1040025144號函通知原告有政府採購法第101條第1項第1款之情形，擬將其刊登於政府採購公報，而提出異議，經被告104年12月31日分別以陸後採招字第1040027275號書函（下稱異議處理結果）及陸後採招字第1040027274號書函所為之異議處理結果予以維持。原告均有不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，遭申訴審議判斷「關於政府採購法第101條第1項第1款部分，原異議處理結果撤銷；關於不予發還押標金部分，申訴駁回」，原告就申訴駁回部分，仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告未於言詞辯論期日到場，據其書狀及準備程序期日主張略以：
㈠原告並不否認押標金有短少1萬元，以致投標金額不符合規
定之情事，但此歸因於被告就此案2次上網招標，原告於第1次招標時之押標金為50萬元，但後來因故未開標，而於第2次投標時，因發現POE-SW及IP CAM成本計算有誤，乃將之調整，以致投標金額拉高，但卻忘了同時調整押標金額，而仍使用原來的支票加以投標，絕非刻意造成投標資格不符。原告若有意造成不公平之投開標情形，只要拉高投標金額，並繳付足額押標金之支票即可，根本不須以投標不合規定之方式啟人疑竇。又因原告之更名前為智匯監控有限公司，於104年6月變更公司名稱、負責人暨營業項目，104年7月9日經新北市政府通知許可。由於本案係在104年10月15日投標，原告檢附之401表為「智匯監控有限公司」，而投標公司名稱為原告現用之「泳江科技有限公司」，原告為證明二家公司為同一公司，自應備齊相關文件以供被告審核。而一般「標購物資投標須知」就納稅證明均規定：「屬公司、合夥、獨資之工商行號者：……經核定使用統一發票者，應一併檢附申領統一發票購票證相關文件。」原告為免投標資格不符，乃依投標須知規定，準備「財政部臺灣省北區國稅局營業人使用統一發票購票證」以供查核，倘原告有意假意投標，根本不需要再額外準備該「統一發票購票證」來供被告審核。被告主張原告違規之事實，純屬臆測，並無任何積極證據可以證明。
㈡原告請求返還押標金50萬元為有理由：
申訴審議判斷略以，不能以僅有一家合格廠商投標，即認原告有政府採購法第101條第1項第1款容許他人借用本人名義投標之情事；原告確曾申請變更公司名稱及負責人，原告為求謹慎起見，乃另附購買發票證明，衡情並非不合常理；且原告在參加本案第1次招標，於投標時確有準備押標金額為50萬元，本案因故重新第2次招標，原告於投標時異動投標金額，但漏未更改押標金，致押標金不足1萬元，故不能僅以上情即認原告有「容許他人借用名義投標」之事實，因而駁回被告對原告關於刊登政府採購公報之決定。是以，被告之認定既確有瑕疵，被告認原告有政府採購法第101條第1項第1款及同法第31條第2項第8款之情形，其理由既屬相同，而政府採購法第101條第1項第1款部分業經工程會撤銷，基於相同情事應為相同處理之法理，被告所為不發還押標金之決定自屬違法而應撤銷。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於駁回申訴部分均撤銷。⒉被告應返還原告繳納之押標金50萬元。
三、被告答辯略以：㈠因原告、璉訊科技有限公司（下稱璉訊公司）及吉錸科技有
限公司（下稱吉錸公司）投標時，有工程會95年7月25日工程企字第09500256920號令（下稱95年7月25日令）揭示之情形，是被告依政府採購法第48條第1項第2款，宣布系爭採購案廢標，確屬有據：
⒈被告發現原告、璉訊公司及吉錸公司三家廠商涉有不法情
事包括：璉訊公司自備硬體，無法完成環境整備，無法執行驗證，驗證結果判定不合格。原告報價1,700 萬元，依系爭採購案清單（18）備註第5點規定：「押標金：投標文件標價3％。」其押標金應為51萬元，但卻僅檢附50萬元，不符招標文件規定，報價無效。因璉訊公司、原告之行為，致僅有吉錸公司1家廠商合格。且三家廠商竟均檢附一般廠商少見之「財政部臺灣省北區國稅局營業人使用統一發票購票證」；璉訊公司、吉錸公司所附「營業人銷售額與稅額申報書」所載，均委由同一人申報，對此被告有所質疑，認為三家廠商恐有不法情事，遂移請法務部調查局偵辦。
⒉況按投標須知第1.2條納稅證明：「1.2.1屬公司、合夥、
獨資之工商行號者：最近一期『營業稅繳款書』或主管稽徵機關核章之最近一期『營業人銷售額與稅額申報書』收執聯，……。新設立且未屆第一期營業稅繳納期限者，得以營業稅主管稽徵機關核發之核准設立登記公函代之；經核定使用統一發票者，應一併檢附申領統一發票購票證相關文件。……」規定新設立且未屆第一期營業稅繳納期限者，始得以核定使用統一發票，取代最近一期營業稅繳款書，作為納稅資料。查系爭採購案於104年10月截止投標，而璉訊公司核准設立於92年12月12日、原告核准設立於101年10月24日，而依上揭投標須知規定，璉訊公司及原告依規定皆不需檢附「使用統一發票購票者」，但渠等卻均檢附「使用統一發票購票者」，令人質疑。
⒊綜上，因原告、璉訊公司及吉錸公司三家廠商投標時，有
「押標金未附或不符合規定」、「資格、規格或價格文件未附或不符合規定」之情形，致僅有一家廠商符合系爭採購案招標文件，且三家廠商或有不法情形，被告爰依政府採購法第48條第1項第2款、95年7月25日令，宣布系爭採購案廢標，確屬有據。
㈡按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2項第8款所明定，投標須知第2.
3.8條亦有相同約定。投標須知第2.3.9條附記約定：「主管機關已有認定（其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者）之情形如下，……2.3.9.1廠商有採購法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一，或其人員涉有犯採購法第87條之罪者。」亦有工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令（下稱104年7月17日令）可稽。因原告、璉訊公司及吉錸公司投標時，有前揭不合規定情事，致僅有一家廠商符合系爭採購案招標文件，被告依政府採購法第48條第1項第2款、工程會104年7月17日令及95年7月25日令，不予返還原告押標金50萬元，確屬有據。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，以及原告確已於接獲原處分後之法定期間內（即104年12月17日)提出異議等情，此為兩造所不爭執，並有被告104年12月7日陸後採招字第1040025144號函（可閱覽申訴卷第27至29頁）、被告104年12月31日陸後採招字第1040027274號書函（可閱覽申訴卷第35至37頁）、原處分（本院卷第186至187頁）、異議處理結果（可閱覽申訴卷第31至33頁）、申訴審議判斷（本院卷第25至37頁）、原告104年12月17日泳文字第1041217001號函、掛號郵件簽收（收據）清單（可閱覽申訴卷第263至264頁、第275頁）、中華郵政股份有限公司臺北郵局106年3月21日北郵字第1061100212號函暨函附「掛號郵件簽收（收據）清單」（本院卷第268至269頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？是否符合政府採購法第31條第2項第8款規定？
五、本院之判斷：㈠按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件
中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第48條第1項第2款、第50條第1項第5款、第7款分別規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：…。二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。…。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。…。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」㈡次按「政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款『其他經
主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。」最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議參照。又按工程會95年7月25日令：「機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘一家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』處理：一、押標金未附或不符合規定。二、投標文件為空白文件、無關文件或標封內空無一物。三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。四、標價高於公告之預算或公告之底價。五、其他疑似刻意造成不合格標之情形。」（見本院卷第253頁所示，已刊登於行政院公報第12卷第140期）。再按工程會104年7月17日令：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：一、有政府採購法第48條第1項第2款之『足以影響採購公正之違法行為者』情形。二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。三、容許他人借用本人名義或證件參加投標。四、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第87條各項構成要件事實之一。五、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，就有關招標、審標、決標事項，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」（見本院卷第469頁所示，已刊登於行政院公報第21卷第131期）。是以，上開工程會95年7月25日令及104年7月17日令，均為工程會本於政府採購法主管機關之立場，基於同法第31條第2項第8款之授權，補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，作為辦理招標機關不予發還押標金之法令依據，並已刊登政府公報，自屬對外發生法律效果之法規命令。
㈢經查，系爭採購案所附招標文件之一即被告國內標購物資投
標須知第2.3點明確規定：「廠商有下列情形之一者，所繳押標金不予發還，已發還者予以追繳：……。2.3.8其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。2.3.9附記：主管機關已有認定之情形如下，如有其他認定情形，請查察主管機關網站。2.3.9.1廠商有採購法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一，或其人員涉有犯採購法第87條之罪者（行政院公共工程委員會89年1月19日工程企字第89000318號函、……、104年7月17日工程企字第10400225210號令）。」（見本院卷第74頁投標須知）。則被告既已依政府採購法第31條第2項規定，於系爭採購案之招標文件中明文記載不予發還廠商所繳納之押標金之各情形，足認參與系爭採購案之原告，對於系爭採購案所附招標文件相關內容及上開規定已有所認識。
㈣次查，系爭採購案係於104年10月15日下午3時，由被告進行
第1階段開標（資格審查、規格審查），計有原告、璉訊公司及吉錸公司3家廠商投標，經被告於第1階段資格標資格審查結果，3家廠商皆資格合格，此有被告開標紀錄及3家廠商投標文件在卷可稽（本院卷第182至183頁、第206至249頁）。又被告於104年10月27日下午1時10分，辦理系爭採購案第2階段開標，公布規格審查結果：璉訊公司因自備硬體，無法完成環境整備，無法執行驗證，驗證結果判定規格文件不合格，且經被告進行報價文件審查，發現原告押標金繳交金額不足，被告遂判定原告報價文件不合格，僅餘吉錸公司1家合格廠商；再經被告檢視投標廠商所附資格文件發現：3家廠商均同時檢附「財政部臺灣省北區國稅局營業人使用統一發票購票證」（屬一般投標廠商顯少檢附之文件）及璉訊公司與吉錸公司所附「營業人銷售額與稅額申報書（401）」均委任同一人（宋玉玲）申報，根據上揭開標審標結果，被告認符合工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令第5點「其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者」及95年7月25日令第1點「押標金未附或不符合規定」、第3點「資格、規格或價格文件未附或不符合規定」及第5點「其他疑似刻意造成不合格標」情形，故主標人依政府採購法第48條第1項第2款及第50條第1項第7款規定，宣布廢標等情，此有被告開標紀錄、「財政部臺灣省北區國稅局營業人使用統一發票購票證」3紙、「營業人銷售額與稅額申報書（401）」2紙等影本在卷可稽（本院卷第184至185頁、第214頁、第223至224頁、第236頁、第242頁），足認被告依政府採購法第48條第1項第2款規定，宣布系爭採購案不予開標，係於法有據。再者，卷附系爭採購案清單（18）備註第5點已明文規定：「押標金：投標文件標價3％。」（見本院卷第68頁），此顯非原告所不知。惟原告於系爭採購案投標時於投標報價單上填載之標價為1,700萬元，卻僅提出50萬元作為押標金，顯未達投標文件標價3％（即1,700萬元3％＝51萬元），此為原告所不爭執，並有其提出之廠商投標報價單、臺灣銀行支票影本在卷足憑（見本院卷第207至208頁），足證原告之押標金確不符合規定無誤。是以，原告於投標時既有異動投標金額，本應連同押標金一併調整卻未為之，以致其押標金不符合規定，應認其縱非基於故意，亦難謂無過失。又璉訊公司確因自備硬體（異常），無法完成環境整備，無法執行驗證，驗證結果判定規格文件不合格等情，亦有系爭採購案整合方案原型驗證標準表、國防部陸軍司令部通信電子資訊處104年10月19日國陸通安字第1040002391號函存卷可考（見本院卷第300至302頁及第309頁）。綜上，足認系爭採購案已符合前揭工程會95年7月25日令所指機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有「押標金不符合規定」及「資格、規格文件不符合規定」，致僅餘1家廠商符合招標文件規定，而有得依政府採購法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」處理之情形至明。則揆諸前揭工程會95年7月25日令、104年7月17日令及系爭採購案投標須知第2.3.8點暨第2.3.9.1點規定，足認原告有該當於政府採購法第48條第1項第2款規定「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為」之情形，應堪認定符合同法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之法律效果。從而，原處分不予發還押標金50萬元予原告，洵屬於法有據。
㈤至於原告主張：其因異動投標金額而疏未更改押標金，及因
其曾申請變更公司名稱及負責人，為求謹慎起見，另附購買發票證明，並非不合常理；申訴審議判斷既認原告並不符合政府採購法第101條第1項第1款規定，基於相同情事應為相同處理之法理，被告依同法第31條第2項第8款規定所為不發還押標金之決定，自屬違法云云。惟查：
⒈細觀本件申訴審議判斷對於「刊登政府採購公報」部分所述
理由，係認原告因其曾申請變更公司名稱及負責人，為求謹慎起見，另附購買發票證明，並非不合常理，及其因於被告第2次重新招標時，異動投標金額而疏未更改押標金，僅足認原告確有投標疏失，惟尚乏其他進一步之積極證據證明原告有政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義參加投標」之構成要件事實（見本院卷第35至36頁），惟此與原告所為是否符合政府採購法第31條第2項第8款、工程會95年7月25日令、104年7月17日令及系爭採購案投標須知第2.3.8點暨第2.3.9.1點等規定「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之構成要件事實，本屬二事，兩者於法律構成要件及法律效果均有不同，自不得比附援引。
⒉況本件申訴審議判斷之判斷理由欄五已載明：「本會95年7
月25日工程企字第09500256920號令固規定機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有兩家以上有第1點『押標金未附或不符合規定』或第3點『資格、規格或價格文件未附或不符合規定』或第5點『其他疑似刻意造成不合格標』情形之一，致僅餘1家廠商符合招標文件規定者，固得依本法第48條第1項第2款或第50條第1項第7款規定不予開標或決標，惟亦不得依此即遽認申訴廠商即有本法第101條第1項第1款容許他人借用本人名義投標之情事。」等語（見本院卷第35頁），足見本件申訴審議判斷係揭示95年7月25日令所示情形足認符合政府採購法第48條第1項第2款或第50條第1項第7款規定，然並未肯認凡不該當於政府採購法第101條第1項第1款規定之構成要件事實，必然亦不該當於同法第48條第1項第2款或第50條第1項第7款規定之構成要件事實。是以，原告主張基於相同情事應為相同處理之法理，原處分不發還押標金予原告為違法云云，顯係對本件申訴審議判斷為錯誤解讀，自無可取。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分及異議處理結果並無違誤，申訴審議判斷關於申訴駁回部分雖認原告提出異議已逾法定期間，惟仍遞予維持異議處理結果，此與本院判決理由雖有不同，但駁回結果並無二致，應予維持，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林惠瑜法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
書記官 黃玉鈴